流动人口在现居住地参加人大代表选举问题探析

刘 能

（福建省人大常委会人事代表工作室，福建福州 350001）

流动人口在现居住地参加人大代表选举问题探析

刘 能

（福建省人大常委会人事代表工作室，福建福州 350001）

今年我国县乡两级人大换届选举是《中华人民共和国选举法》修改后实行城乡按相同人口比例选举人大代表的第一次。目前，我国在流动人口参加人大代表选举问题上，一般实行流动人口回原户籍地参选的做法，这已经不能适应我国的实际情况，事实上也限制了流动人口的选举权利，有违选举平等原则。解决流动人口参加人大代表选举难的问题，保障流动人口的选举权和被选举权的关键就是实现流动人口在现居住地参加选举的自由。

流动人口；人大代表；选举平等

目前我国流动人口多达 2.2亿①，其中多数是具有选民资格的成年公民，如何充分发扬民主，保护好、引导好、发挥好全国亿万流动人口的政治热情，依法保障流动人口的选举权与被选举权，是贯穿于换届选举工作全过程的重大问题。

一、流动人口参加人大代表选举的现状

（一）流动人口的概念与范围

目前国内学界对流动人口并没有统一的认识。我国县乡人大代表选举实行直接选举，由选民在选区直接投票选举产生。登记选民、确定选民的数量的前提，往往依赖准确的全国基本人口数据。因此，在县乡人大代表选举中，如何确定流动人口必须与人口普查关于流动人口的口径相一致。1953年第一次人口普查最直接的目的是为准备全国及地方人民代表大会选举，做好选民登记工作。从1982年第三次人口普查起，普查项目增加了流动人口的人数（称为“有常住户口已外出一年以上的人数”），1990年第四次人口普查改为“本户户籍人口中离开本县、市一年以上的人数”，2000年第五次人口普查改为三项：“本户户籍人口中外出不满半年人数”、“本户户籍人口中外出半年以上人数”和“暂住本乡镇街道离开户口登记地不满半年人数”，2010年第六次人口普查直接称为“迁移流动”。

笔者以为，在县乡人大代表选举中，流动人口是指居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人员，但是直辖市、设区的市行政区域内区与区之间异地居住的人员除外。界定流动人口有三个关键要素，一是“时间”要素，流动不会导致当事人经常居住地的改变，在时间尺度上，必须离开户口登记地半年以上。二是“空间”要素，流动人口伴随着居住地的改变，在空间尺度上，为居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致。三是户籍要素，这是我国流动人口的独特要素。我国特有的户籍管理制度和户籍在城乡经济社会生活中的重要作用，决定了户籍差异是一个重要标志，故人口流动到“非户籍所在地”是定义流动人口的基本条件。

（二）流动人口参加人大代表选举的法律规定

解放初期，城乡界限明显，人口流动受到诸多限制，1953年制定选举法没有涉及流动人口参加人大代表选举问题，1979年重新修订选举法仍然没有规范流动人口参选问题。1983年全国人大常委会制定《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，首次在法律上规范流动人口的选举问题。确立了流动人口参加人大代表选举的基本模式：1.流动人口原则上在原户籍地参加选举；2.在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。此后，尽管流动人口参加选举的具体情况有所变化，但这个基本模式没有改变，一直沿用至今。

（三）流动人口选举实践考查

1.流动人口对回原户籍所在地参加选举率比较低。从近几次县乡直接选举的实际看，流动人口回原户籍所在地参加选举的比例一直比较低，并持续走低。一些地方反映因为外出人口较多不回来投票，而造成选举不符合法定人数而无效。一些地方为了吸引流动人口回来参加投票选举，而对其进行经济补偿。熊光清等人2006年进行的“中国部分城市居民政治参与状况调查”资料统计表明，对于“您在现在所居住城市有没有参加过选举活动（如选举人大代表或者基层干部）”这一问题，流动人口回答为“没有”的频数为469次，占流动人口总数的79.4%[1]。

