浅议中央银行支农再贷款政策设计理念和制度规定的完善

2012-04-29洪传尧，李万业，伦祖伟

经济研究导刊 2012年26期

洪传尧，李万业，伦祖伟

摘要：我国支农再贷款作为货币政策工具在农村信用社处于特定阶段出台，对农村信用社的影响是积极而深远的。然而，随着市场经济体制改革的深入，支农再贷款这一货币政策工具运用的灵活性和可操作性必须进一步增强，支农再贷款的政策设计理念和制度规定应适时调整、不断完善。

关键词：中央银行；支农再贷款政策；完善

中图分类号：F832.43文献标志码：：A文章编号：1673—291X（2012）26—0110—03

一、我国中央银行的支农再贷款政策

中国人民银行按照“限额控制、周转使用、规定用途、设立台账”的原则对支农再贷款进行管理。

（一）对象与用途

贷款对象为农村合作银行、农村商业银行、村镇银行等设立在县域和村镇的存款类金融机构法人。支农再贷款用途为支持借款人解决其在发放农户以及其他涉农贷款资金不足的需要。

（二）贷款条件

一是设立在县域和村镇的存款类金融机构法人；二是在中国人民银行当地分支机构设立存款准备金账户，并按规定比例足额缴存法定存款准备金；三是坚持支农服务方向，期末各项贷款中涉农贷款比例不低于70%；四是内部管理健全，资本充足率、资产质量和经营财务状况良好或趋于改善；五是支农再贷款可采用信用贷款和担保贷款方式，鼓励优先选择权利质押担保方式。

（三）期限管理

最长1年，可办理展期，展期期限累计不得超过2年。

二、政策制度中存在的不足及对业务发展的影响

（一）制度设计上不足的具体体现

1.支农再贷款的利率政策未能真正做到强农惠农。一方面，农信社使用支农再贷款资金的平均成本高于其通过其他融资渠道的融资成本而放弃申请支农再贷款资金；另一方面，农信社对以支农再贷款发放的贷款定价不断提高，增加了农民的融资成本，给农民造成了一定程度的负担。以上的两种情况均使支农再贷款政策 “支农”本意打了折扣。支农再贷款的利率政策与农村信用社收益、农民利息负担之间的矛盾主要表现在当前支农再贷款利率偏高和使用支农再贷款发放农户贷款的利率浮动幅度偏高，农村信用社的盈利空间较小，难以给农民利率优惠。

2.风险的绝对转嫁不利于调动金融机构运用支农再贷款资金支农的积极性。支农再贷款的使用期限到期后，必须按时足额收回再贷款本息，发生逾期时，人行直接从农村信用社准备金账户扣收。这样所有的贷款风险最后全部转嫁给农村信用社。“三农”经济内在的自然风险、价格风险决定了支农信贷的高风险。一旦遇到台风等自然灾害或农产品市场低迷时，大批农民和农业企业就会遭受严重损失，无力归还贷款，金融机构的收益将受到影响，金融机构开展农业贷款的积极性将严重削弱，而中央银行支农再贷款的政策意图将难以得到贯彻执行。

3.支农再贷款的实际使用范围过窄。从目前情况来看，支农再贷款尚未真正投放到村镇银行等刚刚建立起来的中小金融机构，而农村信用社成为了实际上农村金融市场的供给主体，可以说农村信用社单枪匹马地承担了信贷支农任务。随着农业产业结构调整的力度不断加大，农村经济的不断发展，农业贷款市场需求也越来越大。而农村信用社由于自身条件的局限仍不能充分满足当前农业结构调整和农村经济发展的资金需要，特别是小型农业基础设施建设、农产品储运业、农民住房和子女助学等方面的贷款需求满足程度更低。再加上农信社专项央行票据的兑付和存款的上升，流动资金增加后，农信社对支农再贷款资金的需求将大为减弱。这些都将大大地削弱支农再贷款的政策力度和效果。

（二）当前我国支农再贷款的发展趋势

近年来，随着农信社产权体制改革不断深入，人民银行票据发行与兑付等资金支持工作深入进行，全国大部分省市县农信联社都通过了央行专项票据兑付考核并获得资金，支农再贷款工作进入了一个崭新的时期。但是，由于支农再贷款政策设计理念的滞后和制度上的缺陷，致使曾经以服务“三农”定位、支持“三农”发展的支农再贷款业务却在不断萎缩，贷款规模呈下降趋势。截至2010年末，全国支农再贷款余额为723亿元。全国支农再贷款于1999年开始发放，11年来业务发展的规模可分为以下三个阶段，1999—2002年的上升期、2002—2004年的巅峰期、2004—2010年的下滑期（见图1）。

