美国总统对国民警卫队指挥权研究

2012-03-29马特萨罗著刘宗帅译

东南大学学报(哲学社会科学版) 2012年3期

马特萨罗著，刘宗帅译

（1美国King ＆Spalding法律事务所休斯顿分所；2华东政法大学，上海 200045）

一、导言

2006年5月，布什总统在一个代号为“抢跑行动”的部署中承诺将国民警卫队员派往美墨边境去协助维护边境安全。抢跑行动最初被作为增加边境安保人员的权宜之计在边境巡逻队另外雇佣代理人的时候向公众提出。［1］增加边境存在的力量允许边境巡逻队将它的一些代理人转移到这一地区，政府认为他们有责任消除由“超过2500”无合法手续的移民和没收的“超过17000英镑毒品”带来的恐慌。

尽管抢跑行动或许为阻挡非法移民和非法毒品涌入美国起到了一定作用，但这一计划并没有不受干扰地推行下去。加利福尼亚州州长施瓦辛格和新墨西哥州州长比尔·理查德引用向伊拉克派兵和应对自然灾害超越国民警卫队职责权限的例子，最先表达他们对抢跑行动的严重忧虑。施瓦辛格州长还指出他反对用国民警卫队执行法律。尽管最初持反对态度，他最终还是同意加州国民警卫队参与抢跑行动，虽然他后来拒绝了布什总统增加执行任务的部队的要求。

布什总统和施瓦辛格州长之间的僵持引发了大量权力问题，不仅包括州国民警卫队的使用问题。州长对本州的国民警卫队实际上还有什么权力？国民警卫队能被在边境用来执行联邦法律吗？一个州长有阻止联邦政府动用本州国民警卫队执行边境法律或是其他任务的合法权力吗？

关于对国民警卫队权力的争议已经变成近年来争论的焦点，因为一些州级别的立法者已经试图阻止他们的国民警卫队被部署到伊拉克去支持战争。而且，卡特里娜飓风带来的政治效应导致联邦政府试图通过立法使其在应对紧急事件的时候更容易地将国民警卫队联邦化。

本文对州长抗拒总统动员国民警卫队协助边境维稳工作是否具有法律基础以及在联邦法律规定的范围内国民警卫队执行这些任务肯能扮演的角色进行分析。第二部分论述有关国民警卫队与联邦政府关系的法律之发展，以及国民警卫队员在作为州军事力量服兵役时的地位。第三部分讨论特定情况下总统在动用国民警卫队执行联邦任务前征得州长同意的必要性。接下来研究州长同意后是否仍可以阻止他统率的国民警卫队协助抢跑行动之类的任务。第四部分分析可能出现的状况——总统可能不经州长同意直接调动国民警卫队到边境和联邦法律在多大程度上限制国民警卫队的使用。第五部分总结总统在不经州长同意和国会的特别授权的情况下动员国民警卫队的可用方法。然后通过分析影响边境军事存在的政治因素作结。

二、国民警卫队和联邦政府的关系

为了分析国民警卫队和联邦政府之间的关系，有必要了解国民警卫队在美国军事组织中扮演的角色。它的角色取决于由宪法、制定法和判例法组成的复杂法律体系。

（一）联邦宪法和国民警卫队

现代国民警卫队的法律基础建立联邦宪法之中。联邦宪法中众所周知的“军事条款”是联邦党人和反联邦主义者妥协的结果。这个条款是为了在州权激进倡导者和那些倡导联邦对军队控制权的人之间寻找平衡。［2］为实现这个目的，他们允许国会动用各州的军队并将其置于总统的权力之下；但总统动用军队的目的受到严格限制。在动用国民警卫队方面对总统的限制使得军事条款成为对联邦政府权力的的重要检验方式。

