农村环境保护的思考---《环境保护法》修改的关注点之一

陈学敏

(武汉大学 法学院,武汉 430072)

1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》在第2条界定"环境"的范围时,明确提出"本法所称环境……包括……城市和乡村等".这就意味着农村环境像城市环境一样都是我国《环境保护法》的保护对象.自该法颁布以来,中国的环境保护之路已经走了二十余年,一个耐人寻味的现象是,在这二十多年的环境保护过程中,农村的环境问题愈演愈烈,农村环境遭到了严重破坏和污染.这其中的原因,除国家整体上下在环保方面重城市轻农村的政策导向带来的后果外,作为环境基本法的《环境保护法》的诸多缺陷也是导致农村环境成为被人遗忘角落的罪魁祸首.分析《环境保护法》在保护农村环境方面的不力,进而找到解决问题之道,是逐步改善我国农村环境的必由之路.

一、中国农村环境现状

1.种植业方面的污染与破坏

中国面临的一个现实是要用仅占世界7%的耕地、6%的可更新淡水资源,为占世界22%的人口提供粮棉油、水果、蔬菜等满足人们生存需求的农产品供应.而要保证中国人均粮食占有水平达到世界平均数,单位面积上的产出就要达到世界平均水平的3倍以上.中国目前虽然已经取得了人均粮食略高于世界平均数的成绩,但是在这个成绩的背后,意味着中国农民要在单位面积的土地上,除投入大量的劳动、技术之外,还要使用更多的化肥.中国过去20年的粮食增产,实际上与劳动投入的多寡关系不大,化肥投入的暴涨是其主要原因.我国还是世界上农药生产和使用大国,农药年用量为80万至100万t[1].据世界卫生组织统计,全球每年农药中毒者达250万～300万人次,死亡10万人左右.而我国每年农药中毒者估计超过10万人,死亡约1万人.[2]此外农药残留超标现象也相当严重.

2.秸秆综合利用不足

农村每到农忙时分,秸秆焚烧的现象非常普遍.焚烧秸秆会产生大量的CO2,是破坏臭氧的一大杀手;还会导致能见度降低,给空中飞行物带来飞行安全隐患;另外,会破坏土壤有机质,引致土壤板结,极易导致跑土跑肥与水土流失.

3.农用薄膜的污染

农用薄膜这类物品在农田里200年后才能分解,且降解过程还会溶出有毒物质,对土壤及农作物危害极大,这是农村环境中的"白色污染".随着农业大棚的普及和农膜覆盖技术的推广,农膜污染成为常见现象并不断加剧.2006年国家环境保护总局发布的《国家农村小康环保行动计划》的数据显示,全国农膜年生产量达130万t,农膜年残留量高达45万t.

4.生活废物的面源污染

一方面,相对于城市,农村缺乏专门的固体废物处理场所;另一方面,农民长期的生活习惯使生活垃圾任意堆放.随着生活水平的提高,农民丢弃的生活垃圾不仅数量与日俱增,而且其中不可降解之物质种类繁多,这些几乎全部露天堆放.生活污水未经处理直接排入河流,农民每年排放的生活污水超过2500万t,[3]随排随放,对周围河流、湖泊造成很大污染.

5.畜禽养殖业的污染

我国农村大部分的畜禽养殖业规模较小,或者根本就是庭院式放养,大多数畜禽养殖场没有建成与之配套的污染防治设施,粪便污水未经无害化处理,没有粪便堆放专用场地.这不仅会带来地表水的有机污染和富营养化污染,以及大气的恶臭污染,甚至造成地下水污染,畜禽粪便中所含病原体也给人类健康带来隐患.

6.乡镇企业遍地开花,布局不合理

20世纪70年代末以来,我国工业化发展迅速,乡镇企业在农村遍地开花,加上长期奉行的粗放式生产和掠夺式经营方式,使我国的环境资源遭受重大破坏,生态环境蒙受严重污染."乡乡办厂、村村冒烟"的乡镇工业,对农村环境的污染尤为严重.由于环境的严重污染,中国农村出现了一个个惊人的"癌症村".

