流动人口参与居住地选举的困境及其实现路径

王小军

[摘 要]为了促使流动人口更好地进行政治参与活动，国家出台了系列政策用以保障流动人口参与居住地的选举活动，但是通过对村（居）委会选举的调研发现，目前流动人口参与居住地的选举还存在着多重困境。造成这种困境既有居住地户籍人口与基层组织排斥的因素，也有选举操作程序不足的因素，更有流动人口自身顾虑的因素。要有效保障流动人口在居住地的选举权，不仅要在宏观上完成户籍改革等顶层设计和推进村（居）集体经济改造，而且要在微观上完善选举操作程序，积极促进社会群体融合。

[关键词]流动人口；居住地；选举

[中图分类号] D621.5

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2016）04-0075-06

一、问题的提出

随着我国改革开放的持续深入，社会经济获得了快速发展，由此引起的人口流动也日益加剧。根据国家统计局的统计，截止到2014年底，我国的流动人口已经达到253亿，成为我国人口结构中的一个极为重要的群体[1]。在我国现有的流动人口中，多数为成年公民，他们的日常政治参与和政治诉求已然无法回避，因此，作为公民政治参与的基本活动，对流动人口的选举问题必须予以高度重视。然而，现实的情况却是，虽然我国的基层人民代表大会选举制度和基层民主制度都对流动人口的选举问题作出了明确规定，即只要符合条件，流动人口既可以选择在户籍地参加选举，也可以选择在居住地参加选举，但在实际操作中，我国流动人口的选举参与工作却进行得并不好，参与户籍地的选举鞭长莫及，参与居住地的选举却咫尺天涯，使得流动人口的选举权和被选举权在实践中出现了严重的虚置现象。党的十八大报告在提到完善基层民主制度时明确强调要“拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利”[2]。如何改善和加强流动人口的选举参与问题已经成为我国基层政治建设中的一个重要任务，也是学术界必须给予关注的一个重大课题。其实，对于流动人口参与户籍地选举这一问题，在已有的村民自治研究中有些初步讨论，如徐勇、贺雪峰、肖唐镖等人的研究对这一问题都有所涉及。对于流动人口参加居住地选举这一问题，虽然媒体有所关注，但学术研究依然不足，近年来只有少数研究成果呈现①。为了进一步丰富流动人口参与居住地选举的研究，同时为政府推动流动人口参与居住地选举提供一些智力支持，笔者结合近些年的一些社会调研，选取了流动人口参与居住地村（居）委会选举活动这一视角，探讨流动人口参与居住地选举的现实困境及其原因，以期提出一些完善流动人口参与居住地选举的现实路径。

二、流动人口参与居住地村（居）委会选举陷入困境的表现

选举是政治参与的最普遍形式。为了加强流动人口在居住地的政治参与，在当前阶段，无论是村委会选举还是社区居委会选举，流动人口都可以参与居住地组织的选举。然而，在选举的实施过程中，流动人口要参与居住地的村（居）委会选举还是遭遇到了各种问题。

（一）有政策保障但实施效果不尽如人意

为了让流动人口有效地参与居住地村（居）委会选举，从中央到地方都制定了系列的政策予以保障。2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”为选民。1989年颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》虽然没有明确流动人口可以参加居住地的选举，但该法目前正在积极修订中，修订版将会明确规定流动人口可以参加居住地社区居委会选举。民政部在此前出台的《关于促进农民工融入城市社区的意见》中明确规定：在本社区有合法固定住所、居住满一年以上、符合《中华人民共和国城市居民委员会组织法》选民资格条件的农民工，由本人提出申请，经社区选举委员会同意，可以参加本社区居民委员会的选举。

根据国家法规和中央有关机构的意见，地方上在制定村（居）委会选举实施细则中都明确了流动人口可以参与居住地选举这一原则。如广东省在2010年12月修订的《广东省村民委员会选举办法》就规定了村民选举委员会应将年满18周岁且“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参与选举，并经村民会议或者村民代表会议同意参与选举的公民”，列入参与选举的村民名单。而在《广东省社区居民委员会户代表、居民代表选举规程》中也有相应规定：“在本社区居住满一定年限的非户籍常住人口，本人要求参与居住地社区选举的，可以申请登记。”其实，不仅是广东，其他各个省份在当时出台的村（居）委会选举细则中都有同样的规定，使得流动人口参与居住地的村（居）委会选举有了制度保障。

