工人群体性事件的转型与政府治理*

2012-01-28闻效仪

中国人力资源开发 2012年5期

● 闻效仪

工人群体性事件的转型与政府治理*

● 闻效仪

在中国工业化进程和工人权利意识发育的背景下，工人群体性事件随着参与主体的改变正在发生转型，并呈现了利益增进诉求、破坏生产秩序和非组织化等新特征。这给政府的应对带来了巨大挑战。面对新形势下的群体性冲突，政府需要转换治理模式，转变对工人群体性事件的性质判断，让企业工会独立于雇主，积极发展行业自治组织，构建新的劳资冲突消解机制。

工人群体性事件劳动关系政府治理

工人群体性事件在我国具有特定含义，意指工人以集体行动的方式，通过制度外的手段进行利益诉求的行为以及由此造成的社会影响，其产生和兴起来源于特定的社会背景。我国市场导向的经济体制改革推动了资本的活跃和流动，并带来了各方利益的调整和分化，尤其形成了资强劳弱的现实格局。这种格局的重要特征在于国家不可能像在计划经济时期那样通过频繁的群众运动和单位体制与工人保持直接联系，而以资本利益最大化的雇主阶层通过雄厚的财富力量逐渐控制了劳资对话的话语权。在这种情形下，工人权益经常被侵犯，而以往作为工人利益表达和维护最重要的体制内渠道——企业工会被置于管理者的全面控制之下。工人的不满无法通过正式制度途径进行表达，其后果就是工人群体被迫以体制外集体行动的方式来表达自己的不满。

近年来，工人群体性事件呈现不断上涨的态势。在2004年和2005年全国共发生近6万起和8万多起 “群体性事件”，以工人为主体占五分之二多。群体性事件带来了剧烈的社会影响，引起了社会的广泛关注，其中2009年的通钢事件和2010年的南海本田事件使社会的反应达到了沸点。这两类事件其实是中国工人群体性事件的两类典型，前一种以国企工人为参与主体，主要涉及国有企业改制或下岗失业工人的生存困境，是“老”工人的“老”问题；后一种以新生代农民工为参与主体，主要涉及工资增长或工作环境改善的利益要求，是“新”工人的“新”问题。

“老”工人一度是工人群体性事件的主体，工人下岗成为国企改革的主要手段和特征。在经历一段静默期后，他们对于导致自身利益不断受损的政策的忍耐已趋极限，并通过群访群诉、围堵政府、阻挠改制等集体行动，激烈地表达自己的不满和诉求。然而我们必须看到，我国的工业化进程还是顺利地走了下来，市场经济得到快速发展和极大繁荣，并带来了国企的不断壮大，国企改制运动已入尾声。最重要的是，国企改革也带来了政府财力的不断充盈，政府正在不断扩建社会保障体系和提高企业退休职工养老金标准，历史欠账正在得到逐步解决，由此引发的群体性事件总体上趋于平稳甚至减少。

随着“老”工人不断退出生产领域，农民工已经成为事实上的产业工人主体，而资本对他们的侵害成为当前面临的最主要问题，并使有关“新”工人的群体性事件快速增长。经历了近30年的打工历程，农民工群体正在从一个“沉默”或“失语”的状态中觉醒起来，并在这个过程中完成了代际转移。他们的父辈面对权益受损时只能忍让和“用脚投票”，而这些新生代农民工更愿意留下来斗争，“野猫罢工”（wildcat strike）、“集体怠工”（go-slows）和请愿上访等手段已经普遍成为他们主张诉求和意愿的集体行动类型，并以更为激烈的手段来表达自己的抗争情绪。自2000年至2004年，珠三角地区农民工因维护自身权益而产生的群体性事件从2405起增加到4008起，参与人数从2001年的16万多人次增加到2005年的25万人次。2010年南海本田事件发生后的一个月内，就连锁发生了30多起停工事件，其密度之大，传染性之强，只能用“罢工潮”来形容。

一、工人群体性事件的转型特点

我国工人群体性事件在工业化进程和工人权利意识发育的背景下，随着参与主体的改变而正在发生转型，并在三个方面展现出不同的特点。

其一，以往群体性事件的起因大多具有很明显的“违法”特征，不是违法改制、拖欠养老工资，就是雇主恶意欠薪、随意降低工资标准、加大工作时间和劳动强度以及劳动伤残。而近期的工人集体行动，涉及企业并没有明显的违法行为，甚至许多企业还是地方遵纪守法的模范企业，在劳动合同、工资以及社会保险等方面都会严格执行国家相关法律，还会提供如宿舍、午餐、班车等工人福利。然而，罢工等集体行动还是不可避免地发生了。究其原因，在于工人集体行动的诉求不再是以往的“以法维权”，而是在法律规定以上的更多利益争取，包括提高工资标准、改善工作条件、缩短工作时间、发放加班工资等等，其触发事件大多具有“增利”的特征。工人早已不满足法定最低工资的标准，而更加关注企业利润的增长是否能带来工资的增长，而这些企业也恰恰是那些具有庞大市场规模和良好竞争力的企业。企业利润的高速增长和工人工资长期停滞不前促使工人形成巨大的不公平感，只有采取集体行动的方式来表达自身增利的要求。