图1 支农再贷款业务发展趋势图

数据来源：人民银行货币政策司

三、对中央银行支农再贷款政策设计理念的探讨

中央银行支农再贷款政策设计应遵循如下原则和方向。

（一）将支农再贷款政策作为一项国家重要金融支农政策，长期存在并发挥作用

我国三农的发展离不开而且迫切需要农村金融的支持，但是金融对三农的支持却仍然不足。一是支农金融制度的欠缺。目前，我国政策性金融和商业性金融在支农方面存在着局限。二是支农资金投入不足。有着农村金融主力军之称的农村信用社由于历史包袱的影响，支农投入一直较弱。虽然近几年农村信用社获得人民银行专项票据资金支持，资金实力大增，但由于其信贷营销的市场化取向，和对农村贷款的风险性比较大、收益性比较低、且是长期贷款的顾虑，信贷支农意愿和动力缺乏，支农资金投入和支农效果大打折扣，不能很好地满足农村资金需求。因此，支农再贷款政策作为我国一项重要的金融支农政策长期存在并发挥作用，既有理论基础，又有客观的依据。充分发挥支农再贷款政策效果将有效改善当前我国农村金融支持严重不足的状况，同时，有利于弥补农村资金需求的缺口。

（二）丰富支农再贷款政策的内涵和外延，增强政策的普适性和针对性

一是引入差别性的政策设计。支农再贷款政策应根据地区、时段、资金使用对象的不同采取差别化的政策，在不降低支农再贷款政策总体效能的基础上，使支农再贷款政策更具有活力和弹性。二是加大支农再贷款资金投放力度，提升其作用和地位，使之成为继政策性金融支农和商业性金融支农后的第三种重要的金融支农力量。

（三）开发支农再贷款政策效果监测和评价系统

1.支农再贷款政策实施效果监测和评价系统的作用。目前，支农再贷款只管发放并确保资金安全回收，却没有对支农再贷款的政策效果的具体如何给予足够的关注。因此，建议开发一套支农再贷款政策效果监测和评价系统，以利于量化支农再贷款的政策效果，提高支农再贷款政策执行结果反馈的效率，从而进一步发挥支农再贷款的政策效果。

2.支农再贷款政策实施效果监测和评价系统的功能。支农再贷款政策实施效果监测和评价系统建利于人民银行及其分支机构的内部网络，采取分布式处理方式实现系统的多任务、多目标、实时在线业务管理，同时，实现与农村信用社等使用支农再贷款资金的农村金融机构的业务信息数据库与业务管理系统的连接、引用和更新。最终目标是支农再贷款政策实施效果监测和评价等业务管理的信息化、自动化、无纸化操作。

3.支农再贷款政策实施效果监测和评价系统的结构。首先，自上而下地建立支农再贷款政策效果监测评估体系。人民银行总行直接领导，也可授权某部门进行日常代理，人民银行各分支机构为具体执行者，而农村信用社、农村合作银行、农村商业银行、村镇银行等支农再贷款资金使用者为监督对象（见图2）。其次，设计一套支农再贷款资金投入与农户、农业、农村之间数量分析指标，评价某一地区某一时段支农再贷款使用的效果和对地方经济的贡献度（见图3）。最后，编制一套加权评分考核标准。分别给每个考核指标设计不同权重，先计算各指标的分值，再依据事先给定的权重计算总的得分，此总分也就是支农再贷款政策实施效果的量化考核结果。依据这个考核结果，人民银行总行可以对各分支行增减支农再贷款的限额，而人民银行分支行可依据这个考核结果对辖区内使用支农再贷款资金的金融机构采取在总行限额下增减支农再贷款额度或调高调低支农再贷款利率的制约措施。

图2 支农再贷款政策效果监测评价系统结构图

图3 支农再贷款政策效果监测评价系统关键指标图

四、进一步完善支农再贷款制度的建议

制度性缺陷必须从制度上完善，改善再贷款管理，优化再贷款运作，进一步挖掘支农再贷款的潜在效应，使支农再贷款在促进农民增收、农业进步和农村经济发展中起到越来越重要的作用。

（一）调整再贷款利率政策，切实起到惠农作用

为充分发挥支农再贷款货币政策工具的支农作用，人民银行应考虑对支农再贷款实行优惠利率，从源头上降低农村信用社等金融机构的筹资成本。同时，也应避免农村信用社等金融机构将支农再贷款资金使用成本转嫁到农民，尽力减少农民的利息负担，从而使支农再贷款在新农村建设中充分发挥支农、惠农作用。

（二）探讨建立风险补偿机制，确实保障农村金融收益

1.对支农再贷款风险损失给予政策支持。按照相关惯例及法规，合理核定支农再贷款的损失比例，客观承认支农再贷款的损失额度，缓解农村信用社等金融机构经营风险的压力。如属于农业自然灾害或客观原因造成的贷款损失，中央或地方政府可考虑部分承担，或采取对支农再贷款的合理延期等政策予以支持等。

2.建立支农贷款的贴息补偿机制。充分发挥中央和地方财政的作用，对确实需要支持的“三农”贷款，而又无法保证利息收入的项目实行地方财政贴息的办法，引导信贷资金向“三农”领域配置。

3.加大推广农业保险力度。针对支农贷款风险较大的现实，可由农户、农业企业、商业银行、农村信用社等金融机构和保险公司进行三方协商，在农户、农企贷款时向保险公司投保，既拓展了保险公司的服务领域又减少了支农贷款的风险损失。

（三）适应农村经济发展规律，适当调整支农再贷款投向

1.依据地方农村金融机构的实际情况，设置差别性的支农再贷款发放审批制度，加大支农再贷款投放力度。