城镇失业治理中的政府责任研究

2012-01-28顾微微刘美银

中国人力资源开发 2012年5期

关键词：失业者失业城镇

● 顾微微刘美银

城镇失业治理中的政府责任研究

● 顾微微刘美银

就业问题事关社会安定和人民生活，政府治理失业势在必行。本文在分析我国城镇失业问题的现状与特点、指出政府在治理失业问题中存在不足的基础上，提出了强化政府自身责任，采用多种对策治理城镇失业问题的建议。

城镇失业治理政府责任对策建议

一、我国城镇失业问题的现状与特点

就业形势取决于劳动力的供给和需求状况。从我国的情况来看，在供给方面，就业主要面临每年新增的劳动力、农村劳动力向非农领域和城镇转移、城镇下岗和裁员这样三个方面的压力；在需求方面，经济增长对就业的拉动作用在逐渐减弱。在我国经济持续较快发展的同时，失业人数不断增长，如2008末全国城镇登记失业人数为886万，2009年末全国城镇登记失业人数为921万，2010年末全国城镇登记失业人数为908万，可见经济增长对增加就业的作用有限。

近年来，我国城镇登记失业率呈逐年上升趋势，而城镇登记失业率只包括城镇地区已进行登记的失业人员，不包括城镇国有和集体企业下岗职工，也不包括未登记的失业人员和农村进城务工人员。如果加上城镇下岗职工和未进行登记的失业人员，实际的城镇失业人数是很高的。我国处于经济结构调整的转型期，在国有经济战略调整的过程中，必然产生岗位调整和人员裁减。同时，以技术密集型产业为代表的高新技术的发展，对劳动力的需求和劳动密集型相比在数量上大为减少，客观上对职工的素质要求更高，从而致使更多人加入失业者行列。虽然第三产业的就业潜力很大，但第三产业中新兴产业对劳动力素质要求也比较高，第一、二产业调整出来的劳动力很难在第三产业中找到合适的岗位，致使很多人长期失业，失业现状堪忧。

基于我国特殊国情，城镇失业问题具有独有的特征，由于经济发展水平、地理环境、体制等的影响，现阶段我国城镇失业状况呈现出以下特点：

1.地区分布差异明显。目前西部经济欠发达省市，以及一些以前计划经济体制下重点发展起来二目前经营状况不佳的工业城市，如东北重工业地区，失业人员较多；而改革开放程度相对较高、经济发展快，劳动密集型产业大量存在、吸收劳动力的功能强的大城市、沿海城市和新开发城市，失业人员较少。

2.传统部门失业者居多。从城镇失业人员的行业分布来看，主要是集中于机械、电子、纺织等制造业的传统产业部门。这些传统工业部门普遍面临着经济结构的调整和转变，所以失业人员明显高于其他行业。而在一些高科技、房地产、金融保险等新兴行业中，失业人员的数量较少。

3.女性失业者居多。在企业中，女性处于比较弱势的地位，女性失业者人数多、比例大。据有关部门统计，从各地的情况看，女性下岗职工的比例一般在60%以上。近年调整产业结构的力度加大，纺织等行业规模的缩小，是导致女性职工下岗人数增加的原因之一。同时，一些企业对女性的性别歧视，是造成女性失业者增多的又一原因。

4.失业人口年轻化。从失业者的年龄来看，目前城镇失业人口出现了年轻化的趋势，无业青年人数较多。据有关数据统计，2007年，35岁以下的失业人员占全部失业人口总数的54.3%，其中25岁以下的失业青年占到了26.4%。随着我国普通高校毕业生人数的快速增长，待业人数不断增加，失业率也在上升。

5.受教育程度偏低。从失业人员的受教育程度来看，整体文化水平偏低。受过初中和高中教育的人构成了失业主体，其比例高达全部就业人数的3/ 4；在下岗失业人员中，科学文化素质较低，技能较单一的占很大比例。

6.失业周期延长。我国城镇失业人员平均失业周期明显延长，同时再就业存在困难，失业呈现出长期化特点。在长期失业人员中，国有、集体企业下岗员工占了很大比例，保守的就业观念造成他们长期失业。