在联邦宪法被解释成授予联邦政府在军事领域至高无上的权力时，第一军事条款也限定联邦政府只能为了“执行联邦法律，镇压暴乱和反击侵略”而动用军队。尽管有这一限制，联邦政府对国民警卫队的干预却随着时间的推移大大增加。［3］例如，国会依据第二军事条款授予总统“制定条例，发送订单，以及必要时组织、训练和管理国民警卫队”的权力。尽管如此，在国民警卫队未被总统召集在联邦服役时，各州仍然保留了对它大部分的控制权。

（二）成文法和国民警卫队

陆军国民警卫队是在法律上有别于陆军的实体。陆军包括“常规陆军，联邦陆军国民警卫队，在联邦服役的陆军国民警卫队和陆军预备役部队”。联邦陆军国民警卫队和各州陆军国民警卫队有着重大的区别。联邦陆军国民警卫队被认为是陆军预备役部队的组成部分，但陆军国民警卫队不是。只有在联邦服役时，联邦陆军国民警卫队才不被作为陆军国民警卫队的成员“管理、武装、装备和训练”。此外，“联邦陆军国民警卫队成员……除被依法命令外，不参加联邦的兵役活动”。一旦他们被命令去参加联邦的兵役活动，对陆军有约束力的“法律和条例”将当然适用于联邦陆军国民警卫队成员。［4］

陆军部门在一个小册子里解释了这一重要区别：“陆军国民警卫队指的是在各州和特区管理下的陆军士兵……另一方面，联邦陆军国民警卫队指的是被动员并置于联邦权力之下的陆军国民警卫队士兵”。［5］

通过法律和上述小册子的一般含义，我们可以得出这样的结论：当陆军国民警卫队成员没有被“联邦化”成为联邦陆军国民警卫队的单位或成员的时候，他们并不被认为是陆军的一部分。前文提到的法律清楚地表明联邦陆军国民警卫队是一个独立的实体，完全不同于陆军国民警卫队，尽管事实上联邦陆军国民警卫队的每一个成员也都是陆军国民警卫队的一员。联邦陆军国民警卫队或许是陆军后备力量的组成部分，但陆军国民警卫队不是。

尽管陆军国民警卫队在法律上并不是联邦陆军的一部分，但这并不意味着联邦政府不能管理它。然而，毫无疑问，陆军国民警卫队的运转必须在州当局的主导之下。

（三）判例法和国民警卫队

早在1934年，法院就已经主张警卫队员不是联邦雇员或者其他仅基于其警卫队员身份受雇在联邦服役的人。［6］联邦最高法院也发现陆军国民警卫队成员属于各州，而非联邦雇员。［7］在马里兰州根据Levin控告诉联邦案中，管辖国民警卫队员问题的法院解释说是“州当局的任命，各州的直接管理和训练显然表明警卫队的军事人员是各州的雇员。”

最高法院也对双重征兵系统的发展进行了分析，该系统让陆军国民警卫队新兵同时加入陆军国民警卫队和联邦陆军国民警卫队。在Perpich诉国防部一案中，法院通过注释解释这一系统时认为尽管一个州的国民警卫队成员可能同时加入联邦国民警卫队，但他们只有在被命令参加联邦的兵役时才丧失在本州的身份。法院进一步解释称这一区别贯穿在以下的分析中：

从某种意义上说，（国民警卫队成员）现在必须在他们的衣柜里准备三顶帽子——一个是平民帽，一个州警卫队员的帽子，还有一个是陆军帽——在任一特定时间只能戴其中的一顶。当州警卫队员的帽子被联邦陆军帽取代时，第二军事条款就不再对他们适用了。

随着第二军事条款对他们的不再适用，联邦政府动用国民警卫队（当他戴上“联邦帽”的时候）受到的限制不再比动用联邦其它军事力量更多。

除最高法院外，其他法院就国民警卫队成员的地位问题也做出了相似的决定。例如，联邦申诉法院主张“鉴于其在相关国民警卫队中的军事地位，从事联邦的兵役活动之外的国民警卫队成员不是联邦的雇员。”

