中国区际警务执法合作的建构过程与特征初探

许细燕

(广东警官学院 侦查系，广东 广州 510232)

历史的缘故，两岸四地形成了相互区别具有各自独特性的政治理念、文化意识、社会制度、法律制度，并建立了与之相互适应的行政和司法运行机构与机制，差异性明显。尽管两岸四地30多年来的不断碰撞磨合、沟通和兼容，目前形成了难以拆分的良好合作格局，也仍然未能改变其本质性上的差异 (社会制度、法律制度及生活方式)。且党中央也无意改变现状，还是维护现状的中坚力量，并在相当一段时间内不会予以改变①在港澳台实行资本主义制度，是中国共产党治理边疆问题承继中华“一体多元”的古典文明思想的直接体现和实践。简单地说，这是中国共产党自身的政策，中国政府自身的意志和承诺，不是西方列强强迫中国接受的;自然而然的，中国共产党从内心深处把维护港澳台资本主义制度视为己任，也是维护其资本主义制度的基本力量，港澳回归十几年，无论是1997年金融风波还是今天的金融危机，港澳能够度过难关，基本力量来自中国共产党的倾力维护。。因此，中国区际警务执法合作必将建构在社会制度、法律制度、文化意识、评价机制等差异性明显的现实之上，是一种“异质”制度与法域间的合作，在国际上绝无仅有，独具特色。因而，中国区际警务执法合作的任何机制的建构都是一种创新，是特别背景下的一种独具特质的合作机制。

一、传承文明，多元一体

采取“一国两制”的创造性国策恢复行使香港、澳门的主权，治理我国海域边疆，为解决台湾问题树立成功的典范，被人们普遍认为这是邓小平的伟大创举之一，是解决中国历史遗留问题，实现我国国家主权统一、领土完整夙愿的权宜之计。毫无疑问，这是伟大政治家邓小平先生的创举。但它还是一种在历史新时期背景下中国共产党传承和发扬光大中华文明的具体实践;是复兴中华文明的有机组成部分;是建构中国现代主权国家过程中的创新举措。

“一国两制”的方针脱胎于中央对台政策已为人们所熟知，可是它与20世纪50年代以毛泽东为首的党中央和平解决西藏问题的政策和实践有着内在关联却极少为人们所了解，更鲜有人发现它与1934年民国政府为解决西藏问题而派出的代表黄慕松将军在拉萨谈判时的底牌有惊人相似之处①即西藏承认“为中华民国的一部分，服从中央政府”，“外交、国防、交通和高级官员的任命”统归中国，而“中央不剥夺 (西藏)的自治权，不改变西藏政教制度”。参见:强世功著，《中国香港——政治与文化的视野》生活·读书·新知三联书店2010年3月出版，第159页。。其实，这都是因为它们有着共同深深的渊源，都是来源于中国历代君主治理边疆问题所积累起来的丰富政治技艺。中华帝国兴起于秦汉，繁盛于唐宋，发达于元明清。到了大清帝国，其治理边疆的宪政体制已经发展到了极为灵活、成熟和有效，这套政制采取因地制宜的个别统治政策:“以八旗制度统治满洲，以盟旗制度辖蒙族，以行省制度治汉人，以伯克制度治回疆，以政教制度驭藏番，以土司制度或部落制度辖西南苗夷，以及以宗主制度对番邦”［1］162来解决我国国土辽阔、民族众多、民情风俗迥异的社会历史和现实与捍卫帝国中央集权制度需要之间的矛盾。正所谓:修其教不易其俗，齐其政不移其宜。这也是为什么解决港澳回归、两岸统一问题上党中央一贯一再强调:尊重历史和现实的缘故吧。

由此可见，有人把“一国两制”国策看做是中国共产党为了在港澳地区恢复行使主权而策划的一种临时性的特殊政治设计，这完全是一种误解，是看不到中国共产党历代领导人在构建中国民主政权过程中的一系列政治思考。换句话说，这实际上是邓小平贯彻了毛泽东在秉承中国古代历朝伟大政治家关于治理边疆传统基础上的连续性思考，而在这思考背后它隐含着一套深刻的政治哲学思想，它具有普遍性的政治意义，我们有必要将其提升到一般性的理论思考之中，以便深度理解和把握“一国两制”国策的深刻且丰富的含义，更好的指导实践，也为解决世界各地普遍存在的类似政治难题提供范例，发挥中国“软实力”的作用。

“一国两制”基本国策的贯彻落实是借助港澳基本法的制定予以固定和保证其权威的;也是通过基本法将之变成可具体运作的法律制度付诸实践并转化为现实的。因此，港澳基本法一直被普遍认为是港澳的宪法性法律，被称之为“小宪法”。那么，港澳基本法的实质是什么?对于中国主权的构建来说，意味着什么?