二、政府治理失业问题的责任及其失责表现

就业问题涉及到人的生存和发展的基本权利，直接关系到全面小康的生活能否惠及绝大多数居民，关系到企业特别是国有企业减员增效和结构性调整能否顺利进行，关系到国家政治稳定和社会安定。日益严重的城镇失业是全面建设小康社会的最大挑战，失业不仅使家庭过不上小康生活，也影响国民经济的运行，更重要的是会使整个社会付出沉重代价。各级政府应高度重视城镇失业问题，大力解决劳动者的就业问题。

笔者认为，政府在治理城镇失业中的责任是:

1.建立健全政策法规，做规则的制定者。政策法规是治理失业最重要的手段之一。我国已经颁布了《劳动法》、《就业促进法》等，很多省市也颁布了各自的劳动力市场管理条例，在保障劳动者权益、维护就业公平方面发挥了重大的作用。但是，现行的政策法规依旧不完善，依然存在着很多政策法规调控不到的空白地带。因此，政府应该加强对市场的监管，尽快制定有效的政策法规，要保障公平就业，为促进治理城镇失业人口的就业优化政策环境。同时，还应加强政府行政立法，避免政府间出现责任推诿等现象，明确政府职责，规范政府行为，防止政府责任的缺失。

2.加强人力资源宏观调控，做秩序的调节者。面对市场经济中市场自身力量无法解决的问题，需要政府发挥其宏观调控的职能，将政府治理失业与市场调节就业有机的结合起来，制定科学的就业规划，平衡经济发展和就业结构矛盾，保障城镇人口的充分就业，维护社会的公平和稳定。政府应该优化产业结构，加强对第三产业和中小企业的扶持力度，大力促进就业；应该制定扶持政策，扩宽就业渠道。目前中西部、小城镇经济不发达，就业薪水低，导致很多就业人口往大城市挤，造成了大城市劳动力剩余，而小城镇和边远地区却门可罗雀，因此应该大力扶持中西部经济的发展；还应鼓励创业，消除阻碍创业的各种因素，积极营造良好的创业环境。

3.完善就业服务工作，做实践的指导者。促进就业中的公共服务的缺位，如缺乏就业指导、就业培训，就业信息不对称等，会阻碍城镇失业人口的再就业。因此，政府应完善再就业服务工作，为失业者就业创造良好的环境；应积极建立信息服务网络平台，加大财政投入，建立公益性就业信息网络平台，提供就业信息发布、信息查询，信息交流等服务，利用网络真正实现毕业生与用人单位的供需见面、双向选择；应该加大宣传力度，促进就业服务各机构中的信息共享，实现就业岗位供需的无缝对接以及用人单位和毕业生的良性互动；还应该积极开展职业培训，并为城镇失业人口提供就业咨询和职业生涯规划等方面的指导。

目前，我国政府在治理失业过程中存在的问题主要是：

1.政府角色定位偏差。首先，政府在实际操作中用于治理城镇失业的财政支出少之又少，甚至将十分短缺的资金用于其它项目，财政支出的不足使得失业人员无法进行再就业培训，对劳动者的就业指导与服务就更不能到位，直接导致失业问题的加剧。其次，政府关于治理失业问题的政策法规不健全，在实际中一些政府没有充分履行其职责，建立健全其政策法规体系，维护劳动者和企业双方的合法权益，没有通过法律来规范劳动力市场，创造良好的就业环境，仍存在一些危害劳动者合法权益的现象，企业中不签订劳动合同和歧视妇女的案例比比皆是。最后，政府建立的公共就业服务机构出现“裂痕”，有些地方的就业服务分为就业培训、就业服务和失业保险等而独立运行，影响了就业服务整体功能的发挥；有些地方的就业服务机构经费没有纳入财政部门的预算中，经费使用不合理；政府和劳动保障部门对其监督不力，也未接受社会公开、透明地监督。

