我国基本公共服务均等化问题研究

□侯雷

（吉林省委党校，吉林 长春 130012）

我国基本公共服务均等化问题研究

□侯雷

（吉林省委党校，吉林 长春 130012）

20世纪90年代中后期以来，随着我国经济的快速发展，城乡经济社会发展却严重失衡，居民收入差距逐渐扩大，社会矛盾日益突出。同时，广大社会成员对社会公平、正义的要求也比以往任何时期都更为迫切和强烈。要解决这些问题，实现基本公共服务均等化是一个很好的切入点。换言之，逐步实现基本公共服务均等化已经成为我国当前改革和发展的重要内容和重要目标，具有重大意义。但是，在我国这样一个发展中的大国，实现基本公共服务均等化不可能一蹴而就，应实施 “同步推进，分步实现”的发展战略。

基本公共服务；广覆盖；一体化；均等化

经过30多年以效率为主导的改革开放，我国经济社会发展迅速。尤其是近些年，我国GDP每年以10%左右的速度增长。然而，较高的经济增长率和巨大的经济成果背后还存在许多问题。2007年我国基尼系数就已经达到0.458，而基尼系数达到0.4就意味着社会的不稳定，如果达到了0.5，就到了危险值。借鉴国外诸多国家的成功经验，实现基本公共服务均等化可以至少降低10%的基尼系数。此前，并不算很富裕的陕西省神本县、吴起县分别实施了全民免费医疗及幼儿园到高中的15年免费教育，降低了基尼系数，促进了社会和谐和共同富裕，为推进基本公共服务均等化提供了成功经验。因此，逐步实现基本公共服务均等化已经成为我国当前改革和发展的重要内容和重要目标。

一、实现基本公共服务均等化意义重大

公共服务均等化是指政府及其公共财政要为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品与服务。具体包括公共服务供给收益分享、成本分担、财权均衡等内容。百姓关心的义务教育、医疗、住房、治安、社会保障、基础设施、环境保护等都属于基本公共服务的范畴。长期以来，我国推行以工业为主导的非均衡发展模式，政府公共服务也一直实行城市偏向型的非均衡供给制度。非均衡的公共物品供给制度给我国社会经济发展带来了诸多负面效应，进一步强化了城乡二元经济结构，使得贫富差距扩大，基层政府出现财政危机，经济社会发展严重失衡。对此，政府在提供基本公共服务方面负有不可推卸的责任。从某种意义上说，实现基本公共服务均等化，是政府所代表的公平、正义的体现，在有效缓解城乡差距、区域差距和贫富差距方面具有重大意义。

第一，实现基本公共服务均等化已经成为缩小城乡差距的重要途径。我国的实际情况是：城乡之间的差距不仅反映在经济发展水平和居民收入方面，更反映在政府提供的基本公共服务方面。有专家分析，目前我国公共服务因素在城乡收入差距中的影响为30%—40%。2004年，我国名义上城乡差距为3.2：1，如果把基本公共服务包括义务教育、基本医疗、养老保障等因素考虑在内，城乡实际收入差距已经达到5.6：1。因此，统筹城乡发展，建设社会主义新农村，关键在于加快建设农村公共服务体系，缩小城乡基本公共服务供给之间过大的差距。

第二，实现基本公共服务均等化已成为缩小地区差距的重要条件。从我国实际出发，西部地区因受各种自然条件的限制，在经济总量上要赶上东南沿海地区，短期内是难以实现的。为此，从党的十六届六中全会开始就一再提出要求，中央财政转移支付资金要重点用于中西部地区，尽快使中西部地区的基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善，逐步缩小地区间基本公共服务的差距。

第三，实现基本公共服务均等化已成为缓解贫富差距的重要因素。我国要有效缓解不断扩大的收入分配差距，既要规范初次分配，又要充分发挥政府再分配的调节功能。近年来，基本公共服务的个人承担费用上涨太快，大大超过了中低收入家庭可支配收入的增长速度，而实现基本公共服务均等化能有效缓解由此造成的贫富差距。

二、我国基本公共服务均等化的现状分析

改革开放30多年来，我国经济快速增长有目共睹，但人们在各方面的差距也在不断扩大，我国公民公共需求快速增长与政府提供的公共产品供给滞后间的矛盾逐步显现，城乡二元结构、“三农”问题已成为当前较突出的社会问题。2010年10月28日出台的《中华人民共和国社会保险法》是最高立法机关首次就社保制度进行立法，其中的几大亮点：养老医保“异地漫游”、养老保险“全国统筹”、社保保费强化征收、监管“盯牢”保命钱等，表明政府正在逐步出台法案来解决上述问题。但从我国的实际情况看，仍存在以下问题：

