论地方政府在关注弱势群体中的责任

□ 曹姣星

（韶关市委党校，广东 韶关 512026）

论地方政府在关注弱势群体中的责任

□ 曹姣星

（韶关市委党校，广东 韶关 512026）

随着社会主义市场经济体系的不断完善和改革的深入推进，弱势群体问题已经成为影响我国社会稳定和制约经济可持续发展的因素之一，备受社会各界的广泛关注。因此，各级地方政府应在关注并切实解决弱势群体问题的实践中勇于承担责任，履行职责，为实现经济社会平稳较快发展保驾护航。

弱势群体；地方政府；责任

上世纪90年代以来，随着改革开放的不断推进，国有企业和集体单位的职工表现出明显的不适应，促使以下岗失业人员、农民工和贫困农民为主体的社会弱势群体形成了一定的规模。这一规模庞大、构成复杂的弱势群体与构建社会主义和谐社会和我国经济社会发展根本目标的要求是相互矛盾的。对此，各级地方政府应明确责任，切实履行职责，充分利用各种资源，采取多种方式来妥善处理这一问题，只有这样，才能有效地维护社会和谐，实现我国经济社会平稳较快的发展。

一、弱势群体的概念及特征

（一）概念界定

弱势群体也被称为“脆弱群体”、“社会弱者群体”，英语称为Social Vulnerable Groups，其在不同的学科领域有不同的定义。正因为如此，弱势群体这一概念的使用相对较为普遍，可以说，弱势群体几乎成了许多行业、个体表达不满情绪的代名词。因此，我们有必要对弱势群体的概念进行较为科学、合理的界定。笔者认为，弱势群体有广义和狭义之分。广义上的弱势群体就是社会上的弱者，是针对“强势群体”而言的，泛指所有在维护自己的正当权益方面处于“弱势”的社会群体。例如：相对健康人而言，残疾人被视为弱势群体；相对就业人员而言，失业人员被视为弱势群体；相对男性而言，女性也常常被视为弱势群体。狭义的弱势群体特指由于我国现阶段社会结构急剧转型和社会关系的失调，导致一些人在政治、经济和社会等领域失去应有的机会，在社会资源分配和市场竞争中处于不利地位，进而形成了生产、生活方面困难的社会群体，像下岗失业人员、贫困农民和农民工等。本文所指弱势群体是从狭义上来理解的。

（二）弱势群体的基本特征

⒈经济上的低收入性。一般来说，弱势群体通常都是经济上的低收入者，经济收入远低于社会人均收入水平，甚至徘徊于贫困线左右。据相关媒体报道，“十一五”期间是农民收入增长最快的一个时期，即便如此，农民年人均纯收入也不过5000多元。2010年，全国各地普遍上调最低工资标准，涨幅是近年来最高的一次，但绝大多数省份月最低工资均在1000元以下。按照2009年确定的人均年收入1196元的标准，我国还有3597万绝对贫困人口。［1］此外，从财产状况看，“10%的富裕家庭占城市居民全部财产的45%，最低收入10%的家庭其财产总额占全部居民财产的1.4%。”［2］可以说，经济上的低收入性是我国弱势群体在经济利益上所面临的共同困境，虽然弱势群体这个概念不能完全与“贫困人口”划等号，但至少是高度重叠的。

⒉生活质量上的低层次性。从消费支出来看，“在弱势群体的消费结构中，绝大部分或全部的收入用于食品，恩格尔系数高达80%一100%。”［3］弱势群体有限的收入决定了他们尽可能在吃的方面省钱、再省钱，而很少考虑营养问题，吃荤菜和水果，对于他们来说，还属于高消费。此外，弱势群体成员在其他诸如文化、娱乐等方面的消费支出也远远低于社会的平均水平。从健康状况来看，弱势群体的健康状况很不理想。近年来，虽然我国加大了农村医疗基础设施建设的力度，但一些贫困地区特别是农村的医疗卫生条件仍然很差，缺医少药现象严重，农村贫困居民的两周患病率、慢性病患病率高于城市居民。与此同时，农村弱势群体健康状况还随着弱势程度的加深进一步恶化，致使一些患病的贫困农村居民得不到及时的救治，甚至有的因治疗的延误而导致死亡。从居住条件来看，外来流动人口的居住环境比较艰苦，卫生条件差，以租住当地居民的房屋为主。特别是建筑工地的农民工，大多住在狭小、简陋，采光、通风条件差的工棚或用各种建筑材料搭建的棚屋内，居住环境恶劣，治安状况也很差。