其二，群体性事件中工人的斗争方式从破坏公共秩序向破坏生产秩序转变。过去，堵塞交通、上街游行以及围堵政府机关等过激方式，意在吸引政府和民众的注意，迫使社会关注他们权益受损情况，使政府意识到事态的严重性和解决问题的急迫性，通过政府的公权力来解决问题。如今，工人的斗争场域从公共场所转向了工作场所，抗争形态去除了表面的激烈性，而是以 “集体散步”、“集体喝茶”、“集体休息”的平和方式展现，矛头直接对准了雇主。他们照常来上班，却出工不出力，或者干脆离开工作车间。过程没有激烈的对抗，甚至工人们会互相提醒不要和管理层冲撞。这种从容和自信的背后在于工人们已经找到更有效的斗争手段，破坏生产秩序代替了破坏公共秩序，在对雇主形成巨大压力的同时，还可以获得市民的广泛同情和支持。工人的平静带来了雇主的焦虑，这种实际上的罢工可以对经营结果形成直接威胁，造成雇主和工厂的巨大损失。

其三，一些学者普遍认为近期的集体行动具有明显的组织化倾向，然而并没有证据表明罢工是有组织者的，工人的大部分罢工是一些“积极分子”煽动下的工人自发的 “抗争性聚集”（contentious gathering）。这些积极分子仅仅通过鼓动性的话语或行为触发了工人不满情绪的集体爆发，或者仅仅是发动了罢工而不是领导了罢工。工人群体中没有组织者，也没有人愿意充当组织者，因为以往的那些组织者付出过惨重的代价。因此，“新工人”的集体行动更像是“一哄而起”的状态，虽然工人们会因为长期的不满而参与其中，甚至会积极通过短信和网络传播不满情绪和鼓动同伴，但在缺乏统一组织的罢工过程中又不可避免的以乡籍抱团的方式划分成若干个小团体，彼此互不协调，甚至会为彼此利益诉求的不同而相互攻击，无法提出明确和统一的利益要求。从这个角度上，我们就不难理解为什么南海本田工人当初选出16名工人代表还被相互指责缺乏代表性，直至增加到30名代表。

如果说“老”工人参与群体性事件的心理来源于当时自身处境与以往“企业主人”地位反差所带来的相对剥夺感，而“新”工人集体行动的心理则是来自于城市和工厂制度双重挤压下的绝对剥夺感。与他们的父辈不同，新生代农民工成长在较好的物质环境之中，接受到了更好的教育，对生活的欲望也会更加强烈，一方面他们会更加追求个人发展的需要以及以此为基础的社会尊重和城市关怀，而另一方面他们早已没有农村务农的经历和技能，已经无法回到清贫和枯燥的农村生活，去工厂出卖劳动力是其唯一的生存方式，他们已经走上了一条不可逆的城市“无产化”道路。然而，户籍制度的歧视和工厂制度的专横阻碍了他们理想的实现，使其产生了挫败感、无奈感和剥夺感，从而不断转换成参与集体行动的动力，以表达更多工资、更多保障、更多尊重的诉求。显然，新工人发起群体性事件绝不是心理出了问题，我们需要正视和重视的群体性事件背后的各项制度因素，而不只强调“农民工的心理疏导”，否则转型后的工人群体性事件可能还会更加普遍和激烈。

二、政府传统治理方式的困境

毫无疑问，工人群体性事件涉及到中国最敏感的政治话题 “维稳”。2011年全国维稳预算达到6244亿，已经超过当年国防军费预算的6011亿元。并且，公共安全支出成为政府财政支出增长最快的部分之一，2011年预算增幅达到13.8%，而实际上，2009年中央公共安全支出增幅则达到了47. 5%。为了维持社会稳定，形成了自上而下的压力机制和各种责任追究制。然而，工人劳动争议、群体上访和罢工事件恰恰是当下最不稳定的社会现象，工人群体性事件的转型给政府的应对带来了巨大挑战，以往消解工人集体行动的方式也正在变得愈发不适用。