第一，基本公共服务投入不足、结构失衡。当前，我国经济综合实力已经位居全球第二，应该说已经具备了逐步实现基本公共服务均等化的条件。党的十七届五中全会提出了“普涨”的目标，“普涨”不是搞平均主义，不是乱发工资，比较可行的“普涨”就是涨基本公共服务。但我国目前的现实是：“十五”期间财政用于公共服务的比例基本上一直保持在50%左右，并大致呈现出逐年小幅递减的趋势。2007年公共服务所占的比例是51.21%，而在发达国家和部分发展中国家，这一比例最高达到80%以上，最低也超过60%，这说明我国财政用于基本公共服务的投入不足，无法满足我国当前迅速增长的基本公共服务的需求。

在公共教育支出方面，我国1986年就通过了义务教育法，近年来教育普及程度不断提高，2006年小学毕业生升学率和初中入学率分别达到了98.4%和69.7%，但义务教育完成率仍比较低。据统计，每年有500多万儿童没有完成义务教育就离开了学校，并且多是农村儿童，形成了农村地区低素质人口沉淀的状况。造成这一现象的主要原因就是政府的义务教育经费投入不足，按各国义务教育生均经费占本国人均GDP的平均指数计算，我国每年投入的财政预算内义务教育经费缺口接近750亿元。

在公共医疗卫生服务方面，也存在国家财政投入不足的问题。根据世界发展报告的研究结果看，世界各国对医疗卫生的公共开支占GDP的百分比平均为2.5%；从不同收入水平国家的投入情况看，所有下中等收入国家的平均投入水平为3.0%，我国被世界银行列为中等国家中的下中等收入国家，但公共医疗卫生投入只有2.0%，仅与中、低收入水平国家的平均投入水平大致相当，而且由于我国人口多，按购买力平价计算的人均医疗卫生支出更低。

从社会保障来看，我国人口多，就业压力大，体制转轨时期遗留的国有、集体企业下岗失业人员再就业问题，国有企业重组改制和关闭破产过程中职工分流安置问题，高校毕业生等新成长劳动力就业问题，农村劳动力转移就业问题和被征地农民就业问题等亟待解决；老龄人口多，2005年底，我国60岁以上老年人口近1.44亿，占总人口的比例达11%。据预测，2030年前后，我国60岁以上的老龄人口将增至4亿左右，养老保障问题会更加突出。目前，我国老年人口近60%分布在农村，随着农村青壮年人口不断进城务工，未来农村老龄化程度会高于城市，农村养老问题将更加突出。

第二，我国目前基本公共服务供给水平城乡差距巨大。新中国成立后我国城乡经济社会发展的一个重要特点就是工农差别、城乡分治，呈现出典型的二元发展格局。建国后，政府主要通过农业税收、工农产品价格“剪刀差”以及税负转嫁的形式将大量的农村财富转移给城市，用于支持工业资本积累和城市经济建设。在1950—1978年的29年间，政府通过“剪刀差”大约取得了5100亿元资金；在1979—1994年的16年间，政府通过“剪刀差”大约取得了15000亿元资金。农民为社会经济发展做出了巨大贡献，但农民对基本公共服务的需求却没有得到很好的保障。在公共医疗卫生服务方面，我国卫生资源大约80%分布在占全国人口35%的城市，其余20%分布在占全国人口65%的农村。现行基本医疗卫生服务仍采取城镇居民和农村居民分开的方式，在城镇职工基本医疗保障制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度这三项制度中，城乡居民享有的“基本医疗卫生服务”的内容、范围存在明显的差别。其他社会保障制度也是城乡有别。农村还有大量的失地、失业及失去生活来源的农民，但是，我国的失业救济制度仍限于城市居民，将农民排除在外。在养老及就业等社会保障中，重点和难点依然是农民，其中包括进城务工的农民工。比如：农民工及被征地农民的就业、医疗、工伤等保障体系仍未建立起来。

在城乡基础设施方面，占全国人口2／3的农民享受的基础设施不及全国的1／5。二元社会结构和收入悬殊形成的贫困农民和下岗失业人员等低收入群体，他们对医疗、教育、养老等基本公共服务的需求远远得不到满足，出现了众多的“因病返贫”、“因教致贫”、“积蓄防老”的现象，形成了事实上的弱势群体，背后牵涉的是经济发展中的社会公正问题，也是社会不和谐的主要根源之一。