⒊文化技能上的低水平性。由于弱势群体既没有财力支持，也没有精力投入，加之现有教育资源短缺等多方面的原因，导致其受教育程度低，综合素质较差，文化素养在一定程度上滞后于时代发展的步伐。据国家统计局发布的《2009年农民工监察调查报告》显示，在外出农民工中，文盲占1.1%，小学文化程度占10.6%，初中文化程度占64.8%，高中文化程度占13.1%，中专及以上文化程度占10.4%。外出农民工大多数没有参加过任何形式的技能培训，低教育程度的农民工接受培训的比例也较低。［4］此外，弱势群体子女受教育水平低下且受教育权难以保障。在数以亿计的农民进城谋生的同时，城市却没有同步接纳他们的孩子。据福建省的一项调查显示，在部分经济欠发达地区的学校中，留守儿童的比例已达到在校生的1／3，而且有扩大化和低龄化的趋势。在留守儿童中，只有20%考入普通高中，10%就读职业技术高中和中专，多达70%的孩子则在中考后便走上打工之路。［5］弱势群体由于“经济贫困”衍生出“知识贫困”，“知识贫困”又进一步促使“经济贫困”，这一恶性循环使得弱势群体很难摆脱贫困的局面。

⒋政治上的低影响性。由于经济上处于弱势地位，弱势群体在社会分层体系中便处于社会底层，尽管其人数众多，但因为掌握的社会资源匮乏，他们的政治参与机会少，政治影响力十分微弱，在政治上处于一种“贫困状态”，他们的声音很难在社会中表达出来，弱势更“弱声”，长期被排斥在主流社会之外。据有关部门统计，在各级人民代表大会代表中，弱势群体所占比例逐渐降低，我国工人和农民代表在全国人大代表中所占的比例第五届为47%，第六届为27%，第七届为23%，第八届为21%，第九届为19%，第十届为18%。其中，农民代表只有18%的一半甚至不到一半，却代表着占人口总数70%以上的农民，群体规模和代表比例严重失衡。［6］

⒌心理上的高度敏感性。弱势群体在经济上的贫困性使得他们在社会中的心理压力非常大。他们的职业技能缺乏市场竞争力，没有职业安全感，收入较低而且不稳定，对自身的境况、外界的反应极为敏感。同时，由于弱势群体在政治影响上的微弱性，在权益遭到侵犯时往往缺乏必要的手段去改变目前的处境，自己的声音长期得不到表达，无力保护自己，出现维权空白。此外，贫富差距的不断加大使弱势群体心理产生了极大的困惑，加剧了弱势群体的不公平感，使得他们的受挫情绪日益强烈，极易产生悲观失望、不满现状、苦闷、急躁的情绪，甚至引发犯罪行为。

二、关注弱势群体对构建和谐社会，维护社会稳定意义重大

（一）关注弱势群体是巩固党的执政地位的客观要求

现阶段，以下岗工人、农民工和贫困农民为主体而形成的弱势群体，必须引起各级政府的高度重视，因为我国是以工人阶级为领导，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，这一国家性质决定了工人和农民在国家政治生活中的主人翁地位。在改革开放取得巨大成就的今天，一部分工人、农民成为弱势群体，在资源的分配中处于相对不利的地位，在社会财富中所占份额相对减少，在政治、经济、文化生活中的影响力不断下降，这与社会主义国家的性质不协调，与改革的初衷也不相吻合。如果不从根本上改善普通工人、农民边缘化、弱势化的趋势，如果弱势群体得不到关注，如果弱势群体在社会生活中长期处于无助的窘境，将会直接影响到工人阶级和农民阶级在国家建设中的作用，影响到中国共产党执政的合法性。