虽然有了制度保障，并且在随之进行的村（居）委会选举活动中也有不少流动人口参与其中，但是从整体上来看，流动人口参与居住地村（居）委会选举的成效还是不明显。如广东省在2011年进行的村（居）委会选举中，登记选举的流动人口有221834人，占全部选民的13%，从绝对数字方面来说，22万多似乎不少，但广东省在2011年已登记的流动人口为2811万人，也就是说，在2011年广东省的村（居）委会选举中，流动人口参与居住地选举的比例不到1%。这个比例在广州市同样得到印证。在2011年结束的广州市村（居）委会选举过程中，共有5万多流动人口参与选举，而当年广州市已登记的流动人口有800多万，即流动人口参与广州市村（居）委会选举的比例同样不到1%②。透过广东省的数据可以发现，对于流动人口参与居住村（居）委会选举问题，虽然已经有了政策的保障，但是其实施效果远没有达到政策制定的初衷，处在一个不尽如人意的状态。

（二）流动人口参选意愿强但参与行动弱

选举意愿是衡量选举质量的一项重要指标，作为选举行为的先导，选举意愿直接表明选民是否愿意参加选举。因此，要考察流动人口参与居住地村（居）委会选举的具体事宜，其选举意愿就成了一个重点指标。在笔者近几年的调研过程中，发现在流动人口集聚地，无论是选举指导机构还是地方基层干部，他们都认为流动人口参与居住地选举的意愿低，认为流动人口在当地的最大意愿是赚钱，选举是可有可无的事情，然而笔者的调查却证实这是一种想当然的说法。笔者调研发现，流动人口不仅不排斥在居住地参与选举，甚至是非常渴望。如笔者于2012年在广东省增城市的荔城街办和东莞市的罗沙社区的调查中都发现，流动人口都表达出了非常愿意参加当地选举的愿望，有流动人口甚至表示“哪怕只有选举权没有被选举权都行”。这种结果与有关研究者的研究是一致的。如国务院发展研究中心在2010年的调研中发现，在占流动人口绝大多数的农民工群体中，有672%的人没有回老家参加过村委会选举，但有675%的人认为应该参与所在居住社区的选举活动[3]（P133）。

然而，在这种高意愿的背后却是很低的流动人口实际参选率。如前文所述，无论是广东省还是广州市，流动人口参与当地村（居）委会选举的比例都不到1%，也就是说，绝大多数愿意甚至是非常愿意参加当地选举的流动人口在政策允许的情况下却没有参与当地村（居）委会的换届选举。于是，一种非常矛盾的现象出现了，即选举意愿和选举行为之间存在着张力：一方面是流动人口非常愿意参加当地的社区选举，另一方面却是流动人口没有参加当地的社区选举。

三、制约流动人口参与居住地选举的因素探析

虽然有了政策保障，但目前阶段我国流动人口参与居住地村（居）委会的选举还是遭遇到了困境，是什么原因导致这样的局面呢？通过分析，我们可以发现制约流动人口参与居住地选举的主要因素有以下几个方面。

（一）居民的排斥

在流动人口的服务和管理过程中，流动人口和居民的关系协调至关重要。在目前阶段，无论是在发达地区还是在欠发达地区，无论是在城市还是在乡村，居民与外来流动人口两个群体之间仍然存在一定的隔阂，尤其是居民对外来流动人口仍然存在着认同障碍，从而导致排斥，这种排斥直接影响到了流动人口参与居住地村（居）委会选举。对于选举来说，居民的排斥主要体现在心理隔阂和利益冲突两个层面。

尽管已有相关政策旨在保障流动人口参与居住地社区选举的权利，但事实上，由于居民对流动人口的心理排斥，不少社区会自设各种限制性条件，阻碍流动人口参与社区选举。这些居民往往只看到流动人口带来的消极的一面，而忽视了其积极的一面，从而导致他们对于流动人口存在潜意识的排斥心理，这种心理使得他们难以认同流动人口参与当地选举活动。

