比较与反思：论我国行政诉讼体制的完善

廖原

比较与反思：论我国行政诉讼体制的完善

廖原

行政诉讼涉及到行政权与司法权两种国家基本权力形态，是行政监督中较为重要的一种制度。其监督作用的发挥与行政诉讼体制有密切关联性，因此行政审判机构的组织结构、审理程序、人员配置对司法监督行政权的效能有重要的影响。对于我国行政诉讼体制的完善，应对域外行政审判组织相关状况进行考察，通过比较与分析目前我国行政诉讼体制的不足，才能明晰我国行政诉讼体制完善的思路。

行政诉讼；体制；比较；完善

行政权是一国中最为庞大的权力，按照权力制约的原理，就要有与之相应的权力加以制衡。为此，除了从立法上控制、程序上规范外，司法审查就是必不可少、最为重要的制约手段。而对于负有司法审查职能，享有审查权的审判机构而言，其组织结构、审理程序、人员配置对司法审查的效能具有重要的影响。本文从比较法的角度，考察域外行政诉讼体制相关状况，通过比较分析，探讨目前我国行政审判组织的不足，并提出完善的思路。

一、对国外行政审判组织类型的比较与分析

总体来看，受理行政案件的审判机关大致可以分为三种类型：一是由普通法院承担审理行政案件的任务，即普通法院型。比较典型的如英国、美国。二是特别设立专门的行政法院来审理行政案件，即行政法院型的行政审判机关。其以法国和德国最为典型。我国的台湾地区也是由行政法院来审理行政案件的。三是以普通法院中设立专门行政审判庭或有专门行政诉讼机构来规范审理行政案件的类型，中国、日本、韩国基本属于这一类型。

（一）普通法院型行政诉讼体制

1.英国的行政诉讼体制

按照普通法的观念，一切人均受同一法律支配，则一切人都受同一法院管辖。因此，在英国，行政案件统一由普通法院受理。英国普通法院组织大致可以分为中央法院和地方法院两级。中央法院分为最高法院、枢密院司法委员会和上议院；地方法院包括治安法院和郡法院。其中最高法院由高等法院（高等法院内设立王座分院、大法官分院、家事分院）、上诉法院和皇室刑事法院组成。英国普通法院又包括民事法院和刑事法院两个系统。普通法院受理和审查行政案件适用一般的民事程序。民事系统法院按审级分为郡法院、高等法院、上诉法院民事庭和上议院4个审级，但并非各个审级的法院对行政案件都有管辖权。根据英国法律的规定，只有高等法院中的王座分院对第一审行政案件享有管辖权，郡法院无管辖权。当事人若对第一审判决不服，可向上诉法院民事庭提起上诉；对上诉法院民事庭的判决不服，还可上诉至上议院。[1]795-796

2.美国的行政诉讼体制

美国的联邦法院和各州法院是审理行政案件的法院。美国联邦法院由具有一般管辖权的法院和具有专门管辖权的法院组成。具有一般管辖权的法院包括地区法院、上诉法院和最高法院。地区法院是联邦基层法院，可以作为行政案件的一审法院。上诉法院是处于美国联邦最高法院之下的中间上诉法院，按“巡回区”设立。上诉法院只有上诉管辖权和复审管辖权，有权复审除由最高法院复审的行政案件以外的所有判决。美国具有专门管辖权的法院有两级：一是与上诉法院同级的权利申诉法院及国际贸易法院和专利权上诉法院，其判决由最高法院加以审查；二是与地区法院同级的海关法院、税务法院和领地法院，其判决由普通法院系统中相应的上诉法院加以审查。美国除联邦法院系统外，各州都有一套完整的司法系统。有的州为三级法院系统，有的州为两级法院系统，还有的州专门设立了复审行政行为的法院。