三、州长同意的必要性

随着国民警卫队由松散的州军事组织发展成为我们今天所了解的组织，联邦政府无论是在管理上还是在经费支持方面所发挥的作用都日益重要。［8］1933年通过的法律创设了一个系统，在这个系统里州的国民警卫队新成员同时加入联邦陆军国民警卫队。这一立法同时限制了联邦政府动用国民警卫队的权力，只允许其在全国紧急状态和国会授权动用常规军以外的部队时动用。1952年，当“国会对‘在没有任何紧急事件的情况下履行职责或者为履行职责而进行训练’做出广泛授权”时，这些限制就被取消了。不过，当这些约束被移开后，一项新的限制补充了进来：在许多情况下，各州国民警卫队在遵照总统命令参加联邦兵役活动前必须经过该州州长批准。

（一）Perpich诉国防部案

从1952年到1985年，经州长同意这一要求并未对联邦动用国民警卫队产生什么影响。可是，1985年加州州长和缅因州州长均拒不同意将国民警卫队调往中美洲。他们的拒绝促使国会制定了蒙哥马利修正案。该修正案取消了州长“基于对履职行动地点、目的、类型或时间表的反对”阻止联邦政府为“在海外、本州辖区以外或控制地以外履行职责”动用他统率的国民警卫队的权力。所以，蒙哥马利修正案只是部分取消了必须经州长同意的要求。

在Perpich案中，明尼苏达州州长挑战了蒙哥马利修正案，他声称修正案违反了宪法中的军事条款。但最高法院对此并不赞成，并坚持认为州长的同意并不是对联邦政府动用国民警卫队的宪法要求。州长的主张部分基于对警卫队只能是为了宪法军事条款规定的“三个特定目的”才能被命令在联邦服役的“传统理解”。最高法院赞成这样的论点：“当国民警卫队的组织还具有州军事力量的资格时”，这些只是国民警卫队奉国会命令在联邦服役的宪法目的。可是法院发现（在双重征兵系统中）奉命到联邦服役的国民警卫队成员“在履行职责期间丧失了作为本州军事人员的身份”。因此，法院发现第一军事条款并不限制联邦政府雇佣国民警卫队在能力范围内成为联邦军队的后备军。

法院同样发现蒙哥马利修正案取消州长对执行特定联邦任务的否决权无论如何并没有违反第二军事条款。显然，法院也认为一旦允许各州组建和保持一支用于自我防御而拒不服从命令在联邦服役的部队，现行的体系无疑剥夺了州对其独自拥有的警卫队所享有的宪法权利。另一方面，最高法院发现，宪法并未授权任何州单独对其国民警卫队进行绝对控制。

Perpich法院在认识到“联邦在军事领域中享有至高无上权力”的时候，也同时指出如果联邦为了海外事务动用国民警卫队而可能导致其无法应对国内紧急状况，蒙哥马利修正案将不会妨碍州长拒绝动用他的国民警卫队。［9］这一规定好像是考虑到了一些团体努力阻止他们州的国民警卫队被部署用以伊拉克战争的意图。［10］但是授予州长否决权的法律在“战时或者国会宣布的全国紧急状态期间，或法律规定的其他时间”并不要求必须经过州长同意。国会授权布什总统在他认为在伊拉克保卫联邦安全和执行联合国决议的适当时机动用联邦军队。由于国会的授权，主张派遣部分国民警卫队到伊拉克须经州长同意的任何论据看起来都没有法律基础。

（二）州长的同意与边境安全的维护

在协助维护边境安全的背景下，蒙哥马利修正案本身并未限制州长拒绝批准的权力，即使仅仅因为他不同意为这一目的而动用国民警卫队。根据蒙哥马利修正案，在这种情况下，对州长提出予以批准的法律要求是无效的，因为警卫队参加维护边境安全工作的活动发生在国内。但是，“抢跑行动”在某种程度上对派遣国民警卫队员到边境的州的州长给予了更多的控制权，因为他们是作为的州军事力量执行任务的。