除了心理认同障碍以外，利益冲突也是影响外来流动人口参与居住地村（居）委会选举的重要因素。笔者在调研中发现，流动人口参与居住地选举的主体在城市社区，农村社区非常少，其原因就在于经济利益问题。由于社区居委会与集体经济组织基本分开，流动人口参与社区选举一般不会对居民的经济利益构成威胁，因而受到的阻碍相对小些；而农村社区则因为村集体有着一定的集体经济，村民担心流动人口参选将会涉及集体经济的生产经营、收益分配等事务管理中，不利于保护自身的利益，因而反对流动人口参与社区选举。在流动人口较为集中的社区，这种担忧和抵制情绪表现得尤为强烈。于是，在选举过程中，不少社区会消极对待保障流动人口参与选举的政策并设置各种限制性条件阻碍流动人口参与居住地的村（居）委会选举。因为在他们眼中，流动人口参与选举有着这样一个逻辑：争权就是争身份，争身份就是争利。

（二）基层组织和干部的消极应对

尽管各级政府希望能尽快全面实现流动人口参与居住地村（居）委会选举的目标，但在实施过程中该政策却遭遇基层组织的阻力，尤其是社区的阻力。从基层干部层面来看，组织动员流动人口参选，其工作量十分庞大，由于流动人口的信息无法全面掌握，这给选举工作带来了不少麻烦，不少社区干部为了省事，对于组织动员流动人口参选这项工作通常并不热心。同时，一些基层干部尤其是社区干部还存有私心，他们担心一旦放开让流动人口参选，势必会有能人出来与自己竞争，很可能威胁到自己的地位，为此，一些社区干部对组织流动人口参与居住地选举这项工作就带有消极甚至抵制心态。从基层组织层面来看，村（居）委会对于组织流动人口参与选举也不是很热衷，主要原因还是流动人口参加选举会增加很多工作量，经费也受到限制，因为这些基层组织的工作量和经费基本上都是按照户籍人口来配备的。另外，乡镇政府（街办）等机构对流动人口参加居住地选举也有点排斥，因为这些地方现有的基层管理组织已经建立了一套便利的沟通体系，他们不愿意因为流动人口的介入而重新构建。

（三 ）选举操作层面的障碍

对于流动人口参与居住地村（居）委会选举这种高意愿低行动的现象，还有一个直接因素，那就是选举操作层面的障碍。2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”可以认定为选民。根据这一政策，各个省在本省的实施细则中也明确贯彻了这一原则。但这条看似很好操作的选举办法，在现实中却非常麻烦，因为流动人口参与选举大致要经过四个步骤，首先要出具居住证，即流动人口在居住地生活的主要凭证，其次需要向居住地的选举委员会提出书面申请，再次要出具没有在户籍地参加选举的证明，最后还要经过村民会议或村民代表会议讨论是否接纳。对于这四个步骤来说，前两个相对简单，第三个就非常麻烦了，因为流动人口无论采取何种办法在户籍地开具没有参加选举的证明都会让他们感觉参与居住地选举的成本过高，从而自动放弃参与居住地的村（居）委会选举，笔者在调研过程中就听到不少流动人口直接表示“既然要跑回去开证明，那不如回家参加选举得了”；而第四步也是阻碍流动人口参与居住地选举的重要因素，因为根据选举办法，当流动人口完成前三个步骤后并不一定能够获得选举资格，当地的村民代表还能否决流动人口的参选请求，而一旦流动人口的参选请求被否决后就有可能面临两地都无法参加选举的窘境。由此可见，现有的流动人口参与居住地的选举操作程序也在一定程度上阻碍了流动人口的参选热情。