（二）行政法院型行政诉讼体制

1.法国的行政法院

法国的法院包括行政法院和普通法院两大系统，二者各自独立、互不隶属，且适用不同的法律规则。行政法院适用专门的行政法律规则。法国的行政法院包括两类，一类是普通行政法院，一类是专门行政法院。普通行政法院有：最高行政法院、上诉行政法院、行政法庭、行政争议庭。行政法庭和行政争议庭对行政争端有普遍的管辖权，凡不由其他行政法院管辖的行政诉讼，都由他们管辖。上诉行政法院，虽然只有部分上诉管辖权限，但是它受理行政法庭的上诉案件，管辖范围不限于某类专门事项，也是普通行政法院。最高行政法院作为全部行政法院的共同最高法院，同时具有初审管辖权、上诉审管辖权和复核审管辖权。管辖范围包括全部行政事项，当然属于普通行政法院。除了以上四种行政法院以外，其他行政法院都是专门行政法院，数目很多，而且还在增加。专门行政法院有永久设立的，有临时性质的，变动性大，最重要的专门行政法院有：审计法院、财政和预算纪律法院、补助金和津贴法院、战争损害赔偿法院、各种职业团体的纪律委员会等。[2]法国的行政审判组织具有两个特点：一是行政法院具有司法性，是审判机关，它的任务是解决争议，其行为是裁判性的；二是法国的行政法院在组织上隶属于行政系统，而不是司法系统。最高行政法院的成员就隶属于司法部领导，是行政法官，而不是司法审判官，不享受司法审判官员所特有的保障（如法官终身制）。这种组织上的行政性，由于与行政机关的天然联系，因而其审理行政案件的公正性受到了质疑。

2.德国的行政法院

德国的司法系统由两大类法院组成：一是宪法法院；二是普通法院。德国所谓的普通法院与英美的普通法院含义不同，它是与宪法法院相对而言的。普通法院由民事法院和刑事法院即一般法院、行政法院、劳动法院、财政法院和社会法院五种法院构成。德国的行政法院独立行使行政审判管辖权，与行政当局完全分离，从设置上分为三级：联邦行政法院、高等行政法院和初等行政法院。联邦行政法院设于西柏林；高等行政法院设在各邦，平均每邦一个高等行政法院；初等行政法院也设在各邦，其数目根据邦的大小而有所不同，较小的邦只设一个初等行政法院，而一些较大的邦则设立六至七个初等行政法院。[1]793

（三）混合型行政诉讼体制

1.日本

从法院设置上看，日本属于单轨制，因为其行政法院和普通法院是合一的；从适用程序上看，日本属于双轨制，因为其审理行政案件和审理民事案件适用不同的诉讼程序。因此日本的行政诉讼体制属于混合型。

根据《日本国宪法》第76条规定，日本法院的组织系统分为最高法院和下级法院两类。下级法院由高等法院、地方法院、家庭法院和简易法院组成。家庭法院和简易法院不受理行政案件。[3]361-362地方法院是行政诉讼的一审法院，对一般案件原则上采取由一名法官单独审判制，但对一些较重大案件则需由3名法官组成合议庭进行审判。高等法院是上诉审法院，主要受理对地方法院判决不服的上诉案，原则上实行由三至五名法官组成合议庭的合议制。最高法院是行政案件的终审法院，具有对一切法律诉讼“上告审”的审判权，以合议制方式进行审理工作。

2.韩国

在韩国，行政诉讼是与民事诉讼、刑事诉讼相并列的一项独立的诉讼制度。韩国的行政诉讼并非任何一级的法院都有权受理。根据韩国《行政诉讼法》第4条规定：“行政诉讼应向被告所在地高等法院提起。对高等法院的判决不服时，可以上诉到最高法院。”这表明韩国行政诉讼管辖制度比较简单明晰：关于地域管辖，按“原告就被告”原则确定，即由被告所在地法院管辖；关于级别管辖，韩国虽有最高法院、高等法院、地方法院及家庭法院组成，但行政诉讼不管案件大小，都从高等法院开始，即直接由高等法院作为第一审，最高法院、地方法院和家庭法院均不作行政诉讼一审法院。当事人对高等法院的一审判决不服，可上诉到最高法院。[3]409-412

（四）比较与分析

对于我们所说的行政诉讼，美国一般称司法审查，或确切地称为司法复审，英国称为司法审查。“如果要对行政诉讼得出一个普遍适用的概念，只能抛弃各国行政诉讼的具体情况，专就他们共同之处概括说明。从这个观点看来，行政诉讼是针对行政机关的违法行为，权利或利益受到不利影响的当事人向法院或其他有裁决权的机构，请求按一定程序给予救济的一种法律手段。”[4]如果探索此类法律制度的共性与规律的话，它们都是国家法律监督制度，虽然名称各异，但其属性都是由各国宪法确定、法律规定，是行政系统以外的另一类享有司法监督权的国家机关依法直接撤销变更违法不当的行政行为的司法制度。下面我们对比几种不同的行政诉讼审判组织类型并予以分析。