虽然看起来州长因此有权阻止他的国民警卫队参与到类似抢跑行动的任务中，但这个问题却不容易解决。Perpich法院指出，在现行的双重征兵系统中，当一个国民警卫队员被作为联邦部队后备军召集去为联邦服兵役的时候，他就丧失了州军事人员的身份。可是，该法院也同时指出，联邦化并非联邦政府指挥国民警卫队必须的方式。该法院指出，基于联邦宪法所列举的三个原因，联邦政府或许能够动用国民警卫队而不经州长同意。

所以，对于联邦政府来说，为了执行联邦的任务，有两种方法可以动用国民警卫队。首先，在特定情况下，为了让国民警卫队的组织和人员联邦化，可以依法要求州长同意；其次，动员国民警卫队在其职责范围内“执行联邦法律，镇压暴乱和打击侵略”，根据法律，用这种方式时州长的同意看起来是多余的。这是因为法律在特定情况下要求州长同意显然适用于后备力量，并且国民警卫队不作为联邦国民警卫队参加联邦兵役活动时并不是联邦军队的后备力量。因此，国会看似获得了军事条款的授权，为了列举出的三个目的之一就可以调动部队并受不受获得州长许可的限制。

四、国民警卫队协助边境巡逻是否符合第一军事条款规定的目的？

正如在Perpich一案中提到的那样，如果联邦政府为了第一军事条款规定的目的征召国民警卫队仅仅是依宪行事，那么维护边境安全是否符合这些目的仍然是一个问题。

（一）“执行联邦法律”

正如施瓦辛格州长就“抢跑行动”指出的那样，在落实法律的过程中动用国民警卫队是一个饱受争议的问题。为不再在南北战争后的南方地区动用联邦部队，国会首次制定了地方武装法案。［11］该法案明确规定：除非根据宪法或者国会法案的明确授权，任何人任意动用作为地方武装力量的陆军或空军执行法律，将被根据本条文判处罚款，并可以单处或并处两年以下监禁。根据法规规定，陆军的组成部分包括“常规陆军，联邦陆军国民警卫队，陆军国民警卫队，正在联邦服役的国民警卫队以及陆军预备队”。依据第一军事条款根据其作为州军事力量法律地位召集陆军国民警卫队并不意味着它被联邦化为联邦陆军国民警卫队，尽管将其在联邦服役看做变成是陆军的一部分看似符合逻辑。所以，如果国民警卫队奉命在联邦服役并根据总统的命令“执行联邦法律”，总统将直接违反地方武装力量法案，除非他国会明确授权他为这一目的动用警卫队。

然而，“正在联邦服役”的意思好像让人感到困惑。似乎很多论文都将“正在联邦服役”等同于“作为联邦国民警卫队担负警卫任务”。［12］可是，国会不大可能在立法的时候将一个多余的内容列入联邦陆军的组成部分，并且根据法律结构的基本规则，法院也不大可能认定联邦国民警卫队和“正在联邦服役”的国民警卫队是一样的。此外，再通过其他的分析就可以看出这两个术语彼此不同的原因很明显：召集国民警卫队在联邦服役有两种不同方式——根据第一军事条款作为军队和根据国会募集军队的授权成为联邦国民警卫队。［13］

尽管动用国民警卫队“执行联邦法律”可能违反地方武装力量法案，缺乏指挥的行动以及相关的积极参与可能并不被认为违反该法案。摄影勘查飞行和物资供应活动等一些被动支持法律落实的行动已经被判定不违反地方武装法案。直接参与可以包括“在特定区域搜索嫌犯以及其他类似行动”。［14］根据“抢跑行动”计划，总统让国民警卫队员执行的各种任务基本上属于被动范畴，但这一要求也包括了可能属于指挥、积极范畴的监控活动。所以，除非限制行动种类，如果总统征召国民警卫队在联邦服役期间执行类似“抢跑行动”的任务，就会违反地方武装法案。