（二）关注弱势群体是地方政府贯彻落实科学发展观的重要体现

让弱势群体享受平等的权利、机会和社会福利，是公共服务型政府最重要的责任之一，也是贯彻落实科学发展观的重要体现。科学发展观是社会公平观和共同分享观，科学发展观的核心是“以人为本”。党的十七大报告在阐述“以人为本”时，“人民”一词的出现频率高达9次。这里所指的“人民”不是代表某一个阶层，而是所有阶层。2010年9月，胡锦涛同志在出席第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议开幕式致辞中，提到了“包容性增长”一词。这是一个包含“让更多的人享受全球化成果、让弱势群体得到保护、在经济增长过程中保持平衡”等深意的新概念。［7］从“让人民群众共享改革发展的成果”到以共享为要义的“包容性增长”，一个“共”字表明了全社会各阶层人民都有权利享受发展成果，弱势群体作为社会阶层的一部分，理应享受改革发展带来的成果。

（三）关注弱势群体是地方政府构建和谐社会的重要内容之一

我国弱势群体的大量存在已成为社会发展的不和谐因素，关注弱势群体是构建和谐社会的基本支点。和谐社会是所有社会要素都能够在统一体内相互包容，协调运作，体现公平正义、社会稳定和以人为本、全面协调可持续发展的社会。和谐社会的实现、中华民族的伟大复兴，不单纯是哪一个阶层、哪一个群体、哪一个人的事，而是包括所有社会阶层在内的全体中国人民的共同事业，有赖于社会各阶层的共同努力。只有关注弱势群体，激发他们的才能和创造力，使这一庞大群体的智力资源和人力资源得到充分合理的使用，使他们融入到建设中国特色社会主义的事业中，才能体现整个社会的创造力，整个社会才能有活力。

（四）关注弱势群体是地方政府维护社会稳定的根本保障

现代社会学理论认为，“利益被相对剥夺的群体可能对剥夺他们的群体怀有敌视或仇恨心理。当弱势群体将自己的不如意境遇归结为强势群体的剥夺时，社会中就潜伏着冲突的危险。”［8］由于社会贫富差距不断扩大而造成的弱势群体相对被剥夺感在不断增强，同时，弱势群体的经济承受力低、风险抵御力弱，于是，在这一庞大的群体中就蕴藏了巨大的社会风险，极易因“水桶效应”而成为社会动荡的“火药桶”。当弱势群体的应得利益严重受损时，他们在表达和追求自己利益的时候，可能采取非理性手段或过激行为，以保障自己的基本生活和权利，从而可能带来更多的社会动荡因素，使整个社会转型过程中所产生并逐渐积累起来的失序、矛盾和冲突通过非理性的方式剧烈地爆发。因此，地方政府必须在关注弱势群体方面承担起责任。

三、强化地方政府关注弱势群体的责任

（一）增强关注弱势群体的责任意识

关注弱势群体是地方政府义不容辞的责任，是政府存在的合法性基础。地方政府要提高对解决弱势群体问题重要性的认识，正视弱势群体问题不仅是紧迫的社会问题，更是政治问题，是直接关系到社会稳定和政权稳定的大问题，也直接关系到改革能否顺利进行。地方政府作为社会公共权力的拥有者和行使者，具有保护弱势群体的优势和能力。因此，地方政府应树立关注弱势群体的责任意识，并以此为基础制定和执行各项政策、方针，为弱势群体提供高质量的公共产品和公共服务。

（二）畅通利益表达渠道

畅通利益表达渠道是保障弱势群体实现利益诉求的重要环节。一是要完善人大、信访、听证等民意表达制度，提高人民代表大会中代表弱势群体利益代表的比重，健全相关的听证制度和信访制度，积极探索解决基层民主制度建设中出现的新情况、新问题；二是要充分发挥非政府组织的作用，建立健全各类代表弱势群体利益的工会、农民工协会，提高他们的组织化程度，发挥他们凝聚群体利益的作用，使之真正为弱势群体说话；三是要发挥公共传媒和知识精英的作用，增强传媒的自主性和公众言论的自由性，通过他们唤起社会关注并形成舆论压力。