2.流动人口在现居住地参加选举落实起来比较难。流动人口长期在城市生活，现居住地的政治过程与他们的利益有着密切联系，他们也希望参与到城市政治生活中来，因此更愿意在现居住地参加选举。尽管法律上规定流动人口可以在现居住地参加选举，但事实上实现起来比较难。一是门槛较高。一些地方对流动人口在本地参加选举，要求提供户籍证明、选民资格证明、在当地居住期限证明等，有的地方还要求交纳了一年以上的社会保险等。这使得相当一部分的流动人口失去在现居住地选举的资格。如，浙江省某县有外来人口 20万人，符合选举条件的仅1万人。[2]二是流动人口在现居住地参加选举，往往只能实现“选举权”，而无法实现“被选举权”。流动人口被推荐为代表候选人，甚至当选为代表的，非常少。

二、流动人口在现居住地选举困难的原因

流动人口在现居住地参选难的问题，引起很多人的关注。许多研究将流动人口在现居住地参选难的原因归结于户籍制度。笔者认为，制约流动人口在现居住地选举难的原因不仅仅在于户籍制度，更在于决定户籍制度存废的城乡二元体制，以及城乡二元体制背后隐藏的城市居民与农村居民事实上的权利不平等。

首先，从制度设计上看。1953年在我国选举制度奠基之初，基于建国之初阶级构成和国家政权性质之间的客观矛盾，就有意识地区隔工人阶级与农民阶级、城市与农村的选举权，确定了农民的代表权低于工人的代表权的制度，开创了“不平等投票”的先例。这种“不平等投票”是有意制度设计的结果，邓小平对此解释说：“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表，所以它不但是很合理的，而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必需的”。[3]

此后，尽管我国选举法历经多次修改，选举人大代表的城乡人口比例从最高的8:1演变为4:1，再到现在的1:1，但是城乡居民“不平等投票”的事实并没有完全改变。“从四分之一条款到城乡按相同人口选举，这是一个进步。不过，这个进步的意义不能被过于夸大，因为这是一个基础性的城乡二元结构的框架中所进行的微小调整，至多是一个矫正。此次选举法修改，虽然改掉了不同的选举比例，但是没有改掉在城市与农村之间进行区隔的固有思维”[4]。

其次，从选举具体规则上看。在确定县乡代表总名额上，主要是以本地区户籍人口数来确定的，流动人口所代表的人大代表名额的计算是包括户籍所在地的。《选举法》第11条规定了地方各级人民代表大会的代表名额，即由代表名额基数与按人口数增加的代表数相加之和。虽然法律没有明确规定这里的“人口数”是指户籍人口数，但是由于我国长期以来的户籍制度以及附着在户籍制度上的福利的影响，在实践中各地人大选举中的“人口数”主要是指户籍人口数。也就是说，在现居住地，户籍人口与流动人口在选举权利上是不平等的，户籍人口选举人大代表是被法律所保护的，是有代表名额作为保证的，而流动人口选举人大代表至少不是法律所鼓励的，是没有代表名额作为保证的。因此，随着目前社会上对选举人大代表的认可度越来越高，各地普遍反映代表名额偏少，名额分配比较困难的背景下，流动人口参加现居住地选举的矛盾更加突出。即使允许流动人口参加选举，更多的是允许流动人口参加投票选举，而没有同时保障他们的被选举权。

在选民登记方面，各地县乡选举机构都要求流动人口原则上回户口所在地参加选举，选举法虽然规定了流动人口可以委托投票，但是必须以书面方式委托，并且每个选民接受委托不得超过三人，而许多流动人口往往是通过电话、口头方式委托，这又使得委托投票往往因不符合法律规定而无效。近年来，尽管流动人口现居住地进行选民登记有所放松，但也仅仅是在流动人口选举权方面迈出一小步，要求流动人口开具选民资格证明等限制性措施仍然存在。