二、1989年《环境保护法》对农村环境保护的规定与不足

1.立法整体上重城市、轻农村,重污染防治、轻资源保护

现行《环境保护法》作为我国环境保护的基本法,对环境保护的重要问题作了综合规定,既包括保护自然资源的基本要求和开发利用环境资源者的法律义务,也包括防治环境污染的基本要求和相应的义务.但从它的内容结构来看,明显在立法当时受国家环境保护政策侧重于工业污染防治和城市环境保护的影响,有关自然资源利用和保护、生态保护方面的内容所占比例较小,对解决农村环境问题的针对性不强.该法仅有第20条"各级人民政府应当加强对农业环境保护,防治土壤污染和植被破坏以及其他生态失调现象的发生和发展,推广病虫害的综合防治,合理使用化肥、农药"的笼统规定.有学者作过初步统计,《环境保护法》整部法律总共有47条,调整污染防治的内容有24条,有关自然资源利用保护以及生态保护的内容总共只有8条,仅占17%,[4]明显不成比例,规定的原则制度也均是污染防治法的适用范围,而对自然资源和生态环境保护的内容仅是少量的政策宣示,也无相应的法律责任.在农村环境中,自然环境资源占据着非常大的比重,但是正是由于《环境保护法》未能对自然资源利用和保护、生态保护作出统一而系统的规定,我国农村自然资源在工业化和城市化过程中浪费严重,受到很大破坏.加之其对农业环境的整体性特征把握不够,部门立法往往又造成各单项法的调整范围过宽或过窄,出现相互之间内容上的不协调甚至互相矛盾.这种状况对农业自然资源和生态保护形成了很大障碍,是导致目前我国农村生态环境持续恶化的重要原因之一.

2.农民环境知情权保护不足

《环境保护法》第12条第二款规定:"国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门,应当定期发布环境状况公报."这条规定一方面界定了发布环境状况公报的主体,即国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门;另一方面初步限定了公报的范围是环境状况.显然在这里乡镇的行政主体不是向农民披露环境信息的义务主体,从而导致公布的环境信息基本上是关于全国或城市地区等大范围内的环境总体状况,缺乏小范围的环境详细资料,而正是这些环境信息才与农民的日常生活息息相关.该法第31条规定:"因发生事故或者其他突然性事件,造成或者可能造成污染事故的单位,必须立即采取措施处理,及时通报可能受到污染危害的单位和居民,并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告,接受调查处理."该条规定显然是应对突发状况时给予农民的特别待遇,这就表明在未发生事故或其他突发性事件时,即在事故和其他突发性事件发生之前,污染单位没有通报义务,农民也不可能知道有关污染信息.此外,何为"及时",其时间限度如何,该条也没有进行明确.而如果该单位没有进行及时通报,农民因此遭受损害该怎样救济,该条也没有涉及.

3.农民参与权规定模糊

《环境保护法》第6条规定:"一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告."这条规定被认为是保障农民环境保护参与权的金科玉律,却没有程序和制度保障,使得这一规定流于空泛,缺乏实在的意义.具体来说,该条存在以下三个问题:

第一,该条首先强调的是农民参与环境保护的义务,是典型的"义务本位"的体现,将保护环境作为农民的义务,既不能调动农民参与环境保护的积极性与主动性,缺乏激励机制,也在某种程度上削弱了农民的环境权,而参与权正是环境权的内容体现之一.目前的现实是农民的环境参与权不是过多,需要限制,而是太少,甚至被虚置、忽略,尤其需要大力推进,从而增强农民的环境权利意识和环境意识.

第二,检举和控告从字面上的规定可以被认为是农民的权利,但是需要注意的是这里的措辞---"控告",而不是起诉,也就意味着,农民在环境公益遭到侵犯时,无法通过诉讼进行救济.这句话就把环境公益诉讼的大门砰然关上,农民个人既无法成为环境公益诉讼的资格主体,也无法借助环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼保护环境公益.

第三,就公众参与权的本质来讲,它是现代民主国家的管理方式,是民主理念的体现,应该更多展现的是对事前和事中过程的积极参与,而不仅仅是事后补救的消极参与.《环境保护法》第6条明确指出是对"污染和破坏环境"的行为进行检举和控告,是一种典型的事后救济,是我国计划经济时代"先污染,后治理"思想的体现.