“一国两制”，毫无疑问，“一国”指的是中国——社会主义国家，它是“两制”的前提; “两制”是“一国”之下的“两制”，指的是“政制”，即构建国家政制。港澳基本法就是国家在港澳局部地区建构国家主权的工具，正是由于港澳基本法的主权建构，才使中国对港澳地区的主权权力的行使变成了现实。所以，港澳基本法实质上是一部中央与港澳特别行政区之间关系的法律，是一部为了在港澳地区保留原有资本主义制度、法律制度和生活方式不变，维护港澳地区的稳定和繁荣的背景下重新建构国家主权的宪法性文件，是我国宪法性文件的组成部分;也是为处理未来台湾问题提供范例的法律。所以说，港澳基本法的制定，真真确确地改变了我国国家面貌。基本法的颁布，首先意味着中国作为单一制社会主义国家现实的结束，其次是以社会主义为主体并包容了资本主义制度在内混合型国家的诞生。中国再也不是传统意义上的单一制国家，而是包含了局部高度自治的单一制国家;是一种在现代外衣下采取一套中国古典的治国思路解决现代政治困境并落实到实践中的“多元一体”的文明中国宪政构造。在这样的宪政构造背景下的中国区际警务执法合作，也就同样具有“多元一体”的执法合作模式特征。

二、尊重现实，求同存异

中国多元一体的宪政构造，形成这样的中国现实图景:各法域法律地位平等，不存在由上位法协调解决区际法律冲突的可能，协商是解决冲突和相互支持的主要途径;各法域法律制度和机构设置差异明显，法治文化背景存在一定差异性，警务执法合作不会有完全统一模式，必须因区而异，灵动设置。

(一)差异明显，因区而设

国际社会现存许多法系，具有较大影响的有三种:社会主义法系、大陆法系和英美法系。法系是指具有某种共性或共同传统的若干国家和地区的法律的总称。它是在对各国和地区法律制度的现状和历史渊源进行比较研究过程中逐渐形成的一个概念。目前，我国内地 (大陆)、香港、澳门、台湾四个法域所实行的法律体系就涵盖了这三大法系，还因历史过程的缘故，存在区别于本法系的自身特色。

我国内地实行的是社会主义法系，并具有自己鲜明的特色。社会主义法系，是以马克思主义法学为理论基础的社会主义国家的法律的总称。它是源于前苏联法律体系发展而来，主要特点为:1)以马克思主义为理论指导，崇尚集体主义，具有鲜明的阶级性。2)是一个新兴法系，诞生至今不足百年历史，兼具大陆法系和英美法系的某些特点，也是在批判和继承这两大法系传统的基础上结合本土历史与实际情况发展起来的。3)与英美法系的明显差别在于法典结构和司法组织方面，但与大陆法系有着更多的趋同。目前，内地的社会主义法律体系能够保障社会主义人权、体现社会主义全体国民利益要求;依然保留着中华法系法律传统的影响，成为中华法系本土化和中国化的表征;它还吸取其他法系的优秀文化成果，具有很强的兼容性和开放性;也是能够与国际接轨、步入国际共同发展轨道的法律体系。

中国的澳门、台湾地区现在实行的是大陆法系。大陆法系产生于欧洲大陆，主要特点:1)以罗马法为历史渊源，以民法为典型，以法典化的成文法为主要形式，判例一般不被作为正式法律渊源并对法院审判无拘束力。2)需要对法律原理、概念、术语等进行法律解释，以将蕴涵于法典中的高度概括的法律原理进行具体化，适用于具体案件。3)法典化的成文法能使法律统一、清晰和更加符合逻辑;它构建了一个可预测的规范体系，在这个体系中，个人能够以目标合理的方式实现自身利益;它是法律文化不断进步的产物，其技术和内容凝结着历代法律人的经验和智慧，是人类文化的结晶。事实上，成文法是人类法制的发展趋势。大陆法系对中国近、现代的法律建立有着更为直接的、深远的影响。

中国香港地区实行的是英美法系。英美法系起源于11世纪诺曼人入侵英国后逐步形成的判例法。它的形成源自地方的案件，强调普遍适用，判例法制度是以美国法和英国法为代表的。它的主要特点:1)从法律渊源形式上看，它一直认同判例，以遵从先例为原则;司法实践上执行严格的程序主义。2)从案件诉讼的过程上看，体现的是抗辩式的诉讼模式。3)从法律思维逻辑上看，运用的是归纳法。4)从司法人员的作用看，法官的作用十分积极，实际上存在“法官造法”的现象。所以说，普通法系是自足的法律文化。