（四）流动人口自身的顾虑

流动人口参与居住地选举陷入困境还有一个原因，就是他们对于参与居住地选举本身也有顾虑，他们担心参与了居住地的选举后会对自己的利益构成损害。在这方面表现突出的是进城农民工，因为在目前阶段，农民身份的背后有着一定的利益关联，即农民在户籍地都有耕地和宅基地，他们担心如果参与了居住地的选举，自己在户籍地的这些土地资源就会被剥夺，而一旦这种情况发生，那参与居住地的选举就得不偿失了。在笔者走访的流动人口中，很多人表示如果要回户籍地出具证明才能参加选举的话，那宁愿不参加，免得老家以此为借口收回自己的田地和宅基地。笔者在广东增城调研发现，不要说给流动人口选举权，就是给他们户籍，都有大批的流动人口明确表示不要，究其原因还是担心户籍地的耕地和宅基地会被取消，用他们的话说就是“在老家有田有地，在这里什么都没有”。而国务院发展研究中心的调研也证明了这一点：农民工多不愿以置换的方式（土地换户口）来获取城镇居民身份。调查显示，80%以上的农民工希望保留承包地，836%进城定居的农民工希望保留老家承包地，只有26%的人表示给城镇户口可以无偿放弃承包地，同时有667%愿意进城定居的农民工希望保留农村的宅基地和房产[3]（P37）。显然，有着这种心态的流动人口，对于让户籍地出具证明来参与居住地选举这样一种操作是抱有警惕心理的，这也是流动人口参选意愿高而参选行动弱的一个重要原因。

然而，在这种高意愿的背后却是很低的流动人口实际参选率。如前文所述，无论是广东省还是广州市，流动人口参与当地村（居）委会选举的比例都不到1%，也就是说，绝大多数愿意甚至是非常愿意参加当地选举的流动人口在政策允许的情况下却没有参与当地村（居）委会的换届选举。于是，一种非常矛盾的现象出现了，即选举意愿和选举行为之间存在着张力：一方面是流动人口非常愿意参加当地的社区选举，另一方面却是流动人口没有参加当地的社区选举。

三、制约流动人口参与居住地选举的因素探析

虽然有了政策保障，但目前阶段我国流动人口参与居住地村（居）委会的选举还是遭遇到了困境，是什么原因导致这样的局面呢？通过分析，我们可以发现制约流动人口参与居住地选举的主要因素有以下几个方面。

（一）居民的排斥

在流动人口的服务和管理过程中，流动人口和居民的关系协调至关重要。在目前阶段，无论是在发达地区还是在欠发达地区，无论是在城市还是在乡村，居民与外来流动人口两个群体之间仍然存在一定的隔阂，尤其是居民对外来流动人口仍然存在着认同障碍，从而导致排斥，这种排斥直接影响到了流动人口参与居住地村（居）委会选举。对于选举来说，居民的排斥主要体现在心理隔阂和利益冲突两个层面。

尽管已有相关政策旨在保障流动人口参与居住地社区选举的权利，但事实上，由于居民对流动人口的心理排斥，不少社区会自设各种限制性条件，阻碍流动人口参与社区选举。这些居民往往只看到流动人口带来的消极的一面，而忽视了其积极的一面，从而导致他们对于流动人口存在潜意识的排斥心理，这种心理使得他们难以认同流动人口参与当地选举活动。

除了心理认同障碍以外，利益冲突也是影响外来流动人口参与居住地村（居）委会选举的重要因素。笔者在调研中发现，流动人口参与居住地选举的主体在城市社区，农村社区非常少，其原因就在于经济利益问题。由于社区居委会与集体经济组织基本分开，流动人口参与社区选举一般不会对居民的经济利益构成威胁，因而受到的阻碍相对小些；而农村社区则因为村集体有着一定的集体经济，村民担心流动人口参选将会涉及集体经济的生产经营、收益分配等事务管理中，不利于保护自身的利益，因而反对流动人口参与社区选举。在流动人口较为集中的社区，这种担忧和抵制情绪表现得尤为强烈。于是，在选举过程中，不少社区会消极对待保障流动人口参与选举的政策并设置各种限制性条件阻碍流动人口参与居住地的村（居）委会选举。因为在他们眼中，流动人口参与选举有着这样一个逻辑：争权就是争身份，争身份就是争利。