总之,整部《环境保护法》强制性规定多于鼓励性规定,政府自上而下推动环境保护的迫切之情跃然法上,忽视了各种参与,压制了农民参与环境保护的机会.在这种情况下,农民是难以参与环境保护过程的,即便是参与,往往也是被动的.

4.乡镇政府没有与环境保护职责相应的监管职责

相比城市环境污染,农村环境污染具有自己的特色,是典型的面源污染,不管是监控还是进行防治都比较困难.由于波及的范围半径比较大,仅仅依靠有限的县级环保部门是不现实的,因此必须充分发挥乡镇机关在农村环境监管与调控中的作用.乡镇机关由于与乡村联系较为密切,能更多地掌握农村环境状况,及时采取措施,在贯彻"预防"的基本原则上更加具有可能性.但是我国《环境保护法》第21条规定:"地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量."该规定只是原则性地规定了地方政府对辖区环境质量负责,没有明确规定政府部门如何履行责任以及如何保证其履行责任,无法发挥规范和约束政府的作用.同时乡镇政府只有环境保护义务,没有相应的职权,尤其对于违反《环境保护法》的行为,没有进行监管和处罚的权力.乡镇政府因为缺失环境监管的法律保障而丧失了一定的权威性.

5.环保NGO身份尴尬

正如《环境保护法》第6条规定所展示的那样,只有"单位"和"个人"才有权对污染和破坏进行检举和控告.但是何为单位,是不是包括环保NGO,确实引人深思.就《环境保护法》的立法背景来看,我国《环境保护法》(试行)颁布于1979年,当时与此相关的规定是第8条:"公民对污染和破坏环境的单位和个人,有权监督、检举和控告.被检举、控告的单位和个人不得打击报复."1989年的规定对其进行了扩充.但是在20世纪90年代以前,环保NGO在我国尚处于空白阶段,立法者在立法当时应该没有考虑过环保NGO的地位状况;但是,就单位本身的含义而言,由商务印书馆出版的《新华字典》(1998年修订本)中,与本条规定契合的"单位"定义是:"机关、团体或属于一个机关、团体的各个部门."《现代汉语辞海》(新华出版社2002年1月版)中关于"单位"的定义与其大同小异:"机关、团体或机关、团体下属的各个部门."这是广义的单位概念,而狭义的单位是指机关、团体.从法律角度来看,《刑法》的第30条规定:"公司、企业、事业单位、机关、团体实施的危害社会的行为,法律规定为单位犯罪的,应当负刑事责任."通过该条可以看出,这里的单位是指公司、企业、事业单位、机关、团体.环保NGO属于社会团体,依此推论,《环境保护法》第6条中的"单位"似乎又应该包括环保NGO.这种模棱两可的措辞,加上现实社会中环保NGO在环境公益诉讼中的无力作为,使得在我国起步本来就晚的环保NGO身份尴尬,发展之路举步维艰.

6.农村环境纠纷解决机制的缺陷

农村虽然是一个"熟人"社会,但是并不意味着这是一个没有纠纷的世外桃源,环境纠纷依然每天以不同的面貌和形式出现.有了纠纷并不是问题的症结点,关键是要建立完备科学的纠纷解决机制,设置相应有效的调整方法.我国现行的《环境保护法》对环境纠纷解决机制问题给予了高度关注,第六章法律责任中作出了专门规定,但其中的内容却略显单薄,如第41条规定"赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理,当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉.当事人也可以直接向人民法院起诉",给人造成的印象就是环境纠纷的解决方式只有行政调解和环境诉讼两种方式.面对农村环境纠纷的不断上演和复杂情况,显然这种解决方式已经不能应对我国农村特殊的环境问题.

三、修改《环境保护法》中关于农村环境保护的规定

1.突出强调对农村整体环境的保护

党中央在新农村建设中提出的目标是使广大农村"生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主",显然环保工作是新农村建设中必不可少的内容,新农村应该是环境更美的农村,而不是受污染的农村.但是,在公众普遍的意识里,农村就是地大物博天然藏污纳垢的场所,农村的生活质量低于城市是理所当然的,导致农村环境污染和破坏普遍化,而且未得到有效的治理和控制.目前在环境法律体系中,没有综合性的农村环境资源保护法规或条例.作为环境基本法,《环境保护法》一旦突出强调农村环境的保护,必将为具体、细化法律法规的出台搭建立法基础,并最终促进农村环境保护法律体系的建构.目前《环境保护法》中只有第20条明确提出保护农业环境,尚未涉及农村整体环境的概念.即使是农业环境保护,也已经出现了法律空白,对市场经济以来的禽畜和地膜污染等问题没有包括在内.在此,我国可以借鉴其他国家的成功经验,如日本.以大环境观为指导,整合环境法律制度,实现从摇篮到坟墓的全过程控制,也即实现从自然资源法到污染防治法及生态保护法的统一.这样才能真正有效贯彻可持续发展的理念,实现经济、社会、环境的可持续发展.

