发改部门内设机构绩效考评探索

□文/郭初民 王炳水 周建兵

发改部门的履职特征和机构设置特征对绩效考评提出了相应的要求。杭州市发改委的探索是：设计考评内容时，应以结果导向为基础，加强行为导向和能力导向；选择考评方法时，应提升可考度和体现个性化

随着政府绩效评估的兴起，各级政府部门推出了不少对其内设机构考评的办法，推动了部门工作作风的转变和履职效能的提高。但由于机关内部人员平均主义的价值取向和文化氛围、机关处室工作可考核性和可比性差、考评主体的主观性和人情味、考核信息的模糊和缺失等多方面原因，政府工作部门内设机构绩效考评的成功范例报道还不多见，相关的理论研究也不够多。本文试图依据组织绩效考评基本原理，结合发展改革部门主要职责任务、履行职责特征和内设机构设置特征，探索研究设计部门内设机构绩效考评体系和方法。

发改部门履行职责特征及其对绩效考评的要求

发展改革部门是牵头协调经济社会发展改革的综合部门。各级发展改革部门虽然工作层面各有侧重，但履行职责的特征大致相同。以杭州市发改委为例，概括起来主要有以下一些特征：

综合性。杭州市发改委是杭州市十大牵头部门之一，牵头系统十来个单位，设在委内的市领导小组办公室有30余个，平均每个处室设1.5个，这些非常设机构承担着大量的综合协调工作。这就要求绩效考评要注重考评机关工作人员的组织协调能力和合作能力，同时要接受业务相关部门关于工作能力和作风方面的测评。

创新性。在经济社会转型期，会涌现出许多新生事物和新发展趋势，这些事物和趋势往往不是由某个既定部门能够负责的。如服务业的发展与许多部门相关，很难由某个行业管理部门负责管理，再如创新发展新能源，加强资源节约与环境保护、建设低碳城市、建设产业集聚区等都是发改委的应尽之责，而创新是承担这些职责的本质要求。这就要求绩效考评要注重考评机关工作人员的创新能力和成果。

宏观性。“研究提出全市国民经济和社会发展战略，组织编制和实施全市国民经济和社会发展的中长期规划和年度计划”、“研究提出经济与社会相互促进、协调发展和可持续发展的政策建议”等是发改委的核心职责。这就要求绩效考评要注重考评机关工作人员战略思维和谋划发展能力。

广泛性。从职责的横向分布看，发改委的职责涉及农业和农村经济、工业经济和战略性新兴产业、现代服务业三次产业，还要着力推进楼宇（总部）经济、现代物流业、空港经济、海洋经济等新经济增长点发展，推进外向型经济发展，推进高技术产业化，负责战略物资管理和国民经济动员，等等。这就要求绩效考评要注重考评机关工作人员的综合素质和知识面。

服务性。如固定资产投资项目审批、核准和备案是发改委推进城市建设的最重要职责，倍受项目业主关注。行政审批中要按照首问责制、一次性告知制、信息公开制等基本服务制度要求不断提高服务质量。这就要求绩效考评要注重考评机关工作人员的服务意识、服务态度和依法行政能力。

政策性。发改委职责的政策性体现在拟制政策性文件和执行相关政策两个层面。这就要求绩效考评要注重考评机关工作人员把握大局的能力、对相关政策和业务的熟悉程度，以及执行政策的水平。

发改部门机构设置特征及其对绩效考评的要求

基于发改部门的基本职责和职责履行的特征，杭州市发改委内设机构的设置也有比较鲜明的特征，并对绩效考评提出了相应的要求。

结构扁平。杭州市发改委内设处室多达23个，业务内容基本上涵盖了经济社会发展改革的方方面面，几乎每个处室的职责都面向一个行业或领域。这是一个典型的扁平结构组织，有利于减少行政层级，提高组织效率，但也对领导干部的领导能力和业务水平，对业务处室的工作主动性和执行力提出了较高的要求。

层面有别。有主要面向宏观经济社会领域的，有主要面向产业的，有主要面向战略性新兴产业的，有主要面向行业领域的，有主要面向微观层面的，一个处室往往要面对一个甚至几个行业部门的机构格局，导致部门间的竞争与合作。其结果是，谋划能力强，参谋作用明显，得到市领导关注的处室趋向“核心化”，反之，处室则趋向“边缘化”。

“条块”共存。如面向三次产业和有关行业的处室基本是属于“条”上的，面向新兴产业和微观层面的处室基本是属于“块”上的。这种机构格局给职责履行带来了比较大的困难，譬如，关于农村金融、总部经济集聚区、社会体制改革、高技术新兴产业等工作往往比较难以界定主要责任处室。这就对处室间的合作精神提出了更高的要求，甚至是考验。

编配不均。如办公室因岗位类别多的特性决定了其人数较多，固定资产投资处因项目审批量大，还专门设置“窗口”单位，也需编配较多人员，而一些职责相对单一的处室，如法规处、财政金融处、高技术产业处仅编配2-3人。职责不同、人数不同、履职成果自然也不同，甚至有些不可比。这就给考评工作出了难题，考评方案的设计应更加精细化、差别化、科学化。

动态调整。面对新的形势、承担新的职责，2008年、2011年，杭州市发改委对内设机构先后进行了调整，单设了区域经济发展处、能源处、环境资源处、交通运输处等，并成立了委管的服务业促进局。机构的适时调整要求考评方案也要及时作出调整，适应职责和机构的变化。