但是，近来动用国民警卫队参与执法的方式看起来战胜了那些根据地方武装法案发起的挑战。国民警卫队所扮演的州武装力量和联邦军事力量两个角色的区别取决于国会对联邦政府为国民警卫队的缉毒活动提供经费的授权。［15］法律明确免除在联邦服役的国民警卫队成员参加缉毒活动的义务。这项豁免看似旨在避免州缉毒活动违反地方武装法案精神，该法案的目的是限制联邦部队在执法活动中所能扮演的角色。而且，联邦用于缉毒行动的经费交给了州长——根据州法律他是唯一被授权为行动使用经费的人。

尽管为保障由国民警卫队指挥的缉毒行动而采取这些措施并不与地方武装法案冲突，警卫队还是在法庭上被控违反了这一法案。不过，这些挑战已经陆续被证明并不成功。例如，第三巡回法院发现宾夕法尼亚州国民警卫队协助州警察的缉毒行动并非是在联邦服役，因此，地方武装法案并不禁止这种协助。此外，管辖俄勒冈州的联邦法院认为地方武装法案并不限制俄勒冈州国民警卫队使用热成像设备判定被告的财产中是否可能存在毒品培育设备。［16］

联邦政府采用这种方式已经能够动用国民警卫队在其军事能力范围内协助实施法律的活动，看起来避免了地方武装法案带来的任何成功挑战，尽管政府为这些活动提供了联邦财政经费。自1903年起，联邦政府根据国民警卫队作为州军事力量的法律地位向其提供经费以支持其为执行潜在的联邦任务而进行训练。［17］1964年起，这些经费扩展到了训练之外的其它职责。近年来，国会为了让“各州的军队应总统要求从事行动或执行任务”，扩大了根据财政授权可以获取经费的行动范围。尽管事实上这些行动、任务由联邦提供经费并且是应总统的要求实施的，但国民警卫队在各州的地位没有改变，而且地方武装法案并不妨碍国民警卫队协助实施国内法。不过，这就产生了一个问题：尽管可以使用联邦财政经费，州国民警卫队依然在州长的命令和控制之下，这一财政保障方式却不能在执行边境安全行动的情况下应用。［18］

允许各州在其国民警卫队协助落实移民法的时候保持对其控制的这种财政供给方式或许有悖于联邦优先主义，因为对移民的管理通常被认为是在联邦政府的单独控制之下。法院通常认为州和地方的移民法律违反了这一学说，是当然无效的。［19］

尽管联邦优先主义可能阻止各州和地方当局直接管理移民，国会还是立法授权州协助联邦政府贯彻移民法。州和地方政府可以与联邦政府签订谅解协议授权他们协助移民法的实施。考虑到一些次要的活动，如州和联邦当局之间共享信息情报，这些授权的范围适中。［20］在抢跑行动期间，国民警卫队主要承担了监控，建筑和后勤等职责。当联邦优先主义和联邦主义原则并不为一些特定的活动留有余地时，如在执行重要任务的委托和协作机制下，警卫队在拘留非法移民扮演主要角色；再如国民警卫队在抢跑行动期间被要求继续执行安全任务不受联邦优先主义攻击。

虽然联邦政府授权国民警卫队执行边境安全行动并为其提供经费或许对于州来说确实是一个合法的授权——如果国民警卫队仍然扮演州军事力量的角色——州长仍然掌控着国民警卫队。［21］所以，州长仍然有权力拒绝派遣其国民警卫队去支援该行动。