2.关于农民环境知情权的规定

对环境相关信息的获知是农民参与环境监管的前提.在我国,环境信息掌握大权在于政府,所以,必须加强政府环境信息的公开.但是,实行农村具体情况的环境信息公开,要考虑到城乡的各自特色所引致的信息传播途径的差异.例如,城市网络普及率高,政府通过网络实行政务公开可以收到比较理想的效果,在农村却无法达到同样的效果.可以利用农村特殊的地缘、血缘关系所形成的"熟人"社会,通过互相转告等形式迅速传播环境信息,也可以通过村委会的广播方式,将环境信息切实贯彻到农村.而要保障农民的环境知情权,环境保护基本法应该将农民环境知情权法律救济制度具体化.现行环境保护法在环境知情权法律救济制度方面空白是造成环境知情权保护缺失的主要原因之一.环境保护基本法作为环境保护方面的专门法律,理应对环境知情权救济制度作出明确的规定,这将对农民环境知情权的保护发挥着至关重要的作用.

3.关于农民公众参与权的规定

农村环境污染与城市环境污染的一个显著不同是点源污染升级为面源污染.面源污染往往难以监测单个主体的污染排放情况,以及难以观测到污染性投入的多寡.在这里,环保部门与排污者之间对环境信息的掌握存在严重失衡,直接监测和控制的成本非常高.虽然环境保护离不开政府权威,但是事实上,环境这种公共物品的改善更离不开各主体的合作与多元利益的平衡.所以,必须通过拓展农村的非权力机制,唤醒民间资源和民间力量,促进政府与农民"自上而下"与"自下而上"的互动.村民参与环境保护的"参与"应该是决策参与、过程参与和末端参与的结合,要在立法、政府决策、环境管理和诉讼的各个层面上展开.环境保护法必须要改变将村民环境参与局限于项目或规划的立项阶段或前期准备阶段的迷思,需要重视其他与环境保护相关的活动.完善村民参与环境保护的程序,开拓多种参与途径,并通过法律责任的强化予以切实保障.

4.赋予乡镇政府与环境保护相应的职权

现实证明乡镇政府在农村环境保护中发挥着不可替代的作用,所以必须明确乡镇政府的环境监管职责,要根据乡镇政府的环境监管职责,赋予其必要的环境监管职权与必要的行政处罚权,譬如对企业的现场检查权、对违规企业的警告等.在此基础上通过相应的法律法规形式阐明建立和规定乡村环境保护组织机构的性质、职能等基本问题,对地方各级政府和有关部门形成有效的指导和规范体系,在贯彻落实上述政策法规精神时,对机构与人员职责、定编标准、经费来源和工作装备等主要问题予以细化,使其更具操作性.

5.关于环保NGO的规定

环保NGO是市民社会中解决"政府失灵"和"市场失灵"的润滑剂,它的发展壮大与完善标志着社会文明的进步和市民社会的成熟.但是我国的环保NGO尚未被公认为一种环境保护和治理的力量.目前,环保NGO主要扮演的角色是"服务的提供者---替代政府对公民进行宣教,而非倡导公民参与决策、积极影响决策走向",在维护公众环境权益方面的作用微弱,促进环境保护国际交流与合作的作为更是少之又少.同时,从目前的现状来看,我国环保NGO喜欢单打独斗,不能拧成一股绳,没有形成信息共享机制,难以在发现环境问题时,形成大范围的影响.我国环保NGO之所以发展缓慢,还与政府对其的限制有很大关系.对于草根型NGO,面临着注册难和融资难等外部环境的约束,自身则存在以下弊端:机构设置简单粗糙,组织成员缺乏应有的训练;不少参与者或者是由于单纯的使命感的驱动,或者是一时的冲动而加入,不能持之以恒,人员流动性大等.要保证环保NGO的良性运作,必须保持其独立性,中国目前的环保NGO多呈现"半官半民"性,这是我国市民社会发展初期的必经之路.我国必须在《环境保护法》中明确环保NGO的环境权利,为其行使环境决策权、环境知情权、环境参与权,尤其是为环境公益诉讼提供充足的法律依据.

