我国环境保护立法问题浅析

何洋涛

摘要：2015年1月1日新修订的环保法正式实施。该法加大了对企业违法的处罚力度，也增加了对行政监管部门的问责措施。但将环保法作为单行法进行修改是具有局限性的，我国环境保护法律规范实施效果不佳的根本原因是受到权力结构、能源结构、产业结构和城乡结构的多重制约。进一步完善行政处罚措施和公益诉讼制度，是提升现行经济政治体制下“史上最严”环保法实施效果的重要途径。

关键词：结构性缺陷；执法力度；环境保护法；责任制度

一、环境的概念与现状

环境是指影响人类生存与发展的各种天然和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和农村等。

环境问题是当今国际社会的普遍问题，这一问题在我国尤为突出，由于特殊的国情，近年来，我国的环境问题日益突出，已不仅仅是社会发展某一环节的问题，而是关系全局发展的重大现实问题，而纵观中国二十多年环境治理的过程，其治理成果并不令人满意。

二、中国经济结构对环境的影响

环境问题是随着社会生产力的发展而产生和发展的，当代中国特殊的国情以及特殊的发展模式，使中国的环境问题日益严俊。与其他国家相比，中国的经济结构模式对环境有重要的影响。

（一）能源结构和产业结构致使环境法“以污染防治为中心”

中国是能源消费大国，当前的能源消费总量已居世界第二位。同时，中国保持着高速的能源消费增长率，2000-2008年，中国能源消费增长速度平均达到8.9%，远远高于同期世界不到2%的增长速度。1同时，我国的能源利用效率极低，其主要原因之一便是产业结构不合理。中国的产业结构仍以劳动密集型和资源密集型结构为主，在与发达国家的贸易往来之中，发达国家往往将高污染、高耗能的企业转移到国内，给中国环境保护带来巨大的压力。因此能源结构和产业结构的不合理已成为制约中国经济发展和环境保护的关键问题。

（二）城乡二元结构以“城市发展为中心”

城乡二元结构是一个以城市为中心的发展战略，所构建的是一个以城市为中心的制度性体系，不论是公共资源还是公共权力的配置都以城市为中心，农村被边缘化，这样做所导致的最重要问题便是政府对城乡环境治理在立法政策和财政支持上存在诸多差异。

从某种意义上说，中国的环境法发展是以城市环境法的发展为主导的，农村的污染防治问题完全被边缘化了，使得农民的环境权益不断受到侵害。这种现象若得不到改善，农村环境会持续恶化，而环境问题的治理具有整体性，农村的环境恶化将会反过来制约城市的环境和发展，使环境问题更加恶化。

（三）权力结构以“经济建设为中心”

地方政府以“经济为中心”的发展模式，往往会扩大经济发展和环境保护之间的矛盾，放大地方对经济发展的实际性需求，并很难将绿色 GDP纳入政府对城市规划和建设的视野当中去。GDP意味着经济增长、就业率的提升和看似繁荣的建设场面。有些地方政府不惜以牺牲环境为代价，大力发展经济。这种以“经济建设为中心”的权力结构，也使得《环境保护法》在地方政府难以得到有效地贯彻执行。

三、环境法责任制度的缺陷

上文提到了影响我国环境问题的经济结构，从某种意义上说是宏观上探究造成我国环境严峻问题的根源。在《环境保护法》微观实施上的环境保护责任制度方面也有众多不足。

（一）环境法责任制度过罚不当、执法不严

近30年来的环境保护执法实践表明，我国的环境保护立法在行政处罚制度设计方面普遍存在着“罚轻于过”、“执法不严”的现象。

首先，环境保护法所规定的罚款额度远远低于企业治理污染的成本，排污企业有着“违法有利可图”的错误认识，花钱买污染权的现象普遍存在。为了解决“过罚不当”的问题，近年来对环境保护立法的修改呈现出明确和提高罚款倍数和数额的趋势，但将数额罚款改为倍数罚款的做法却屡遭失败。

其次，对于已经产生的环境污染和破坏，罚款只能治标不能治本。只有让违法者改正其违法行为，才能有效地防止污染的蔓延和环境的恶化。然而在我国环境行政执法的实践中，责任限期治理或停产停业等处罚手段往往被束之高阁，执法不严现象随处可见。其主要原因在于此项处罚权限属于地方各级人民政府，环境保护部门面对污染严重但对地方经济作出巨大贡献的企业往往出于保护主义而对其“视而不见”。

（二）环保法内容抽象，操作性不强

根据我国《环境保护法》相关条文规定，任何单位和个人都有义务保护环境，且有对污染、破坏环境的单位或者个人进行检举和控告的权利。但这种规定过于抽象，不够具体，且可操作性不强。

另外，我国环境保护法对于环境被破坏后责任承担的方式规定的过于抽象，操作性也不强，比如赔偿损失的范围包括直接损失和间接损失，直接损失便于计算，但是在实际操作过程中很难认定间接损失。承担责任的方式还包括恢复原状，但是对于环境污染来讲，特别是河流，污染通常都是由很多人造成的，恢复原状的责任很难认定。

三、对我国环境保护的建议

（一）环境立法适度体系化

《环境保护法》在中国经济总体结构的框架之内仍然以“单行法”为导向，其系统性较差，难以对环境问题做到切实有效地保障。笔者认为环境立法应当建立一部系统性强的环保法。这系统化的立法将对破解或促进破解结构性缺陷起到一定的作用。

（二）充分论证，过罚相当，严格执法

有关部门应当充分论证，在处理环境污染问题时，要充分调查对环境造成的危害，听取专家意见，确立科学合理的罚款数额计算方式。同时，行政执法机关不能单纯的以罚款为保护环境的手段。应当加强管理，不能一味的追求GDP的高速发展。不能搞地方保护，对于破坏环境的企业要严格依法处罚，主管机关对于纵容包庇破坏环境的企业的行为，上级主管机关要严肃处理，完善行政问责机制，严格依法办事。

（三）完善公益诉讼。

首先，在立法层面，环境方面的公益诉讼应立足于以方便当事人维权为前提，公益组织要帮助弱势群体维护其合法权益。其次，应在《环境保护法》中详细规定公益诉讼内容，随着时代的发展和进步，需要不断扩大公益诉讼的案件受理范围，明确行使环境公益诉讼主体所应当享有的权利。建立有利于律师参与和代理诉讼的收费标准制度，弥补环境法内容过于抽象，可操作性不强的弊端，从而保障诉权的行使。

四、总结

环境法制建设是一项系统工程，并非朝夕而就，并且由于我国国情和经济结构成因的特殊性，《环境保护法》在制定和实施的过程中尚存在诸多问题。如系统性不强、地方政府以经济为中心的地方保护以及公益诉讼的不够完善等。笔者认为《环境保护法》在制定和实施过程中，必定对我国的经济结构产生积极的影响，使能源结构、产业结构、城乡发展以及地方政府的权力结构更加合理。唯有立足于我国的实际情况，去探索一条适合我国的切实可行的环境保护道路，我国的环境法制建设才能更加完善和成熟，存在的环境问题才能得到有效解决。

注释：

[1]参见中国能源中长期发展战略研究项目组编著：《中国能源中长期（2030-2050发展战略研究：综合卷》，第5-6页。