普通法院型的行政审判组织的主要优点在于：第一，普通法院按照一般的诉讼法律程序审理行政案件，公开审理，当事人双方在法庭上辩论、质证，有利于查明案件事实，正确作出评判；第二，普通法院的法官和行政机关没有任何联系，有利于保持法院的中立地位，公正地作出判决。当然因为普通法院的法官主要是法律方面的专家，对法律的运用非常专业，可是对行政方面的专业知识很难通晓，所以为了弥补普通法院法官行政专业知识的不足，并考虑到行政审判的专业性要求，普遍建立了行政裁判机构。行政裁判机构具有较高的独立地位，其成员大都是行政领域某一方面的专家，具有行政上必要的专门知识，并准用司法程序。对涉及到专业性、技术性或政策性较强的行政争议，一般须先经过行政裁判机构的裁决，对行政裁判机构的裁决不服，才能向普通法院提起诉讼，而普通法院一般尊重行政裁判机构对案件事实的认定，不再进行事实性审查，仅进行合法性审查（法律审）。因此，在英美法系国家，通过这样的制度设计一定程度上避免了普通法院的法官不具有行政经验和行政专业知识而不能胜任行政审判工作这一状况。所以目前普通法院审理行政案件的主要缺陷就在于其“程序通常较为繁琐、复杂、严格，虽然可以保证公平的结果，但往往会影响甚至妨碍行政效率的实现。”[1]799

对于行政法院审理组织形式来说，其主要优点可以归纳为：第一，行政法院的法官除具有法律知识外，一般还有较丰富的行政经验和专业技术知识，这对于审理行政案件是相当必要的。如法国的行政法院法官少数来自高级行政官员，其余大部分行政法院法官都经过国家行政学院的培训，同时学习法律和行政专业知识。第二，行政法院的行政诉讼程序简便、迅速，法官采用审问式，在诉讼进行中居于主导地位，不同于英美法系的法官听审，行政法院法官可以讯问当事人和证人，除审查当事人提供的证据以外，可以依职权收集必要的证据，这对于实现法院的审查职能、及时解决行政争议，特别是那些涉及公共利益的行政争议是相当有利的。相对而言，行政法院型审理模式的缺点在于：第一，有的国家的行政法院行政色彩浓厚，与行政机关有着一定的联系，使行政法院的独立公正地位受到影响和怀疑。第二，有的国家的行政法院在行政诉讼中以书面审理为原则，如法国行政诉讼就以书面审理为原则。虽然开庭时允许当事人和律师出庭，但双方当事人及律师的陈述往往限于说明诉状中的要点，不能超越诉状的内容范围，诉讼结果主要取决于法官的书面审查效果，而不取决于律师的辩论效果。而且保持半秘密状态，公开性不足。

混合型行政审理组织模式优点有：第一，一定程度上将以上两种模式的优点集合在一起。采用普通法院，不同的审理程序，有专门的行政诉讼法律制度对审判予以调整。第二，审理具有针对性，根据行政案件的特点进行审理，在普通法院内对行政案件进行审理，避免了行政对审理的干涉。不足之处在于专业性欠缺，这个与第一种模式相同。

二、我国行政诉讼体制的困境

一国采取什么样的行政诉讼体制受到该国的政治、历史以及认识观念等因素影响。我国行政审判组织形式是行政审判庭体制。这种体制的主要特征是：一方面，行政案件由统一的人民法院负责审理，专门法院不管辖行政案件，即司法审判权统一于人民法院；另一方面，在人民法院内部，设有专门负责行政案件审判的机构，即行政审判庭，负责审理与裁判行政案件，代表人民法院具体行使统一的司法审判权，其他审判机构不负责行政案件的审理与裁判。这种诉讼体制从形式上看，既体现了司法审判权的统一，又使行政审判机构具有了专业性特征。虽然按照现行行政诉讼法的规定，法院独立行使审判权，不受其他组织和个人的干涉，但从实际案件的受理、审判及执行看，这种独立审判权往往是不独立的，受到很多方面的干预和影响。行政诉讼本身的特殊性，决定了人民法院在审理行政案件过程中，遇到的干扰和阻力比其他审判工作更大。行政机关作为行政争议的当事人，因切身利益所在较之其他诉讼对法院的干预有更强的驱动力，加之行政部门在地方党政权力机构中强势地位，形成了司法体制的属地化。地方政府部门对法院人事、财政的控制由此形成对法院独立审判的实际干涉。其实行政对司法的干预在我国由来以久，“中华人民共和国成立之初，曾一度采取司法隶属于行政的体制。1951年人民法院暂行组织条例规定，各级人民法院（包括最高人民法院、分庭）为同级人民政府的组成部分，受同级人民政府委员会领导和监督”。[5]司法的属地化，使它成为地方政权的一个组成部分，要受地方政府约束，内部构成上又表现为法官的非职业化、形式化、行政化，法院缺乏独立性。