2.政策有失偏颇和执行不到位。一方面，面对城乡就业矛盾和冲突，许多地方政府会把外来劳动力，特别是农村劳动力当作是城镇职工就业的竞争对手，因而制定一系列排斥和歧视农村劳动力就业的政策。i例如：利用户籍来牵制，明确规定很多岗位不允许雇佣外来劳动力；某些部门直接清退农民临时工来安置本地下岗职工等。另一方面，政府治理失业相关政策的落实不到位。一是“低保”对象的覆盖面较窄，对城镇特困群体社会保障力度不够。据有关部门的调查，由于受地方财力限制，很多地方没有做到应保尽保，一些符合条件的特困群体没有纳入到其范围。有些大企业所在的城市没有能力接管这部分人员，使得一些效益不好的企业中的特困群体的“低保”问题存在着空白。ii主要原因是投入不足，尤其是对“低保”资金的总体投入太少。二是职工工资和养老金被拖欠情况严重，特困职工难以得到政府救济，基本生活难以维持，无钱供子女上学和无钱看病等。三是对失业者再就业能力的培训力度不够。国外许多就业培训机构在政府统一规划和指导下进行，根据市场需求开展多层次、多领域的职业技能培训，而我国在这方面存在很大差距。

3.相关制度存在缺陷。从制度角度来看，我国的失业治理措施主要包括失业保险制度和再就业机制等。就失业保险制度而言，失业保险制度建立较晚，尚未成熟，iii存在问题主要有：失业保险覆盖面较窄，涉及范围主要是城镇经济范围内企事业单位的失业者，农村居民仍不享受失业保障，而在城镇经济范围内，又侧重于公有制经济；失业保险立法层次较低，缺乏法律依据和效力；失业保险补偿金额存在地区差异，且普遍水平比较低，因我国各地经济发展水平的不平衡导致金额差别。iv失业保险金的领取标准过低，给付期长，主要侧重于生活保障方面，促进就业方面投入不足，功能较差；失业保险统筹程度低，从实施情况来看，我国的统筹层次仅在市县两级，从而使失业保险基金过于分散，导致失业保险金的受益效果较低等。

从再就业机制来看，一是政府重视不够，各级政府财政分配的就业资金在财政支出中所占比例较低。不少地方的就业资金额越来越少，有的甚至取消了就业经费预算，有的地方另设项目积累基金，使得基金极为有限，只能维持下岗职工的最低生活，无法提高失业者再就业效果；二是失业者的人数愈来愈多，再就业功能较低；三是部分企业用工存在比较严重的剥削现象。

三、强化失业治理中政府责任的建议

（一）强化宏观就业政策

1.保持经济持续稳定的增长，逐步扩大就业。政府应把就业放在社会经济发展的优先地位，把降低失业率和新增就业机会作为国民经济和社会发展战略的出发点，充分利用财政政策、货币政策和收入政策调控失业率，保障国民经济的适度、持续、稳定发展。从近年的实践来看，以财政政策为核心的宏观政策的运用基本上是成功的，GDP持续较高的增长必然会提供大量的就业机会。

2.不断健全我国的劳动力市场体系和社会服务体系，促进就业。政府要积极建立起信誉良好的全国统一劳动力供需信息系统，综合运用法制、经济和信息等手段，从宏观上调控失业率和规范市场。抓好市场服务机构建设，大力发展各级各类职业介绍机构；注重市场法制建设，通过立法和执法来规范劳动力市场秩序。

（二）积极扩大就业渠道

1.加速城市化进程，拓展就业空间。加快建设和发展小城镇，不仅是现代化的要求，也是推动经济发展的要求，为失业者创造更多的就业机会，从而减轻就业压力。推进城市化，必须坚持以经济建设为中心，不断增强城市的经济实力，提高吸纳失业者的能力。城市化促进工业化，使人口集中，推动基础设施建设，直接促进就业机会的增加。

2.积极调整不合理的产业与就业结构，发展具有极大潜力的交通运输业、邮电通信业和房地产业等第三产业，创造出更多的就业机会。当前我国应积极发展传统服务性行业，如饮食、旅游业等，同时也要注重发展以信息业、文化服务业、金融服务业等劳动密集与知识密集想结合的现代服务性行业，促进经济增长与就业的和谐发展。

3.大力扶持和发展小企业，广泛吸收社会上各个不同层次、不同素质的劳动力，不但可以增加就业机会，还可以充分发挥劳动力的优势。在我国，以城镇集体、乡镇集体和私营企业为主体的小企业是吸纳就业的主力军，一般具有适应市场能力强，吸纳劳动力较多的特点。政府部门应健全促进小企业发展的法律保障体系，构建小企业融资支持系统体系，消除制约小企业发展的障碍。建立小企业发展服务体系，重视并发挥劳动保障部门的作用，促进小企业的健康发展。要缓解就业压力，必须为非国有经济形式的发展提供一个良好的宏观环境。