首先，以往群体性事件中地方政府往往是工人的诉求对象，政府也知道工人群体的明确要求，并以此作为“底牌”，运用各种策略进行回应，如暂缓改制、惩戒腐败的管理者或要求企业遵守相关法律。而现在的问题在于，工人的要求并不是围绕法律法规的一般标准，而是结合企业具体经营的心理主张，涉及到企业管理的具体政策和管理手段，这些问题的答案是无法从法律法规中找到的，只有工作场所中的管理者和工人自己清楚，政府显然对此无能为力。与此同时，以往政府作为国有企业的主管部门，拥有直接干涉企业经营和领导人任免的权力，必要的时候可以取代企业管理者来与工人群体对话，行使企业行政的权力。而如今，这种权力是无法形成对外资企业和民营企业的干涉，这些企业雇主对企业经营具有完全的掌控力，反而在必要的时候可以通过撤资或抽逃的方式形成对政府的要挟，而这些企业也恰恰是工人群体性事件爆发最多的企业类型。

其次，经济与政治因素双重挤压下的群体性事件似乎形成了一种“无解”状态。工人罢工目的是为了表达诉求，可是却没有人愿意站出来统一工人群体的诉求和表述具体的要求，而政府准备进行谈判时，也不知道谁是工人代表，谁可以代表工人群体。群体性事件中的各方似乎都很无奈，政府面对的不是“一群工人”，而是“工人一群群”。波兰团结工会的教训使政府对于任何工人独立组织采取高度防范和先发制人的态度。因此工人们不但非常注意保护自己，使自己的言行和举动更加隐蔽，同时形成了对政府和雇主任何风吹草动的警惕，他们对任何事物和任何人都充满了怀疑和不信任，不知道该信任谁。工人群体事实上形成了一个信息孤岛，外界无法了解他们的任何信息，而群体内部信息传播又是杂乱无章的，这种状态让政府更加无所适从。

最后，以往的群体性事件在双方相持不下的情况下，地方政府往往以“扰乱社会治安罪”惩戒事件的组织者和领导者，强制驱散参与者。这种“饮鸩止渴”的方式已经呈现了诸多弊端，而其在新型群体性事件面前则更显无力，其一，工人集体行动并没有破坏公共秩序或毁坏财物，没有任何违法行为；其二，工人群体中没有实际的组织者，地方政府也无法再度使用“杀鸡骇猴”的策略；其三，工人群体常常会展现出强烈的愤怒感，并进而转化为激烈的对抗性，从而会使事态不断恶化、失控并演化成骚乱。南海本田事件中，习惯威胁和强制的警方很快就与工人群体发生肢体冲突，不但发生了震惊中外的“工会打工人事件”，还导致了事态的迅速恶化。事实上，早在2000年，公安部就发布了《公安机关处置群体性治安事件规定》，对发生在单位内部的罢工事件尚未发生凶杀或者打、砸、抢、烧行为的群体性事件行为，不得动用警力直接处置，不得使用警械和采取强制措施。2008年，公安部长孟建柱在《求是》杂志撰文，指出处置群体性事件，要坚持慎用警力、慎用武器警械、慎用强制措施。

三、政府的治理策略

与发展GDP的重要性相比，消解社会冲突和保持社会稳定，也同样是政府获取合法性的基础和重要的政府管理职能，它同时也考验着政府的执政理念和执政水平。面对新形势下的群体性冲突，政府理应顺应时代发展要求，转换治理模式，构建新的劳资冲突消解机制。

首先，政府需要转变观念，转变对工人群体性事件的性质判断，把其看成是经济事件而不是政治事件，树立正确的市场经济劳动关系意识。以往地方政府往往处于高度的政治敏感性，总会把劳资纠纷事件简单的认为是“维稳”事件，积极干涉企业劳动关系，始终让自己置于矛盾纠纷的第一线，承担了各种本不属于自己的责任。这样做的结果却造成了企业方的责任缺失，忽略了雇主管理才是造成劳资纠纷的根本原因，转移了矛盾焦点，并客观上形成了一种逆向选择的心态，纵容其不断侵犯劳工权益的行为。与此同时，政府的直接介入还会使其丧失中立的协调者和仲裁者身份，会让工人群体普遍认为政府和企业是“利益共同体”，从而在根本上产生不信任感.警力的威胁更是促成与政府的对立情绪，从而使处置难度越来越大，解决的成本越来越高，造成社会不稳的风险也会越来越强。

政府应该意识到，把劳资事件作为对现有秩序的挑战，反而促进了经济事件政治化和社会化的态势。工人在劳资失衡下酝酿出来的不满情绪总需要地方发泄，压制得越厉害，爆发的就越激烈，不良社会和政治影响也就越大。事实上，成熟市场经济国家的经验不断表明，政府并不具体干预企业劳资冲突，鼓励他们之间进行对等谈判，本身就是为了防止劳资冲突的激化以实现劳资自治，劳资双方更愿意相互妥协并在总体上有效的消解罢工，并最终实现劳动关系的稳定。因此，政府应当转变观念，破除工人群体性事件就是破坏社会稳定的成见，经济事件决不能政治化处理，一旦出现群体性事件，支持工人建立利益表达机制，鼓励双方就具体的经济问题进行谈判，以“乐观其成”的态度在劳资之间做调停进行绝不冒然出动警力，从而建立一种与市场经济相匹配的劳资和谐处理机制。