（二）基层组织和干部的消极应对

尽管各级政府希望能尽快全面实现流动人口参与居住地村（居）委会选举的目标，但在实施过程中该政策却遭遇基层组织的阻力，尤其是社区的阻力。从基层干部层面来看，组织动员流动人口参选，其工作量十分庞大，由于流动人口的信息无法全面掌握，这给选举工作带来了不少麻烦，不少社区干部为了省事，对于组织动员流动人口参选这项工作通常并不热心。同时，一些基层干部尤其是社区干部还存有私心，他们担心一旦放开让流动人口参选，势必会有能人出来与自己竞争，很可能威胁到自己的地位，为此，一些社区干部对组织流动人口参与居住地选举这项工作就带有消极甚至抵制心态。从基层组织层面来看，村（居）委会对于组织流动人口参与选举也不是很热衷，主要原因还是流动人口参加选举会增加很多工作量，经费也受到限制，因为这些基层组织的工作量和经费基本上都是按照户籍人口来配备的。另外，乡镇政府（街办）等机构对流动人口参加居住地选举也有点排斥，因为这些地方现有的基层管理组织已经建立了一套便利的沟通体系，他们不愿意因为流动人口的介入而重新构建。

（三 ）选举操作层面的障碍

对于流动人口参与居住地村（居）委会选举这种高意愿低行动的现象，还有一个直接因素，那就是选举操作层面的障碍。2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”可以认定为选民。根据这一政策，各个省在本省的实施细则中也明确贯彻了这一原则。但这条看似很好操作的选举办法，在现实中却非常麻烦，因为流动人口参与选举大致要经过四个步骤，首先要出具居住证，即流动人口在居住地生活的主要凭证，其次需要向居住地的选举委员会提出书面申请，再次要出具没有在户籍地参加选举的证明，最后还要经过村民会议或村民代表会议讨论是否接纳。对于这四个步骤来说，前两个相对简单，第三个就非常麻烦了，因为流动人口无论采取何种办法在户籍地开具没有参加选举的证明都会让他们感觉参与居住地选举的成本过高，从而自动放弃参与居住地的村（居）委会选举，笔者在调研过程中就听到不少流动人口直接表示“既然要跑回去开证明，那不如回家参加选举得了”；而第四步也是阻碍流动人口参与居住地选举的重要因素，因为根据选举办法，当流动人口完成前三个步骤后并不一定能够获得选举资格，当地的村民代表还能否决流动人口的参选请求，而一旦流动人口的参选请求被否决后就有可能面临两地都无法参加选举的窘境。由此可见，现有的流动人口参与居住地的选举操作程序也在一定程度上阻碍了流动人口的参选热情。

（四）流动人口自身的顾虑

流动人口参与居住地选举陷入困境还有一个原因，就是他们对于参与居住地选举本身也有顾虑，他们担心参与了居住地的选举后会对自己的利益构成损害。在这方面表现突出的是进城农民工，因为在目前阶段，农民身份的背后有着一定的利益关联，即农民在户籍地都有耕地和宅基地，他们担心如果参与了居住地的选举，自己在户籍地的这些土地资源就会被剥夺，而一旦这种情况发生，那参与居住地的选举就得不偿失了。在笔者走访的流动人口中，很多人表示如果要回户籍地出具证明才能参加选举的话，那宁愿不参加，免得老家以此为借口收回自己的田地和宅基地。笔者在广东增城调研发现，不要说给流动人口选举权，就是给他们户籍，都有大批的流动人口明确表示不要，究其原因还是担心户籍地的耕地和宅基地会被取消，用他们的话说就是“在老家有田有地，在这里什么都没有”。而国务院发展研究中心的调研也证明了这一点：农民工多不愿以置换的方式（土地换户口）来获取城镇居民身份。调查显示，80%以上的农民工希望保留承包地，836%进城定居的农民工希望保留老家承包地，只有26%的人表示给城镇户口可以无偿放弃承包地，同时有667%愿意进城定居的农民工希望保留农村的宅基地和房产[3]（P37）。显然，有着这种心态的流动人口，对于让户籍地出具证明来参与居住地选举这样一种操作是抱有警惕心理的，这也是流动人口参选意愿高而参选行动弱的一个重要原因。