4.扩大对外劳务输出。对外劳务输出既可以缓解我国紧张的就业形势，又可以推进中外交流。政府应依据我国劳动力的特点，积极发展劳务输出，主管部门采取更灵活的优惠措施，简化劳务人员的审批手续，职工所在企业积极配合，扩大我国在国际劳务市场的占有份额，创造更多的就业机会。

5.发展灵活多样的就业形式。灵活就业相对于传统的、正规的全日制工作形式，具有就业时间灵活、就业门槛较低等特点，以便年龄偏大者、低技能者等下岗职工实现再就业。政府应制定相应工作制度来促进劳动者灵活就业，以满足社会的多样化需求，降低劳动成本，拓宽就业渠道，增加就业总量。

（三）发展教育，提高劳动者素质

1.关键在于转变失业和下岗人员的思想观念。目前，社会上大部分失业者对就业期望值过高，要求工资高、工作轻松舒适、相对稳定，政府在解决失业问题时，首先要做好宣传和教育工作，从根本上引导劳动者转变就业观念，增强竞争意识，树立新型就业观。部分失业者、临时失业者要及时调整心态，丢掉怨天尤人的情绪，积极主动寻求就业机会。

2.从整体来看，我国劳动者的素质偏低。一方面政府要大力发展劳动适龄人口就业前的普通教育与专业教育，扩大就学比例，提高未来劳动力质量；同时大力发展职业技术教育和成人教育，使劳动者很快适应各种岗位的要求。另一方面政府必须加快发展教育事业，深化教育体制改革，使教育和社会职业需求结构相一致，不断调整教育结构，建立起与多种经济体制相适应的办学体制，充分发挥教育在解决城镇失业问题中的作用。

3.随着技术水平的不断提高，技术进步对劳动者提出了更高的要求，政府必须加强职业技能培训，提高劳动者素质。我们应该树立起“终身教育”观念，制定职业培训的长期规划，以法律法规的形式给予相应的制度保证，使劳动者培训经常化、制度化。政府也应加大培训资金的投入，积极开辟资金的筹措渠道，确保职业培训的正常进行。同时职业培训体制需以市场需求为导向，政府对职业培训进行间接管理。不断完善职业指导系统，促进劳动者就业选择能力的提高，有针对性地对下岗职工和失业人员开展实用、有效的技能培训，全面提高下岗职工和失业人员的再就业能力；积极开展创业培训，对有创业能力的下岗职工和失业人员进行创业技术培训和信息咨询等，提高他们的创业能力。积极主动地适应市场需求的变化，健全和完善对下岗人员的培训服务。

（四）完善失业保障制度

1.建立和完善各种社会保障体系。实践证明，失业保障制度越健全，社会承受失业的能力就会越强。政府应尽快完善基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等社会保险制度。加快社会保障体制改革，扩大我国社会保障的范围，实行城乡统一、正式与非正式就业人员统一的社会保障制度，提高保障水平，为下岗失业人员进行再就业解决后顾之忧，提供有效保障。

2.解决我国城镇失业问题的关键之策是失业保险，它对促进再就业和经济发展起到积极作用。政府首先要加大失业保险制度的宣传力度，增强全社会的失业保险意识，让职工参加失业保险，通过培训提高就业能力。政府要高度重视失业保险工作，拿出解决失业问题的制度性、法规性措施，让劳动者相信政府解决失业问题的能力。

3.多方面筹集社会保障资金，扩大失业保险金来源，从而扩大失业保险的覆盖面，使众多失业者无论是城镇的还是农村的都逐步加入到失业保险中来。政府也应加大资金投入，提高失业保障支出占财政支出的比重，在财政预算中安排就业专项资金用于促进就业，就业专项资金可运用一部分在失业保险方面。政府可以运用征税的形式来筹集社会保障基金，确保基金稳定，同时相关部门应加强监督和管理，确保基金运作的制度化、规范化。

4.加强失业保险立法，确保失业保险制度实施的规范性和权威性。我国失业保险制度发展尚未成熟，无法可依。因此，必须使之走上法制化道路，建立起配套的法律、法规，保障失业人员的基本生活，促进其再就业。

1.数据来源于国家劳动和社会保障部公布的统计结果。

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