对我国综合行政执法相关问题的思考

□张力

（吉林省委党校，吉林 长春 130012）

对我国综合行政执法相关问题的思考

□张力

（吉林省委党校，吉林 长春 130012）

社会主义法治理论主要体现为依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面，其中执法为民是社会主义法治理论体系的核心和精髓。然而，多年来我国的行政执法工作在理论和实践方面存在着概念不清、多头执法、政出多门等诸多问题，给社会和谐与人民生活带来了许多不利影响。本文对行政执法的概念、方式、权限、过程问题进行了分析，厘清了行政执法工作在政策理论和社会实践中的误区，在此基础上对我国在新的历史条件下更好地开展行政执法工作提出相关的建议。

行政执法；政策理论；研究

温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第三次会议的政府工作报告中指出，：“必须坚持发展经济与改善民生、维护社会公平正义的内在统一，让全体人民共享改革发展的成果，促进社会和谐稳定。我们所作的一切就是为了让人民生活得更幸福、更有尊严。”人民生活得幸福需要有两个最基本的条件，一是要发展经济，二是社会和谐，而依法行政是促进社会和谐的重要手段。

目前，在国务院下发的规范性文件中，既有“相对集中行政处罚权”的称谓，也有“综合行政执法”的称谓，在法制实践中似乎二者没有进行严格的区分。例如：关于城市管理相对集中行政处罚权的规则，广州市名为《广州市城市管理综合执法细则》，而杭州市名为《杭州市城市管理相对集中行政自谓处罚权实施办法》。基于这种法制实践，有的学者即将二者不加区分地进行研究。

事实上，这二者的概念是不同的。行政执法具有较强的综合性。综合行政执法这个概念要远比相对集中行政处罚权概念的内涵和外延都要宽泛。相对集中行政处罚权是指根据《行政处罚法》第16条的规定将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关行使，行政处罚权相对集中之后，有关行政机关不再行使已经集中由一个行政机关统一行使的行政处罚权。综合行政执法则是指在行政执法过程中，当行政事项所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的具有独立法律地位的执法主体，对该事项进行处理的执法活动。

相对集中行政处罚权集中的只是行政处罚权，而综合行政执法则“综合”的不仅仅是行政处罚权，但综合行政执法究竟综合哪些行政执法行为，学界存在不同意见。大致说来可以分为如下三种：第一种是最广义说，认为综合行政执法不仅综合所有的行政执法行为，还可以综合行政管理行为。［1］（p17）第二种是广义说，认为综合行政执法综合的是所有的行政执法行为，包括行政处罚、行政征收、行政强制、行政许可等等。［2］第三种是狭义说，即认为综合行政执法综合的是行政调查、行政处罚和行政强制。此即为笔者所主张的观点。

一、综合行政执法概念的界定及其内涵

所谓行政执法，是指行政机关依照法律的规定对行政管理相对人实施的影响其权利义务的外部具体行政行为。而行政管理行为则是一个大概念，行政管理行为既可针对外部相对人，也可以针对内部工作人员。因此，最广义地认为综合行政执法可包含行政管理行为的说法是不够确切的。

广义上认为综合行政执法在本来意义上应当包含行政执法外延所涵盖的内容，这种观点从纯粹的行政法理论层面上来讲是没有问题的。不过，如果综合行政执法的“综合”是指由多数相关机关的一定职能转让给一个独立的执法主体，而不是指多数相关机关的联合执法，那么，行政许可是无法“综合”的。因为行政许可是指在法律规范一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，经依法审查，通过颁发许可证或者执照等形式，依法做出准予或者不准予特定的行政相对人从事不特定行政行为。［3］（p257）行政许可的特征在于，行政许可一般禁止的行为都是与公共利益关系密切的行为，需要纳入法律规定的范围。通常情况下，该行为都是专业化程度很高的行为，而从事该行政许可的工作人员也必须具有较高的专业知识，而各类行政许可所涉及的专业千差万别，是不太可能综合起来的。我国《行政许可法》移用《行政处罚法》第16条的规定是不太合适的，这也就是为什么根据《行政处罚法》第16条开展的相对集中行政处罚权的工作有声有色，而相对集中行政许可权的工作开展不起来的根本原因。《行政许可法》颁布之后，现实中实行过相对集中行政许可权的实践，仅仅是将各类行政许可集中到一个大厅，实行“一站式”服务。实际上，由于行政许可的行为专业化程度很高，不适宜进行“集中”或“综合”。也就是说，现代行政的专业化程度越来越高，技术性越来越强，公务人员是按照职位分类来进行管理和分配工作的，大多数的行政行为都不适宜进行“集中”或“综合”。能够集中或“综合”的是一些专业化程度相对较低、技术性相对简单的行政行为。这一点应该成为我们“集中”事项的一条标准。

二、综合行政处罚权、行政调查权和行政强制权的职权类型

国务院推行相对集中行政处罚权的初衷就在于解决行政执法机构多、行政执法权分散的问题。经过多年的试点和全面推行，实践也证明了该制度对于解决 行政管理中长期存在的多头执法、职权交叉重复、行政执法机构膨胀，降低行政执法成本等问题确实起到了十分重要作用。例如：北京市宣武区组建城管监察大队后，200人承担了原来由400人承担的执法任务。大连市城市鉴定局成立后，撤销了原来的18个独立执法单位，精简了14个监管合一单位的人员编制，执法人员由原来的1023人缩减为400人。［4］（p53）