上述履职特征和机构设置特征对绩效考评的导向、内容、方法提出了要求，在设计考评指标体系时要尽可能地以适当的方式体现。当然，这种体现也不是一对一的指标体现，而是将相关内容合理整合，以可以考核的方法体现。

把握指标体系，体现考评内容的导向性和考评指标的针对性

对绩效内涵的理解一般有两种：一种认为，绩效是结果，与之相关的概念包括职责任务、工作业绩、目标实现、满意度等；另一种认为，绩效是行为，与之相关的概念包括工作态度、行为规范、合作精神、工作效率等。这两种观点体现了不同的导向。结果导向的绩效考评是基础和重点，是反映绩效水平的主要内容，行为导向的绩效考评是对结果导向的绩效考评的延伸和补充。绩效考评在关注“任务是什么”和“如何完成任务”的同时，也应考察“能做什么任务”，即“潜力”，以能力为导向，与之相关的概念包括个人素质、制度管理、学习教育、发展平台等。这三种导向的绩效考评相辅相成，互为补充，也各有缺陷。结果导向的绩效考评容易导致为达成结果而“不择手段”，行为导向的绩效考评容易导致为表现自己而搞“形式主义”，能力导向的绩效考评容易导致因基础不同、条件不一而导致“考评不公”。因此，在不同发展阶段，对不同考评对象应扬长避短，综合运用，合理安排，适时调整。

在设计考评内容时，应从理论原则中遴选有实际应用价值的部分加以改造和应用，做到理论具体化、方案理论化，针对发改部门的履职特征和机构设置特征，以结果导向为基础，加强行为导向和能力导向。一是考评工作业绩与创新。即主要以“结果”为导向，设置的指标主要有工作完成情况、获得荣誉、出台政策意见、获得领导批示、撰写研究文章、撰写政务信息、对外宣传、承担创新项目。强调考评处室在谋划发展、推进改革中的创新举措。二是考评工作态度与服务。即主要以“行为”为导向，设置的指标主要有对外服务、处室配合、办事效率、参加公益竞赛等活动、办理信访、办理提案议案。强调考评处室的服务意识和水平。三是考评工作能力与管理。即以“能力”为导向，设置的指标主要有参加学习教育、参加创建活动、谋划思路、组织协调、文档管理、遵守规章制度。强调考评处室人员能力提升与服从管理的情况。四是考评依法行政与廉政。这是对政府工作部门考评的重要方面。设置的主要指标有普法教育、执法资格、审批权限、行政复议和诉讼、行政许可监督检查，以及廉政建设方面。强调考评处室依法依规审批项目情况。最终的考评结果由各单项考评结果加权平均取得。

选择考评方法：提升可考度和体现个性化

绩效考评的方法很多，适合的就是最好的。在设计考评方法时，对“工作业绩与创新”方面的评估主要依据处室自评、公开述职和客观材料进行，对“工作态度与服务”方面的评估主要依据民主测评、问卷调查和外部评价进行，对“工作能力与管理”方面的评估主要依据平时考勤记录、协调讨论重大事项情况进行，对“依法行政与廉政”方面的评估可主要依据专门职能部门组织的专项考核进行。但在考评中，一些主观性强或客观标准复杂的指标，很难加分或扣分，形同虚设，每年考评都是满分，导致处室某些方面的绩效高低难分，考评流于形式。可考核性问题是考评工作的一大课题，也是一大难题。

为此，我们对一些难以量化考评的重要指标进行了量化评分尝试，按照正态分布规律，依据测评和考核分数排序，实行首位加分或末位扣分，以区别绩效水平高低。一是区别处室合作态度。着眼提高底层干部和牵头处室的话语权和考评结果的准确性，采取全员参与测评和适当增加牵头处室测评权重的办法，对各处室相互配合情况进行评价，排序后几名的扣分。二是区别创新水平。采取处室年初自主申报，年终公示和述职，领导和处室年终测评的办法，对开展创新项目的处室进行评价，排序前几名的加分。三是区别办文效率。依据委文件督办系统，对无正当理由迟滞办文记录次数排前几名的扣分。四是区别理论学习积极性。依据委干部理论学习登记系统，对理论学习学分排名前几名的加分，对没有达到基本学分要求的实行“一票否决”。

杭州市发改委内设机构差异性非常大，很难用一个指标体系去衡量。如对内管理的处室就很难出台市级层面的政策意见；涉及当年领导关注的工作领域的处室，得到市领导肯定的机会会比较多些；涉及新兴产业和经济改革的处室取得创新成果的机关会比较多些；负责项目审批的处室在依法行政方面出问题的可能性会大些；人数较多的处室，完成课题研究的力量会强些，同时人员管理的难度也会大些等。因此，不同的考评指标针对不同类型的处室也应分配不同的指标系数，加（扣）分机会大的处室，指标系数小一些，反之则大一些，以平衡绩效考评结果。当然，处室指标系数测定非常困难，成本较大，条件成熟或形势所需时才可进行。处室指标系数可由各处室共同参与，在处室互评时逐项测定。

如本文开头所述，本文试图依据绩效考评理论来设计委机关年度绩效考评方案，但在具体环节上理论与实践的结合还不够紧密，“两张皮”的现象还是存在。在推进过程中，“考不准”和“不愿考”这两大难题始终不同程度存在。因此，理论指导实践，实践检验理论，周而复始、日趋完善将是委机关内设机构绩效考评工作的推进之路。