二是进行工会体制变革，让企业工会独立于雇主。市场经济的发展带来了经理权威主义的兴起，企业管理者全面拥有了工作场所的控制权，以往企业党组织和工会的权力被削弱。尤其企业工会已然演变成雇主的附庸，工会干部大多由企业行政任命，工资由企业支付并享受同级副职待遇，这种与企业的经济依附关系从根本上取代了与工人群体的鱼水关系，不能真正向工人群体负责。这样的后果在于工人已经无法把工会作为自身利益表达和维护的体制内渠道，工会也无法获悉工人的想法和信息并作出及时回应，而就在这个过程中工人群体的怨恨情绪不断累积，直至最后的激烈迸发。不仅如此，企业工会也面临脱离党领导的风险，对于国家法律和政治利益不是维护而是站在雇主方进行应对，扭曲和阻碍相关政策的执行，一旦发生大规模劳资冲突，将会使党和政府的工作陷入被动和“道义困境”。

当务之急，应当增强企业工会的独立性和代表性，强化自下而上的工人压力，真正把工人群体团结在党的周围。工会面临的主要问题不是工会跟不跟党走的问题，而是工人跟不跟工会走的问题。工人群体性事件中，工人一次又一次的绕开工会，工会不但毫不知情还被工人当做防范和警惕的对象。这些事实表明，工会正在失去工人的信任，正在失去自己的组织基础，正在面临前所未有的生存考验。而根本解决之道就在于强化和巩固工会的本职功能——维护职能，确立其作为基础性和中心职能的地位，从而恢复工会活力，激发工人的参与热情，成为名符其实的党联系群众的“桥梁纽带”，帮助党稳固阶级基础。广州市总工会为困境中的中国工会树立了典型，其在南沙电装罢工事件中，积极帮助工人选举谈判代表，劝阻警察入厂并与之划分界限，协调政府和雇主双方并维护工人的权益，最终使事件迅速平息。工会不但重新赢得工人的信任和支持，还得到了雇主的由衷感谢和政府的肯定，社会声望和地位由此提升。

三是强化行业自治组织的发展，提高社会管理水平。长期以来，我国一直保持“强国家、弱社会”的格局，政府与民众之间缺乏强有力联系二者的社会中介组织。面对日益多元化的利益诉求以及由此产生的矛盾冲突，政府不断求助于法律法规的完善和扩充。显然，法律是无法穷尽所有问题的，而一旦将社会关系中的许多具体问题以法律的形式加以确定，就必然导致法律的僵化和无法实施。以最低工资标准为例，其干预劳动力市场的后果在于，效益不好的企业，根本无法执行这个标准，而效益好的企业却可以以此成为压低工人工资收入的借口。这种“一刀切”的方式不但不能约束劳动关系行为，反而会刺激劳资冲突。南海本田事件发生的根本原因就在于企业不断赚取丰厚利润，却常年让工人拿最低工资，从而引发工人群体的巨大不满。

我们完全可以通过各类行业工会和行业雇主组织协商谈判来决定反映本行业特点和岗位劳动价值的工资标准，让他们自己协商各层次以及不同群体之间的利益冲突，而政府仅扮演调停和仲裁的角色。在这个过程中，国家与社会之间的利益整合机制就会被建立起来，广泛的个体利益冲突通过社会组织的自行协调反而总体上促进了社会团结（Social Solidarity），保持了社会稳定。因此，有必要积极发展各类行业自治组织，尤其要重点发展行业工会。我国目前的工会体制是属地化管理，其最大的问题在于把各级工会切割成一个个小的范围，工人力量也在这种方式下不断削弱，无法形成团结性力量，从而加重了资强劳弱的不平衡状态。而同一个行业，工人的利益诉求是高度一致的，行业工会可以最大范围团结具有共同利益诉求的工人群体，进而形成与资方力量的平衡，稳定劳动关系。因此，发展基于行业的社会组织是遵从劳动关系调整基本规律的，完全可以通过群体间的多重关系和多种形式的冲突而被有机的“缝合”在一起，从而使各类冲突公开化、正常化和制度化，使之变成一种良性的社会推动力量，并大大降低政府的运营成本，提升整个社会的运行效率，不断激发社会活力，而这也正应该是“提高社会管理科学化水平”的题中应有之意。

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12.闻效仪：《工会腰杆要变硬—广州市总工会主席陈伟光专访》，载《中国工人》，2011年第1期