从行政过程论的角度来看，行政调查、行政处罚与行政强制这几种行政行为是紧密联系在一起的。行政处罚决定前需要展开行政调查，在行政调查中很可能需要进行行政强制，而行政处罚决定后也很可能需要强制。因此，行使相对集中行政处罚权的行政主体将行政调查权、行政强制权集中起来是必要的，同时在法理上也是成立的。

《行政处罚法》第16条规定：“经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。”这里的“有关行政机关的行政处罚权”不仅仅是指行政处罚决定权，因为在现实的行政行为的运作过程中，根本不存在单纯的行政处罚行为，行政处罚行为永远与其他行政行为尤其是行政调查和行政强制行为纠缠在一起。《行政处罚法》便规定了行政处罚过程中所涉及的行政强制行为。其第37条规定：“行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”该条中的“检查”便是行政调查，并且包含有强制检查。第51条规定：“当事人不服从行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（1）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加收处罚款；（2）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨低缴罚款……”这种措施便是典型的行政强制。所以，第16条中的“行政处罚权”除了行政处罚决定权之外，还应该包括行政处罚前的行政调查以及行政处罚后的强制执行权。因此，笔者认为，目前综合行政执法所综合的职权类型应该是行政处罚权、行政调查权和行政强制权的综合。

三、顺应大部制的潮流，扩大综合行政执法的领域

党的十七大报告在部署未来的行政管理体制改革时特别指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，”这是一种有别于以往改革的新思路，为综合行政执法体制改革的深化指明了方向。

所谓“大部制”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。部门设置一方面要考虑专业事务由专业部门管理，同时要考虑关联业务由大部门集中管理，以避免部门间相互扯皮。根据这一原则，大部门体制应该予以普遍化。

就综合行政执法而言，目前，除了在城市管理领域进行综合行政执法之外，还存在文化领域的综合行政执法和农业领域的综合行政执法。

城市管理综合行政执法将城市管理领域内的大部分涉及公共秩序的执法权都予以综合，却单独留下了文化领域，这既不符合城市管理的一般性规律，也不符合综合行政执法的一般法理，也与目前推行的大部制精神相违背。综合行政执法是按照公共秩序的管理要素将行政执法权予以综合的，为了解决多头执法、重复执法以及精简执法机构和执法队伍的问题，文化领域的执法权涉及公共秩序的部分也应该被纳入进来，这应该是进一步深化综合行政执法体制改革的一个重要方面。

进一步深化综合行政执法体制改革的另一个重要方面就是将综合行政执法在城市和农村予以一体化。首先，综合行政执法主要是执法权的统一，按照本文的分析，主要是行政处罚权、行政强制权和行政调查权的统一，这种行政执法权的综合在法律适用上是一致的，执法技术的专业性也是一致的，没有必要区分城市和农村。其次，按照国务院文件的规定，综合行政执法机构应该作为人民政府下的一级职能部门来设置，按照大部制精神，凡是管理要素一致的机构应该予以整合，人民政府下的综合行政执法组织应该将城市和农村的执法权都予以承担。再次，随着我国城市化进程的加快，越来越多的农村转变成市镇，越来越多的农业人口转变成城镇居民，城市与农村的差别在缩小，农业综合行政执法也就没有存在的必要了。我国正在推行城市农村一体化试点，待到条件成熟后，综合行政执法应该将广大的农村地区纳入进来，成为完整意义的“综合行政执法”。

［1］关保英.执法与处罚的行政权重构［M］.法律出版社，2004.

［2］青锋.行政执法体制改革的图景与理论分析［J］.上海政法学院学报，2007，（01）：82.

［3］姜明安.行政与行政诉讼法（第二版）［M］.高等教育出版社、北京大学出版社，2005.

［4］曹康泰.积极推进相对集中行政处罚权工作不断改革、完善现行行政执法体制［J］.相对集中行政处罚权工作读本［M］.中国法制出版社，2003.

（责任编辑：牟春野）

On a Number of Issues of General Administrative Law Enforcement

Zhang Li

Theory of socialist rule of law is mainly embodied in five areas which are the rule of law，law enforcement people，justice，serving the overall situation，the party＇s leadership，in the five areas law enforcement people is the socialist core and essence of the theoretical system.However，over the years the administrative enforcement of the theory and practice in the existence of the concept is unclear，long law enforcement policies from different departments and many other issues，to social harmony and bring a lot of people＇s lives adversely affected.In this paper，the concept of administrative law，means，privileges，processes are analyzed，to clarify the policy of administrative law enforcement work in the theory and the social practices of the errors，on the basis of our country in the new historical conditions to better carry out administrative law enforcement Work－related recommendations.

administrative law enforcement；policy theory；research

D922.112

A

1007－8207（2011）05－0020－03

2011－01－10

张力 （1955—），男，河北武强人，吉林省委党校 （吉林省行政学院）研究员，研究方向为人事管理。