再次，从思想观念层面看。一方面，社会上流传各种对流动人口的误解、歧视等，限制了流动人口在现居住地参加选举。一些地方往往把流动人口视为简单劳动的替代者，因为对他们不够了解，因此在选区划分、选民登记中，都存在许多不确定的因素，选举工作人员为避免出差错，就把流动人口排除在选举之外。另一方面，流动人口自身也不重视人大代表选举。他们对谁是候选人、谁当选往往也不关心，他们对回原户籍所在地参加选举意愿不高。同时，由于我国人大代表大多不是专职的，且不直接处理问题，使得人大代表在县乡中的实际作用并不如村（居）委主任大，造成一些选民认为人大代表选举可选可不选，抱着无所谓的态度。再者，由于流动人口相对来说处于弱势，他们尚未形成一个“利益团体”，他们要求在现居住地参加选举的诉求无法太过微小，尚未引起足够的重视。

三、流动人口在现居住地选举的突围之路

随着我国经济社会的不断发展，人员的流动将会更加频繁，“流动人口”可能成为每个人的标签，从这个意义上讲，“流动人口在现居住地参加选举”不仅是“他们”的权利，也是我们每一个人的权利。

（一）从选举平等权出发，破除流动人口在现居住地参加选举的思想障碍

19世纪法国学者托克维尔在《论美国的民主》中写到：“当一个国家开始规定选举资格的时候，就可以预见总有一天要全部取消已做的规定；只是到来的时间有早有晚而言。这是支配社会的发展的不变规律之一”。[5]尽管他所指的是普选的实现问题，但就流动人口在现居住地参加选举而言，这一论断也是成立的。因为流动人口参加现居住地的选举问题，实质上就是城市普选权的实现问题。平等选举权原则是指每一选民在一次选举中所投的票数相同，且每张票的效力相同，通常将投票数不平等和投票效力不平等视为对平等选举权原则的悖离。从我国的实际看，要求流动人口回到原户籍所在地参加选举，完全可以看成是对选举权的一种限制，一种类似以教育程度、财产多少为条件限制流动人口在现居住地参加选举。城乡按相同人口比例选举人大代表，是对农民的代表权低于工人的代表权的一种矫正，是我国向平等选举权迈出的重要一步。但这还不够，既然我们能在形式上恢复农民与工人的平等选举权，就一定可以在实质上实现农民和工人的平等选举权。把流动人口纳入现居住地参加选举，才是符合平等选举权，也即实质上平等的需要。

（二）从立法解释出发，解决流动人口在现居住地参加选举的代表名额问题

选举法第14条和第16条规定了地方各级人民代表大会和全国人民代表大会的代表名额，是以“人口数”为依据来确定。事实上，选举法的规定并未将流动人口在现居住地参加选举的大门关死，而是保留了一条缝，现在我们要做的就是把这个门打开——不须要通过修改法律，只要将选举法第14条和第16条中的“人口数”解释为“常住人口数”即可。以常住人口数来确定代表总名额，就从根本上解决了流动人口在现居住地选举自己的代表的问题。以常住人口数来确定代表名额，并不会增加我国各级代表名额的总数，因为流动人口并没有增加全国人口的数量，只是改变人口的地理分布。流入地的代表名额增加了，流出地的代表名额就自然减少。

当前，人口流动的基本方向是由农村流向城市，由经济欠发达地区流向经济发达地区，由中西部地区流向东部沿海地区。有人提出，中西部地区本来人口就少，相应的代表名额就比东部地区少，如果以常住人口数来确定代表名额，会进一步加大中西部与东部之间代表名额的差距，进而造成不同地区在各级国家政权机关之间力量失衡。我们认为，首先，地方自身的利益需要不能成为限制流动人口行使选举权的理由，因为选举权是一种基本人权，不得以法律之外的理由加以限制。其次，选举法规定了代表名额中的“地方基本名额数”制度，已经体现了地区平等的精神。如果流动人口在现居住地参加选举确实对地区平等造成不利影响，完全可以通过调整地区基本名额数的办法重新实现地区平等。

（三）从选民登记出发，实现流动人口在现居住地的选民资格

1.建立以居民身份证管理为基础的选民登记系统。[6]从目前的条件看，建立以居民身份证管理为基础的选民登记系统不仅是必要的，并且完全可行。《中华人民共和国身份证法》第 6条第 2款规定“居民身份证具备视读与机读二种功能”，只要有居民身份证号码就可以通过公安机关全国联网的口卡资料系统上网查询公民的基本情况。因此只要建立起以居民身份证管理为基础的选民登记系统，就可以仅凭身份证号码知悉选民的姓名、年龄、常住户口所在地、现居住地等基本信息，从而有效解决流动人口在现居住地的选民登记问题。

