加快建立政府投资促进就业机制

● 郑金花

加快建立政府投资促进就业机制

● 郑金花

本文针对政府就业因素重视不足、政府投资促进就业效果有限等问题，对我国投资促进就业机制进行了多方位思考并提出了相关建议。

政府投资 就业 机制

如何创造更多的就业岗位，是政府的重要职责之一，也是我国经济发展中面临的长期任务。随着“民工荒”和“就业难”的反复出现，解决就业问题的难度也在不断加大。促进就业涉及投资、金融、税收、外贸、教育、培训、社会保障等多项政策，而发挥政府投资政策对促进就业的作用是一个非常关键的问题。抓紧研究建立政府投资促进就业机制，将经济发展同促进就业加以紧密结合，既是扩大就业、增加居民收入、带动消费、促进经济发展方式转变的重要举措，也是改善民生、稳定民心、构建社会主义和谐社会的必然要求。

一、当前及今后一段时期的就业形势

（一）就业总量矛盾将长期存在

据预测，我国15~64岁劳动年龄人口将从2005年的8.55亿人上升到2015年9.96亿人，平均每年增加739万人。未来一段时期，我国劳动年龄人口仍将保持着庞大数量。预计在 “十二五”期间，全国将新增就业总量5700多万人，年均增加1000多万人，而“十二五”时期每年所能提供的新增就业岗位仅约900万个，故而存在较大的需求缺口。与此同时，农村新增劳动力还在继续增加，农村富余劳动力转移就业的任务仍然繁重。

（二）就业结构矛盾日趋突出

国际竞争和产业升级加速了劳动力需求结构的动态变化，对熟练劳动力和高技能劳动力的需求存在不断上升趋势。但我国新增劳动力大多缺乏工作经验和专业技能，难以实现劳动者与就业岗位的对接。同时，随着老龄化的进一步加剧，我国可能将面临劳动力总体老化、低端就业不充分、高端劳动力供给不足的困难局面。

（三）就业困难群体就业难度增加

在经济发展方式转变和结构调整中形成的就业困难群体，长期失业问题越来越严重。根据有关部门调查，在下岗职工中，大龄人员(男性50岁、女性40岁以上)和初中以下文化程度的人员，均占40%左右；初级及无技术等级的人员约占50%。下岗职工多为三年沉淀下来的老困难户，下岗3年以上的占50%，下岗1~2年的占38%；失业人员中失业1年以上的占50%，失业6~12个月的占27%。就业困难群体高失业率与长期失业问题并存，使得就业问题更为复杂，解决的难度更大。

二、目前政府投资促进就业机制尚未有效建立

（一）政府投资对促进就业因素考虑不足

近年来，政府用于促进就业的投入不断增加。“十一五”时期，中央财政预算累计安排就业专项资金1631亿元，年均增长31.8%。但这些投入主要为就业补助资金，用于提高公共就业服务能力。而以直接创造就业岗位为目标的政府投资无论在制度安排还是政策导向上都缺乏统一规定。政府投资方向仍偏重于第二产业，对吸纳就业能力强的第三产业和劳动密集型产业投资偏少，以直接创造就业岗位为目标的政府投资基本空白。

（二）政府投资带动就业效果较弱且趋于下降

根据相关部门数据，政府投资的平均就业弹性呈逐步下降趋势。1998~2008年政府投资的平均就业弹性为0.13，低于同期社会投资的0.15。特别是从2006年起，政府投资带动就业效果降低的十分明显。

（三）政府投资促进就业的评估机制缺失

政府投资对促进就业因素考虑不足，这既存在认识问题，也存在方法问题。政府投资促进就业机制缺失，一方面，项目投资前的建设规划编制、可行性研究、项目审批、企业投资项目核准等环节，都还未将促进就业作为一项内容来统筹考虑。另一方面，项目建成后，对就业的拉动作用也缺乏量化分析和评估考核。同时，由于尚未建立一套有效的投资评估机制和体系，各级政府在经济决策过程中，也很难将带动就业政策落到实处。

（四）相关数据基础仍不完善

就业和失业调查统计制度有待健全，分季度、分行业的就业、失业数据依然缺乏，大量农民工和灵活就业人员的就业失业情况统计不明，调查失业率等指标还未公布，这些都影响了劳动就业数据的收集和劳动力市场变化趋势的监测，也使得政府投资带动就业效果评估缺少必要的数据支持。