地方武装法案让总统感到有些为难：他想派遣一个州的国民警卫队支援边境巡逻，却与州长的意愿相违，也未得到国会的批准。如果他试图将一个州长的国民警卫队联邦化成为联邦军队的后备力量去支援边境安全行动，根据法律他必须获得州长的同意并且符合地方武装法案。如果他允许国民警卫队仍然处于州长的命令和掌控之下，州长就可以轻而易举地拒不同意他的国民警卫队参加这项任务。所以，如果总统不经州长同意或者国会授权而直接调动国民警卫队到边境协助执行移民法，他必须考虑如何绕过地方武装法案。

（二）反暴乱法案：地方武装法案的例外

地方武装法案确立了联邦军事武装不能被用于执行国内法的一般规则，而反暴乱法案却对这一规则做出了例外规定。按照它的授权，国会可以根据第一军事条款授权联邦政府为了应对某些情形依据反暴乱法案直接行动。法案允许总统在“反对联邦当局的非法障碍、制品、集会导致联邦法律的落实通过正常司法程序无论如何已不可行”时动用联邦军队或者召集部队参加联邦兵役。另外，法案允许总统动用联邦军事力量或者警卫队同“任何暴乱、国内暴力、非法组织或者阴谋”斗争，如果这些状况侵犯公民权利或者“反抗或者阻碍联邦法律的执行”。根据这两项规定适用该法案的前提都要求是执行联邦法律的问题。以上引述的反暴乱法案条文并没有任何要求州长同意的规定。所以，如果有理由认为根据反暴乱法案可以将国民警卫队派遣至边境，总统就可以这么做而无需州长同意。

反暴乱法案的用语或许被宽泛地解释为足以包括维护国境安全的重要委托活动。在1989年雨果飓风袭击维尔京群岛之后，乔治·瓦特·布什总统根据反暴乱法案派遣军队打击灾害过后的抢劫活动。乔治·沃克·布什总统在卡特里娜飓风过后也考虑引用反暴乱法案，但是在这种情况下，对于要解决的问题是否是落实联邦法律而非州法律存在争议。如果与自然灾害的后果相关的问题能够适用反暴乱法案，那么根据反暴乱法案应对美墨边境的现状就是理所应当的。

与无证移民在某些情况下越界可能只不过是劳工和平移动不同，非法毒品交易绝不会具有这一特点。2007年以来，华瑞兹市——德克萨斯州厄尔巴索市的姐妹城市——的暴力状况愈加严重，“重型武装的贩毒组织”阻碍执行合众国法律、抓捕走私者的事例也曾发生。2008年联邦司法部的一份报告指出，尽管墨西哥贩毒团伙与合众国执法力量的武装冲突已经达到了“激烈枪战”的顶点，无疑（他们相信）“这种暴力还将继续升级”。［22］

随着毒品贩子和边境巡逻人员的密集交火，这个预言看起来已经变成现实。更多的暴力活动可能要到来，因为墨西哥锡那罗亚州贩毒集团的头目已经命令他的仆从“用他们的武器不惜一切代价保卫他们的货物”。

移民和毒品走私的相关问题由联邦法律管辖，所以无须州长协助，适用反暴乱法案的前提条件已经满足。打击毒品走私犯武装直接袭击边境巡逻活动或者在合众国的国土上破坏其他法律的实施，显然都属于反抗或阻碍联邦法律的实施和其它可能符合反暴乱法案规定的司法程序的“国内暴力”行为。所以，总统有可能根据反暴乱法案授予的权力，根据国民警卫队作为州军事力量的法律角色征召其协助维护边境安全而不经州长同意，并且仍然免受基于地方武装法案的攻击。

（三）反击侵略

联邦政府享有宪法授予的保护各州免于侵略的权力。在第一军事条款特别授权国会可以命令军队反击侵略的同时，宪法其他部分也为执行这一权力提供了基础。但是诸如抢跑行动之类的任务是否属于反击侵略？