（三）建立健全社会保障体系

在市场经济运行环境中，社会保障体系是社会稳定的“安全阀”、“调节器”，构建完善的社会保障体系，是解决因社会经济结构调整而导致的大规模弱势群体问题的基础和依托。一是要积极推进农村社会保障制度建设，推进农村最低生活保障、养老保险、医疗保险、失业保险等方面的改革，采取多元化的制度安排满足不同贫困家庭的不同保障需求，解决被征地农民社会保障问题，建立适应农民工特点的养老保险制度。二是要完善综合性的城镇社会救助系统。在积极推进户籍制度改革的条件下，以政府财政为后盾，以现行城镇居民最低生活保障制度为基础，在全国城镇构建一个包括最低生活保障、廉价住房、就业、教育、养老、医疗救助及其他相关救助措施在内的综合性社会救助体系。

（四）实施积极的就业政策

形成弱势群体的因素是多方面的，失去工作是其中最为重要的方面，也是导致其他方面处于弱势的重要原因。当前，地方政府对弱势群体就业政策的制定必须以准确掌握其客观情况为前提，针对他们的特征采取相应的扶助措施，扶持他们积极就业并获取发展的能力和机会。一是为弱势群体提供学习职业技能和创业培训的机会，增强弱势群体创业和就业的能力；二是加强用工制度管理，坚决杜绝对农民工、残疾人等弱势群体限制性、歧视性的就业政策，保障弱势群体的劳动权利；三是制定科学、合理的工资保护制度，健全最低工资制度，逐步提高最低工资标准，不断增加劳动者特别是一线劳动者的劳动报酬，维护弱势群体的应有利益；四是制定相应的用工优惠政策，采取市场机制和政府机制相结合的方式灵活创造就业岗位，积极开发社区就业岗位，为有劳动能力的弱势群体提供就业空间。

（五）营造全社会关注弱势群体的良好氛围

关注弱势群体是地方政府的责任，同时也需要社会各界的积极参与。扶弱济困向来是中华民族的传统美德，同情弱者，给弱势群体以特殊的保护，也是社会文明进步的重要体现。政府部门要引导全体社会成员关爱弱势群体，对他们多些理解、同情和关爱，在全社会营造和谐关爱的氛围，给予他们支持和力量，减轻他们的精神负担。通过媒体报道、社会讨论等各种方式呼吁和引导强势阶层肩负起对弱势群体予以社会支持和道德扶助的责任和义务，鼓励并支持建立各类社会慈善组织和慈善基金，广泛动员社会力量积极参与扶贫帮困，逐步形成社会各界共同关注弱势群体的良好氛围。

［1］人民网.大学校长月薪8千元称弱势 “哭穷”还是“真穷”［EB／OL］.http： ／／edu.people.com.cn ／GB ／13187719.html.

［2］吴忠民.中国社会主要群体弱势化趋向问题研究［J］.东岳论丛，2006，（02）.

［3］朱力.脆弱群体与社会支持［J］.江苏社会科学，1995，（06）.

［4］民工网.统计局发布农民工调查报告，高中以上农民工增多［EB／OL］.http： ／／www.mingong123.com／news／12／2010－03／705b0206e5255cd6.html.

［5］温华良.留守儿童教育问题思考［J］.教育研究与实践，2009，（11）.

［6］韩洪刚.“可行能力”视角下的中国弱势群体问题研究［D］.山东大学，2008.

［7］腾讯新闻.中共十七届五中全会召开：包容性增长成亮点［EB／OL］.http： ／／news.qq.com ／a／2010－10－15 ／001309.htm.

［8］王思斌.社会转型中的弱势群体［J］.中国党政干部论坛，2002，（03）.

（责任编辑：高 静）

The Local Governments Concerned about the Responsibility of Vulnerable Groups

Cao Jiaoxing

As the socialist market economic system of continuous improvement and reform has made further progress of vulnerable groups has become China＇s social stability and sustainable economic development constraints one of the factors，aroused much public attention.Therefore，local governments should pay attention to and properly resolve the issue of vulnerable groups in the practice of courage to take responsibility，to perform their duties，in order to achieve stable and rapid development of economic and social escort.

vulnerable groups；local government；responsibility

D630.1

A

1007－8207（2011）05－0016－04

2011－01－16

曹姣星 （1981—），女，湖南新化人，韶关市委党校党外干部培训教研室教师，研究方向为地方政府管理创新。