6.关于环境公益诉讼的规定

在我国,农村环境保护不力的原因除了法律规定中的法律责任不力外,缺乏有效的追究污染主体责任的路径也是一个很大的原因.目前在我国建立环境公益诉讼机制尚不现实,但是国外的经验证明环境公益诉讼不仅可以弥补环境诉讼的正外部性所带来的对潜在的、分散的受害者提起诉讼激励不足的问题,对于农民这个特殊的群体也具有与众不同的意义.首先,我国农民整体教育程度不高,法律意识和权利意识淡漠,再加上农村经济落后,农民生活水平远远落后于城市,在财大气粗的污染者面前,农民根本不能、不敢或不愿提起诉讼.其次,对于农村中的资源,如土地的所有权属于村集体经济组织,水的所有权主体则是国家等,这些环境要素的特殊性质也使得在目前的诉讼体制下,农民无法保障自己的环境权益.所以,可以考虑将《环境保护法》第6条修改为:"国家鼓励公众参与环境保护.一切公司、企业、事业单位、机关、团体和个人都有保护环境的权利,有权对污染和破坏环境的行为进行检举、控告和诉讼."这样就为我国环境公益诉讼制度的建立确立了法律基础.在环境公益诉讼制度中通过进一步细化诸如诉讼资格、举证责任、诉讼时效、诉讼费、因果关系等方面,农民这个弱势群体的环境权益就会得到彰显.

7.开创多元化农村环境纠纷解决机制

农村环境纠纷救济路径的选择要立足于农民自身和其生活的乡土社会.一方面,农民的经济状况堪忧,文化水平不高,农民在环境纠纷中无疑处于弱势地位;另一方面,鉴于我国乡土社会是一典型的熟人社会,过分僵硬化的纠纷处理方式反而不利于矛盾的解决,所以,还要充分挖掘农村解决纠纷的本土资源.对于协商、调解、上访和自力救济等传统方式,要继续发挥它们的作用,同时,使之现代化.例如,在协商中,由于双方力量悬殊,往往农民成为妥协的一方.这时可以借助媒体、网络等舆论的力量,增强农民的抗争力量.而对于法律明确规定的行政调解和诉讼解决方式,要使之本土化.如对于行政调解,既要显现我国调解制度特有的"情、礼、法"特征,也要凸显法律的规范和引导.

四、结 语

总之,在我国城市环境得到一定程度改善、农村环境问题却在继续恶化的情况下,农村的生态环境和农民的生活环境堪忧.尤其在目前国家加强城镇化的进程中,缺少相应的法律规制,很容易导致城镇化的无序和混乱.所以在我国要求着手修改《环境保护法》的背景下,从环境基本法的源头着手,强调对农村环境的保护,为其提供法律支持,将推动我国农村环境法律体系的构建.

[1]一亩田需两百斤化肥两斤农药[EB/OL].(2011-06-09)[2011-06-25].http://www.gdmztv.com/news/caijing630/2011-06-09/37499.html.

[2]姚建仁.农药污染与控制对策[EB/OL].(2004-05-17) [2011-06-25].http://www.caas.net.cn/caasnew/ysxw/ yw/398.shtml.

[3]农村面源污染及其防治措施[EB/OL].(2010-09-24) [2011-06-25].http://www.gdmztv.com/news/caijing630/2011-06-09/37499.html.

[4]栾志红.《环境保护法》的修改应加强农村环境保护[J].理论前沿,2007(11):44-45.

[5]刘 芳.畜牧产业发展对环境的影响[J].农业环境与发展,2000(1):30-33.

[6]丁岩林,高 虹.对环境保护法修改的理性思考[J].宁夏大学学报:人文社会科学版,2006(1):71.

[7]李挚萍,陈春生,等.农村环境管制与农民环境权保护[M].北京:北京大学出版社,2009.