第三，区域差距大。我国地域广阔，各省份之间尤其是东西部省份之间由于自然条件、政策因素以及其他因素的影响，经济发展水平差距巨大。东部、中部、西部三个地区的人均GDP之比从1978年的1：0.67：0.54扩大到1995年的1：0.53：0.43， 到2002年进一步扩大到1：0.52：0.4，西部地区的人均GDP水平已不到东部地区的一半。地区之间教育资源的占有与运用也很不平衡。从义务教育生均预算内教育事业支出来看，1993年东部地区和西部地区小学生均预算内教育事业费支出极差率为1.76，而2005年达到2.11，差距在拉大。2005年，全国最高省份上海高达8222.59元，最低省份河南为865.28元，相差9倍多。2002年，西部地区小学学龄儿童入学率达到97.43%，小学毕业生升学率由2000年的90.5%提高到93.1%。然而，义务教育完成率低的地区基本集中在中西部地区，11个省区的小学按时毕业率不足85%，8个省区的9年义务教育完成率不足60%。基础设施建设在中、东、西部地区的差距也很惊人，从2003年电力、铁路、公路、互联网等基础设施指标数据来看，东部各项水平均远远高于中、西部地区，其高速公路密度甚至约为全国平均水平的3倍。

基于以上情况，我们今天的现实是：改革开放30多年来，我国的综合国力和经济总量大大提升，但与此同时，城乡差距、区域差距、贫富差距也在不断呈扩大趋势，因此，实现基本公共服务均等化的需求比以往任何时期都更为强烈、更为迫切，也更加可能。

三、实现基本公共服务均等化的路径选择

实现基本公共服务均等化，我们提出“同步推进、分步实现”的发展战略。首先是实现基本公共服务对象上的广覆盖，即建立多层次、低水平、广覆盖的基本公共服务体制，实现人人享有基本公共服务的目标，让每个公民都能享受到改革开放的成果；其次是实现基本公共服务制度上的一体化，即消除城乡基本公共服务体制的二元化，构建城乡一体的基本公共服务体制；第三是实现基本公共服务水平上的均等化，即消除人们在基本公共服务资源占有、服务设施和条件以及服务能力和服务水平上的既有差距，实现人人平等享有基本公共服务的目标，确保人们不因职业不同、地位不同及身份的不同而享有不同的基本公共服务。这是实现基本公共服务均等化的宏观思路和战略。具体的做法就是要制定基本公共服务全国最低标准，设置明确的时间表，使基本公共服务覆盖到全体社会成员，并明确基本公共服务均等化的实施进度和保障措施。此外，在正视基本公共服务水平存在一定差距的前提下，先行在全国统一制度安排，解决不同省（市）、不同部门各自制订政策，政策口径不统一，方向不明确，跨城乡、区域对接困难等问题，最终实现为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务，让全体社会成员享受水平大致相当的基本公共服务，以促进社会公平正义，使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。基本公共服务的“广覆盖”、“一体化”和“均等化”是相互联系的三个方面，“广覆盖”和“一体化”是实现“均等化”的基本要求，也是“均等化”的重要内容。

从微观的操作层面分析，实现基本公共服务均等化，要从以下几方面着手，逐步推进。

第一，落实基本公共服务均等化原则，着力调整中央财政支出结构。一是减少中央财政的经济建设支出比例，明显增加基本公共服务支出比例。当前，财政功能性支出比例最大的仍然是经济建设性支出。随着经济的发展和国家财权的增长，中央财政在义务教育、公共医疗、社会保障等方面的投入增长应高于财政收入的增长速度。目前，国内对以往经济发展方式高度概括为“四重四轻”，即重国际市场，轻国内需求；重低成本优势，轻自主创新能力；重物质投入，轻资源环境；重财富增长，轻社会福利水平提高。而“十二五”期间所要着力打造的则是将原来的“重”变为“轻”，原来的“轻”变为“重”，这种发展方式的本质也是个体更受尊重、地区更有自主权、生态更为文明、社会更加和谐的发展过程。而其中的重中之重就是社会福利水平的提高，基本公共服务水平的提高。二是加大中央财政对农村基本公共服务方面的投入力度，使国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，逐步加大土地出让金用于农村的比例。从宏观来看，农村公共服务总体落后于城市，建国后，重工轻农、重城轻乡及城乡二元化的战略使农业和农民利益大量流失，农村基础设施及公共服务条件长期得不到改善，相当数量的农民长期处于贫困状态，城乡发展严重失衡。因此，加大对农村基本公共服务的投入力度是一项基本政策。三是加大中央财政对中西部基本公共服务投入的力度。把中央财政转移支付资金重点用于中西部地区，使中西部地区基础设施和教育、卫生、文化、医疗等公共服务设施尽快得到改善，逐步缩小地区间基本公共服务过大的差距。