三、国外投资带动就业的主要评估机制

（一）依法建立政策投资的预算和评估机制

在国外，一些国家的政府投资有一套制度性的预算和评估制度。一旦政府提出需要扩大投资，首先是要提出政府投资的主要领域和项目，以及相应的评估报告。在这些报告中，对就业的影响是一个非常重要的内容。特别是在准备出台经济刺激方案过程中，政府往往组织专门的力量对各项计划内容的政策效果进行评估。由于不同投资计划拉动就业效果差异很大，政府在编制这些计划时需要对不同的政策目标加以权衡。一般而言，在评估方案中，需要说明投资规模、建设周期和建设性质，提供的新增岗位数、岗位类型等相关信息，以便让社会公众充分了解政府投资的信息和方向，有利于社会各界形成共识。

（二）采用科学的方法对投资拉动就业效果进行评估

发达国家都有完善的就业失业统计制度，这为科学地评估投资拉动就业效果提供了良好的数据支持。比如，德国对行业投资促进就业，提供了一个中立、全面的投资指南手册，为市场投资提供一个可供参照的标准，对行业投资是否促进就业进行客观评价。在充分收集经济、投资、就业和失业等信息的基础上，通常采用宏观经济计量模型，分析各种经济因素对劳动力市场的影响，从而制定相应的政策措施来应对。一些国家通过成立项目评估专家委员会，对投资项目的资金规模、行业属性、科技含量、预期劳动密集程度、就业岗位需求、从业人员素质要求等开展评估，出具一份项目就业评估报告，用于政策决策和指导劳动力市场工作。然后，通过加强劳动力市场的需求和供给管理，建立劳动力供求之间有效衔接。

（三）控制项目风险对就业的影响

美国评估投资促进就业的经济效果，通常由研究机构评估投资社会效应、市场的需求率和市场就业的发展前景，尤其对投资项目的风险、财务情况、项目未来市场前景、项目的管理机制和劳动力市场预测进行分析。在此基础上，政府根据劳动力市场可行性分析报告，针对投资对劳动力市场的影响，对投资项目做出全面评估，然后制定调整不同时期的投资策略，并提出各种风险防范性措施的假设方案。

四、关于建立政府投资促进就业机制的政策建议

（一）将区域发展与促进就业紧密结合，政府投资重点向创造就业多的领域倾斜

各地区在制定区域性发展战略时，要充分发挥劳动力资源的比较优势。劳动力丰富的地区，要大力发展创造就业潜力大的产业，鼓励开展带动就业效果明显的建设项目，优化配置生产要素，实现区域资源的有效利用。与此同时，政府投资应有选择性地向就业吸纳能力强的领域和产业倾斜。根据政府投资的重点和方向，科学地选定政府投资的产业和项目，对其进行政策目标和预期效果的事先评估，做好政策目标之间的协调，解决好局部与整体、短期与长期之间的矛盾，以利于实现政府投资的最佳政策效果。

（二）建立政府投资促进就业的评估体系，加强政府投资项目的就业评估和后评价

结合我国实际制定科学的就业评估方法和指标体系，衡量政府投资、重大项目建设和产业规划对就业带动的预期效果和实际效果，为投资立项、监督管理、绩效评价提供决策参考。政府对建设项目进行审批、核准或备案时，要根据建设项目的类型，实行就业因素评估的分类管理，分析、预测和评估对就业的影响。对实行审批制的政府投资项目，在编制建设规划、可行性研究报告、资金申请报告时，分析论证项目促进就业情况，并提出相应的计划和措施。进一步完善政府投资项目后评价管理办法，积极推进政府投资项目就业影响后评价管理，对就业有重大影响的建设项目实施后，要及时组织就业影响的跟踪评价，将项目建设的预期目标与实际效果进行对比分析，进一步改进相关工作。

（三）完善相关配套体系建设，为建立政府投资促进就业机制夯实工作基础

首先，要完善劳动力市场信息收集和发布体系。要加快完善反映劳动力市场状况和发展趋势的统计指标，为投资决策提供数据基础。其次，要完善就业培训政策。对政府直接投资的建设项目要实行“先培训后上岗”，提高劳动者就业能力。组织安排岗前职业技能培训，并按有关规定给予培训补贴。第三，要加快相关咨询服务体系建设。积极支持建立就业评估信息系统和技术咨询服务体系。规范和引导提供就业评估技术服务的机构，鼓励民间投资进入相应服务领域。

国家发展改革委就业和收入分配司）

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