我国行政诉讼体制困境造成了：第一，行政案件数量偏低，增幅减慢，部分地区出现负增长。造成这一问题的原因是多方面的，但担心行政机关对原告进行打击报复，相对人的诉讼安全得不到保障，导致原告不敢告；行政审判公正性不能确保，导致原告不愿告等是其中的重要原因。第二，行政案件撤诉率高，并且其中有很大一部分是非正常撤诉。在近年人民法院受理的行政案件中，以原告撤诉方式结案的占百分之五十以上，并呈逐年上升趋势。这其中有很大一部分属于非正常撤诉，即原告撤诉并非因为其对原具体行政行为或重作具体行政行为不再有异议，而是基于外力的影响而不得不撤诉。第三，行政审判质量不高。行政审判的重点应当是被诉行政行为的合法性，但在实践中却常常出现法院与行政机关在法庭上一起审原告的场面；由于常常受到政府不适当的干预，行政审判的公正性难以保证；法院对行政行为在事实与法律问题上的审查力度缺乏明确的认识；行政判决不规范，内容过于简单，缺乏说理性和说服力。第四，行政判决执行难。执行是行政诉讼的最后一环，只有将判决的内容付诸实施，行政纠纷才能最终得到解决。但在实践中，行政判决常常得不到执行，有些行政官员甚至公然藐视法院判决。

三、完善我国行政诉讼体制的思路

学界在反思我国现行行政诉讼制度的内在缺陷后，提出改革的构想主要有三种：第一，比较现实但又不够彻底的方案是：提高行政案件的审级，增加选择管辖和指定管辖的情形，允许原告选择原被告所在地以外的第三地法院管辖。同时，提高法院的审级，凡以政府为被告的，原告有权要求与被告上级政府同级的法院管辖该案。第二，相对理想的方案是：在现有行政审判体制基础上，设立最高人民法院和省高级人民法院的巡回法庭，旨在发挥巡回法庭的“特效性”和“及时性”优势，解决当事人诉讼不便、基层法院拒绝受理的行政案件、执行机关拖延执行判决和行政机关抗拒执行的案件。“巡回法庭”具有两重属性：其一，它是最高人民法院和省级法院设立的一个监督审判机构。不但对地方法院的案件审理、审判和执行程序进行全程式的监督，而且有权对被判决履行义务的行政机关进行监督。它可以代表最高人民法院就个案向有关基层法院发出受理命令、重新审理命令和执行命令。并可以应原告的申请，直接参与对某些行政机关的执行活动。其二，在必要的时候，它有权决定直接受理某些一审案件。“巡回法庭”是设在最高人民法院和高级法院内部的常设机构，但其工作人员组成是不固定的，由最高人民法院和省高级人民法院临时抽调的法官组成。每巡回一次，它的主要人员就更换一次。第三，最为理想的方案是：借鉴许多大陆法系国家的经验，设立相对独立的行政法院。行政法院是直属于最高人民法院的审判机关，原来由人民法院行使的行政审判职能，全部转由行政法院行使，各级人民法院行政庭取消，其他业务庭与行政机关有关的案件审判职能取消。各级行政法院只接受上级行政法院的业务指导，完全独立于地方各级人民法院和地方各级权力机关。最高行政法院院长可以由最高人民法院院长兼任，也可由其他人担任，由全国人民代表大会选举或罢免。最高行政法院的工作受全国人民代表大会常务委员会和最高人民法院监督。[6]