2.实行主动登记和自愿登记并行的登记方式。选举法虽然规定“一次登记长期有效”，但是在实际操作中，每次选举前仍然要重新进行选民登记。一方面选区的选民登记机构可以依据户籍档案，并充分利用第六次人口普查的数据，对选民进行主动登记，及时更新选民信息和公布选民名单。另一方面，要鼓励和创造条件让选民主动到选举登记机构办理登记手续，领取选民证。通过“两条腿”走路的办法，最大限度地覆盖选区内的所有选民，做到不错登、不漏登、不重登。

3.充分运用信息化手续，实现选民登记的动态化。比如，选举机构可以建立选民登记的网站，登载有关选举的法律和规则、程序，在网上公布选民登记时间及投票时间，选民既可以亲自到选举机构去登记，也可以在网上登记，还可以下载登记表格填写后邮寄给选举办公室，并且可以在网上查询各选区的选民名单。

4.总结地方在开展选民登记方面的成功做法并加以推广。许多地方规定，在现居住地住满一年以上的可办理暂住证并凭此登记为选民；租有固定门面及从业场所的，在出租单位登记，没有固定门面及从业场所的在暂住地居委会登记。②地方上的种种尝试，成熟的可以推广到各地。

（四）从适当照顾出发，保障流动人口在现居住地的被选举权

1.单独为流动人口划出代表名额。流动人口作为弱势群体，在同等条件上很难与本地人口相竞争。在将流动人口纳入确定现居住地代表总名额的“人口数依据”后，单独为流动人口划分代表名额。既可以避免本地人与流动人口之间的竞争和冲突，便于外来人员选举的动员和组织，也可以保证外来人员的当选人数。

2.科学合理划分选区。可以尝试将一些外来人口比较集中的地方单独划分为一个选区，以方便外来人口选出自己的代表。如，1992年，湖南省株州市南区将有1.5万从业员、外来个体户比较集中的7个大市场单独划分为一个选区，分配该选区2个区人大代表名额，由这些外来个体户选举产生自已的代表。[7]2001年浙江省义乌市大陈镇人大换届选举，专门为外来人员参加选举划分了4个选区（选区总数为56个）。2011年福建省仙游县拟在枫亭、盖尾、榜头等3个流动人口比较集中的乡镇单独划分3个流动人口选区，以方便流动人口选举。当然，在单独为流动人口选区时，要符合选举法第25条关于“各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等”的要求，否则就有失选举公平，反而造成不良影响。

注释：

① 参见《2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）》。

② 参见浙江义乌、湖南株洲流动人口登记的有关规定。

[1] 熊光清.中国流动人口选举权保障问题探析.江苏行政学院学报.2008(4):69.

[2] 洪开开,梁玮.流动人口选举权利的缺失与制度救济[EB/OL].[2011-08-05].http://www.locallaw.gov.cn/dflfw/Desktop.asp x?PATH=dflfw/sy/xxll&Gid=aa325fed-504c-4186-bf07-cc32e2e2e09b&Tid=Cms_Info.

[3] 李飞.《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》导读与释义[M].北京:中国民主法制出版社,2010:221-222.

[4] 秦前红,黄明涛.城乡选举权平等制度实施之探讨[J].宪法、行政法,2011(6):31.

[5] [法]托克维尔.论美国的民主（上卷）[M].董果良,译.北京:商务印书馆,1988:63.

[6] 周梅燕.谈我国城市化进程中流动人口的选民登记问题[J].人大研究,2004(3):30.

[7] 符乔荫.关于保障流动人口选举权利的几点思考[EB/OL]. [2011-08-05].http://www.hn.chinanews.com/renda/lltt/2008/0819/15.html.

D921.2

A

1674-8557（2011）04-0038-05

2011-10-11

刘能（1976-），男，福建建瓯人，福建省人大常委会人事代表工作室主任科员。

王魏红）