很多媒体已经把以无证照移民进入这个国家为特点的人员流动定义为“侵略”。可是，法院却从其它方面总结认为非法移民并不构成具有侵略条款规定的目的的侵略行为。［23］这些最狭义的定义简直就是以“来自于另一个政治实体的武装战争行为”为特征，“例如另一个州或外国的政府企图推翻一个州的政府”。另一个法院判决没有理由相信宪法使用的那个词语的意思是“军事侵略之外的任何一个意思 ”。［24］

尽管根据立法者使用这一条款所作的定义，无证照移民越过边境的形成的人口流动并不符合侵略的定义，武装毒贩的情况就提出了一个更复杂的问题。虽然法院在Padavan诉联邦案中狭义地定义侵略只是政治实体的行为时，很难想象高度组织化和被重型武装的毒品走私集团，其成员从另一个国家跨入美国边境并威胁到联邦边境安全，并不构成构成开国者们所想象的侵略。事实上，James Madison曾经声明说侵略条款意味着为各州免于外国战争行动的侵犯提供保护，Padavan据此认为上述状态看起来属于这种情况。而且，联邦保护南方边境不受非政府暴力侵犯不是没有先例，因为在20世纪初，国民警卫队曾奉命协助边境巡逻队阻止土匪的暴力犯罪和墨西哥北部的非法军事组织越过边境渗透到美国。

由于对侵略的判断最终是一个政治决定，总统为达到征召作为州军事力量的国民警卫队的目的在判定毒品走私是否构成侵略时可能具有较大的自由。如果最终的判断是这么做出的，国民警卫队将根据总统的命令应召参加联邦兵役，以反击“侵略”的目的维护边境的安全，而不用州长的批准。

五、结论

联邦宪法授予国会在特定情况下可以享有的两项权力：招募军队和召集各州军事力量。根据前者，国会建立了一个双重征兵系统，据此各州国民警卫的新成员同时加入被认为是联邦军队后备力量的联邦国民警卫队。国会授权行政部门根据这一系统将国民警卫队员联邦化。可是，除非国会明确宣战，宣布全国进入紧急状态，或者作出其它的授权，行政部门在一定程度上受到限制。根据法律要求，在调动国民警卫队任何一员扮演联邦军队后备力量之前，需要获得州长的许可。为执行合众国领土内的任务，总统只有在获得州长同意后，才能将国民警卫队联邦化，使之成为联邦军队后备力量组成部分。另外，地方武装法案使得警卫队员在执行联邦法律时不发挥直接作用。［25］

尽管享有宪法授予的召集军队“执行联邦法律，镇压暴乱和打击侵略”的权力，国会为了应对某些特定情况，通过反暴乱法案已经授权总统直接采取行动。总统可以根据这一法案运用他的权力征召国民警卫队参加联邦兵役而不经州长同意，而且可以引用反暴乱法案会规避地方武装法案中对动用国民警卫队的任何限制。可以得出这样一个结论：至少毒品贩子在边境的活动符合了适用反暴乱法案所必须满足的要求。所以，看起来对于总统来说，要想在州长反对、国会不愿或者不能授权他召集军队的情况下征用国民警卫队执行维护边境安全的任务，这就是最坚实的基础。

对于总统来说，在没有国会同意、与州长意志相违背的情况下，动用国民警卫队的另一基础是总统反击侵略的权力。毒品走私犯的行动在特定情况下可以被论证成符合宪法对侵略的定义。另外，一个将侵略行为局限于州或政治实体以颠覆一个州的政府为目的的行为的定义并不能很好地适应“9·11”事件之后的世界。［26］所以，可以被认为是对总统为反击侵略、运用权力单方面派国民警卫队保卫南方边境安全的授权。

边境安全在可预见的未来将继续是一个有争议的话题。恐怖主义的威胁，持续的缉毒战斗以及对阻止无证照移民进入本国的呼吁将会持续下去，也必将引起立法者的重视。可是，立法者也可能会谨慎支持国民警卫队在边境布防，因为这可能被看作是一种反移民主义立场，并可能让立法者疏远西班牙裔选民。

