确定代表名额按户籍人口数还是常住人口数

崔厚元

根据选举法第十二条的规定，本行政区域的代表名额采取基数加上按人口数增加的代表数确定。比如乡镇人大代表的基数为四十五名，每一千五百人可以增加一名代表。某县人大常委会在确定乡镇人大代表名额时，在关于乡镇人口数的问题上产生了不同看法。有人认为人口数是户籍人口数，有人认为人口数是常住人口数。那么，确定人大代表名额到底是按户籍人口数还是按常住人口数呢？

虽然选举法对“人口数”的具体含义没有明确规定，但是结合立法背景和工作实践，可以探究出法律条文所表现出的立法本意。

首先，从选举法立法原意来看。我国选举法于1953年制定，1979年重新修订。1979年选举法条文共有22处提到“人口数”，依据当时中国户籍管理制度与社会经济发展状况，那时正处于改革开放之初，还没有常住人口、暂住人口、流动人口等区分之说。很显然，1979年选举法所规定的“人口数”指的是户籍人口。自那以后，选举法于1982年、1986年、1995年、2004年、2010年、2015年和2020年進行了七次修改，都没有对“人口数”规定予以进一步明确，并且全国人大常委会也没有作出相应的法律解释。因此，确定代表名额按照户籍人口数于法有据，否则，就与法律规定相悖。

其次，从人口普查统计口径来看。常住人口是指经常在某行政区域内居住达半年及以上人口，既包括有户籍且实际居住的，也包括无户籍但实际居住的人口。户籍人口是指公民依《中华人民共和国户口登记条例》在公安户籍管理机关登记常住户口的人，主要用于户籍行政管理。常住人口反映的是人口实际居住状况的动态指标，户籍人口反映的是相对稳定的一种户籍管理模式。相比之下，确定代表名额按户籍人口数比按常住人口数显得更为稳妥。

再者，从法的安定性来看。根据选举法规定，除非发生行政区划变动或者由于重大工程建设等原因造成人口较大变动的，人大代表总名额经确定后，不再变动。法一经颁布生效，就应在一定时期内相对保持其有效性和不变性。保持法的稳定性，旨在适应一定时期经济结构、生产力的增长以及整个政治社会关系相对稳定发展。这是立法的重要原则之一，也是社会稳定有序所必需的。因此，出于稳定性和妥当性考虑，确定代表名额按户籍人口数比按常住人口数的做法，更加符合法的安定性原则。

（作者单位：安徽省凤阳县人大常委会）