以上方案是有关学者在考察域外相关行政审判组织体制后，进行借鉴而提出的思路。笔者认为虽然三种方案就表面而言均有其合理的一面，国外也有相关成功的经验，但仍有不足。第一种方案在一定程度上解决了法院对低层级行政机关提起的行政诉讼，但有两个问题不能解决，一是执行的问题，它只能解决在审理过程中行政机关对审判的干扰，而在执行中却无法回避行政机关抗拒执行判决的问题；二是对于就高层级的行政机关提起的行政诉讼，仍然避免不了受到行政权的干涉。第二种方案也有弊端：巡回法庭的组成人员的不固定和不专业，由于是由最高人民法院及高级人民法院从法官中选派，所以不能保证对案件监督和审理的专业性要求，也同样避免不了高层行政机关对案件审理的干涉和执行案件的困局。第三种方案相对而言实施起来困难性更大一些，首先要冲破现在的行政审判体制，设立专门的行政法院，操作起来并不象学者们认为的那么简单。其次它要独立于地方权力机关必须不按行政区划设置，其人员要独立于地方政府干涉就只能实行单独设立司法管辖区域，但是对于中央一级的行政机关甚至于国务院的司法监督仍存在困难。而且行政法院还在最高人民法院之下。现在的体制下最高人民法院地位低于国务院，虽然宪法上规定他们的宪法地位是平等的。以上三种方案皆为“头痛医头脚痛医脚”的方法。

其实我国行政诉讼体制困境的根本原因在于我国目前的司法不能真正独立。因此，要解决这一难题就要落实我国司法机关在宪法中的地位，实现司法体制的独立性。首先法院应该实行垂直化，即除最高人民法院接受全国人大及其常委会监督外，地方各级法院中，高级人民法院仍按省级行政区划设置，在省级以下的均独立设置司法管辖区，地方各级权力机关不再行使监督法院权能，由于地方权力机关要代表地方利益，因此要破除司法地方化就应解决地方各级各类机关对司法的干扰。法院经费由全国人大专门预算专项下拨，实现法院从财务上脱离行政机关的管辖，法官人员编制，法官任命由法院提名，权力机关审批，地方法院的法官任命由最高法院向国家权力机关提交审批任命的申请。在解决了法院在我国宪政中的地位后，行政审判组织的完善就有了制度上的保障，下一步便是解决行政审判的专业性问题，结合国外有关制度，可以考虑行政案件的受理由一定审级的法院承担。这样的制度设计下，行政案件仍可采取目前普通法院中专门行政审判庭的模式，但法官必须具备相应的法律及行政专业知识。对于有学者认为从“目前重提行政法院的设置问题，主要在于可以此为突破口进行行政诉讼司法体制的改革，并更有力地保障司法独立”，[7]笔者认为这样的思路有本末倒置之嫌。即便是采取笔者建议的做法可能会比设立专门的行政法院花费的成本要高，代价要大，但从长远来说是值得的，因为整个司法的独立终究是我们法治建设要予以解决的问题。

[1]张正钊，韩大元.比较行政法[M].北京：中国人民大学出版社，1998.

[2]王名扬.法国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1988：599-600.

[3]胡建淼.比较行政法20国行政法评述[M].北京：法律出版社，1998.

[4]高巍.英美法三国行政诉讼制度的趋同及其启示[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2001，（1）.

[5]吉龙华，李治.我国行政司法监督的弊端与行政法院的建构[J].行政与法，2005，（1）.

[6]马怀德.司法改革与行政诉讼制度的完善[M].北京：中国政法大学出版社，2004：5.

[7]袁曙宏，李洪雷.我国行政诉讼制度的完善[EB/OL]. [2011-03-01].http://law-thinker.com/show.asp?id=2305.

Comparison and Reflection:the Perfection of China’s Administration Lawsuit System

LIAO Yuan

The administration lawsuit involves two kinds of country basic authority shapes，which are administrative power and judicial power,is a important system in the administrative oversight.Its watch-dog function display is closely related with the administrative proceedings system,therefore,the administrative trial organization structure,the trying procedure,the personnel dispose have the important influence on the efficiency of judicial surveillance executive power.Regarding the consummation of China’s administrative lawsuit system,we should carry on the inspection about the related condition of outside territory organization，find the insufficiencies of China’s current administrative lawsuit system through comparison and analysis,to smake clearp that the road of perfecting the administrative lawsuit system lies in the jurisdiction independence.

administrative lawsuit;system;compare with;perfect

D915.4

A

1673-8616（2011）03-0093-05

2011-03-01

廖原，广西政法管理干部学院法律系教师、博士（广西南宁，530023）。

[责任编辑：陈展图]