联邦政府决定不扩展“抢跑行动”，但鉴于边境安全的继续维护，对相同活动的建议在将来很可能出现。最近，德克萨斯州长Rick Perry把德州国民警卫队员部署到了交通量较大的德墨边境地区。Perry州长要求联邦支持这一任务，但据报道这一要求“在谁为部队提供经费以及部队要被怎样部署的问题上”陷入困境。

有时候，只有总统愿意将国民警卫队派回到边境，本篇评论已经描述了他可以不修改现行法律而这么做的方式。是否决定这么做，将会带来积极的或者消极的政治后果。

］

［1］ James Pinkerton ＆John Gonzalez，拟向边境派遣警卫队，但关键问题尚未决定，Hous.Chron2006年5月27日。

［2］ Sam Ruby，“不问不说”与国民警卫队：联邦对军中同性恋的政策与宪法军事条款的对比，85 Cal.L.Rev.955，961（1997）.

［3］ Mich.Council of Trout Unlimited v.Mich.Dep＇t of Military Affairs，539 N.W.2 d 745，748 （Mich.Ct.App.1995）.

［4］ 26.10 U.S.C.12405（2006）.

［5］ Dep＇t of the Army，Pamphlet 25-40，Army Publishing：Action Officers Guide 63 （2006）.

［6］ United States ex rel.Gillett v.Dern，74 F.2 d 485，487（D.C.Cir.1934）.

［7］ Maryland ex rel.Levin v.United States，381 U.S.41，48 （1965）.

［8］ Ruby，supra note 2，at 963-71.

［9］ Perpich，496 U.S.at 351.

［10］ NY Save the Guard，Proposed Resolution to Defederalize the NYS National Guard，http：／／www.nysavetheguard.com／？page＿id=2（last visited Mar.14，2010）.

［11］ H.W.C.Furman，Restrictions upon Use of the Army Imposed by the Posse Comitatus Act，7 Mil.L.Rev.85，85（1960）.

［12］ Patrick Todd Mullins，Note，The Militia Clauses，the National Guard，and Federalism：A Constitutional Tug of War，57 Geo.Wash.L.Rev.328，337（1988）；Brian R.Wahlquist，Note，Slamming the Door on Terrorists and the Drug Trade While Increasing Legal Immigration：Temporary Deployment of the United States Military at the Borders，19 Geo.Immigr.L.J.551，566（2005）.

［13］ Rich，Perpich v.Dep＇t of Def.，496 U.S.334，349（1990）at 37-39.

［14］ Daniel J.Sennott，解读武装力量使用规则的新变化，Army Law.，Nov.2007，at 52，63.

［15］ Rich，Perpich v.Dep＇t of Def.，496 U.S.334，349（1990）at 41.

［16］ United States v.Kyllo，809 F.Supp.787，792-93（D.Ore.1992）.

［17］ Christopher R.Brown，Been There，根据第32标题卷行事，Army Law.，May 2008，at 23，27.

［18］ Michael A.Olivas，外交、州权和外来移民，35 Va.J.Int＇l L.217，223-07 （1994）and accompanying text.

［19］ id，at 224；Michael J.Almonte，Note，州和地方也能立法管理移民问题吗？72 Brook.L.Rev.655，655-56 （2007）.

［20］ Olivas，supra［19］，at 52-53.

［21］ Clark v.United States，322 F.3 d 1358，1366 （Fed.Cir.2003）

［22］ Nat'l Drug Intelligence Ctr.，2008年德州西部贩毒猖獗地区毒品黑市研究，at 10（2008），available at http：／／www.justice.gov／ndic／pubs27／27514／27514 p.pdf.

［23］ Padavan v.United States，82 F.3 d 23，28 （2 d Cir.1996）；see also New Jersey v.United States，91 F.3 d 463，468（3d Cir.1996）.

［24］ New Jersey，91 F.3d at 468.