第二，加快改革和完善现行转移支付制度。一是一般性转移支付作为对地方转移支付的主要形式，应提高其比例。如果一般性转移支付比例过低不仅会削弱中央财政均衡地方财权的作用，也会限制地方政府在地区性公共产品供给中的自主性。从逐步实现基本公共服务均等化的客观要求出发，应当逐步提高一般性转移支付比例，使其成为转移支付的主要形式。二是规范和清理专项转移支付。专项转移支付带有指定用途，地方政府无权挪用，是我国转移支付的主要组成部分。按照建立公共服务体制的要求，应当逐步减少中央各部委提供公共服务的支出责任，把一些不规范的转移支付转变为一般性转移支付，把一些中央部委必须保留的专项支付规范化，避免“跑部进钱”的现象，缩小区域间经济发展差距和公共服务差距。

第三，培育地方政府履行公共服务职能的稳定财源。开征物业税，稳定地方政府税源；改革资源税征收办法，提高地方政府财权；将地方国有资本预算纳入财政预算，增加地方政府可支配权，解决在基本公共服务均等化实现的过程中地方政府由于财源、财权有限而导致的投入能力不足的问题。

最后，建立农村公共服务财政投入的增长机制，优化农村公共产品的决策过程。要缩小长期以来“重工轻农”、“重城轻乡”思路下形成的城乡基本公共服务水平、能力的差距，就要加大城镇带动农村、工业反哺农业的一系列政策措施的力度，不断完善农村的科技、教育、文化、卫生、体育等公共服务体系，尤其要加强对农村义务教育、社会保障制度、公共卫生服务、新型农村合作医疗制度等方面的财政投入。同时，进一步改进农村公共物品供给的决策机制，尽可能提供绝大多数农民最急需的公共物品和服务，解决公共产品供给的过剩和不足并存、质量和效益低下等问题，充分发挥公共资源的作用，以促进基本公共服务均等化目标的实现。

实现基本公共服务均等化，不是公共服务的绝对平均化，也并不排斥社会成员的自由选择权，它是一个社会政治、经济发展的必然产物和要求。作为一个发展中的大国，在公共服务领域面临着严峻的挑战，如公共服务需求压力大，公共服务供给不足，公共资源配置不均衡，公共服务再分配作用弱，公共服务标准不规范，公共服务主体回应性差等。因此，我国实现基本公共服务均等化的历程刚刚起步。在“同步推进，分步实现”的过程中，既要致力于公平和统一，又要兼顾历史和现实，尽可能进行增量改革，争取广泛支持，逐步提高低收入人群的保障水平，最终实现基本公共服务均等化的目标。

［1］靳永翥.公共服务提供机制——以欠发达农村地区为研究对象［M］.社会科学文献出版社，2009.

［2］世界银行编.改善农村公共服务［M］.中信出版社，2009.

［3］（美）乔伊斯.公共服务战略管理［M］.张文礼，王达梅译.清华大学出版社，2008.

［4］刘厚金.我国政府转型中的公共服务［M］.中央编译出版社，2008.

［5］中国（海南）改革发展研究院编.民生之路：惠及13亿人的基本公共服务［M］.中国经济出版社，2008.

（责任编辑：高 静）

On the Equalization of Basic Public Services of China

Hou Lei

20th century since the late 90＇s，as China＇s rapid economic development，urban and rural economic and social development is a serious imbalance in widening income gap，social contradictions have become increasingly prominent.At the same time，the majority of members of society of social justice，and justice demands more than ever，urgent and intense.To solve these problems，the equalization of basic public services is a good entry point.In other words，the gradual equalization of basic public services has become an important current reform and development of content and an important goal，is of great significance.However，in our country such a large developing country，the equalization of basic public services can not be achieved，should be implemented “simultaneously advancing，step by step to achieve” development strategy.

basic public services；wide coverage；integration；equalization

C916.2

A

1007－8207（2011）05－0004－04

2011－01－20

侯雷 （1970—），女，吉林省吉林市人，吉林省委党校 （吉林省行政学院）公共管理教研部副教授，研究方向为公共管理、行政伦理。