大陆法系以成文法为主，实行国家的立法活动与国家的审判活动相对独立，各不相扰;英美法系以判例法为主，实行遵循先例和司法至上的原则;社会主义法系根源上来自大陆法系，并吸收了普通法系的部分精华，但是，它依然具有自身独特的结构体系。在此基础建构起来的我国各法域的法律制度及机构设置自然也不同，而是差异明显，同时政治制度差异的影响也在一定程度上影响着警务合作模式的构建，因此，我国区际警务合作模式的建构只能根据合作双方的具体情况具体分析，实事求是从实际需要出发构建适合合作法域的合作模式;从实际运作情况看，已建立的合作模式既有共性，也有区别，而且差别还是较为明显的。

(二)沟通交流，凝聚共识

16世纪法国最著名法学家博丹说:主权是国家绝对和永久的权力。这是一种不受约束的主权观，它帮助了欧洲世俗君主战胜了教会等各种政治力量，构建了现代国家;还帮助欧洲列强展开全球的殖民活动，获得巨大成功。［1］144“主权”来到中国，在中国历史进程中，被本土化了，被赋予了许多中国政治哲学古典传统中的平等、人权和尊重的内涵，尤其强调对不同的国家和地区、民族和文化传统的一种发自内心的尊重。因此，建国以来在治理边疆特别区域时，党中央在具体权限划分和授权等问题上一贯坚持以平等身份与特别区域进行协商，给予了更多的自主权，这不是中国政府的矫情，而是一种真心实意的扶持，也是中国共产党实事求是工作作风在特定问题的具体体现，是一种对特别区域的重视和尊重。

社会实践证明:真正的宪政并不是宪法性文件中所载明的文字，而是在现实政治生活中运作的权力结构。尤其是在信息化的今天，国家的主权就蕴藏于人民之中，最大的权力并不是行政权的行使，而是来自于群众参与选举所产生的政治力量;而政治的力量在于文明，文明的力量在于人心，人心的向背在于教诲。教育才是最高境界的政治艺术。港澳长期处于殖民统治下，台湾也曾经受殖民统治并一直在某种程度上受到帝国主义列强的长期控制和影响，尽管港澳台主流文明与价值观念没有舍弃中华文明，认定自己的根就是中国，但在政治观念、文化文明的认同方面与内地存在一定差异也是不争的事实，且这种差异性中的消极内容占据较大成分。20世纪50年代以来，由于第三世界的革命斗争获得巨大胜利，使帝国主义的殖民统治不得不结束，大英帝国必须撤出殖民地，可其撤退是有计划、有步骤、有目标而实施的一种光荣撤退，精明的英国人在殖民地采取了一系列策略和手段保持了其撤退后实际上对原殖民地的控制和获益。在香港也不例外，英国在香港撤退前的几十年里就接连采取了暴力镇压香港“左派”领导的抗英活动、以英式教育替代中式教育对民众洗脑并以之培养信仰西方文化和崇尚西方价值观的政治、文化等社会精英(即小英国人)继承其衣钵、以行政吸纳政治隐蔽英国政府的政治目标、以社会治理树立政府形象等一整套相互配合的策略和手段来治理香港，获取人心。与此同时，内地在对待香港及自身建设方面恰好也出现政策性失误，还有其他历史遗留政治问题和两地长期的隔离无疑地扩大了香港人对内地的不了解和误解。因而，在香港回归的旅程中所明显暴露出来的部分港人的政治认同、文化及文明认同发生根本性改变，不仅认同大英帝国文化价值观，还忠诚于港英政府，有着较强的区别于内地人的香港人的自我意识的身份认同感，甚至，存在“恐共”、“拒共”的基本民情和“抗拒回归”的心态就是英国人撤退计划的成就。面对这样的现实:两岸四地的身份认同的差异和历史造成的人心隔离，作为中华文明腹地的内地就应当给予港澳台有最大程度的自治空间作为恢复教育继受中华文化与文明及心理疗伤的空间;即是说，应当有一个缓冲地带来凝聚、积累共识，来扬弃和共创未来。争取港澳台的人心早日回归自然就成为中央治理我国海域边疆的最高境界，也是内地人的共同愿望。只是至今，在这方面中央政府无论是策略还是方法都主动性不强，效果不理想。

自从英国就香港新界续约问题提出后，在港澳台地区以和平方式实现恢复行使主权或主权统一，一直是中国共产党首选的方式和积极努力的方向。因为这有利于保持港澳台的经济繁荣和社会稳定，问题是我国政府如何才能保证呢?在主权和繁荣之间必须找到平衡支点!在邓小平看来，香港的繁荣不在于英国人的统治，而在于采取了资本主义制度，澳门、台湾也当如此。为此，他提出了以“一国两制”的模式来建构中国国家主权和保持港澳台的繁荣与稳定，随后，又通过制定港澳基本法的法律形式予以转化和贯彻落实。基本法是全国人大制定的法律，但是，它承载着争取港、澳人心回归，争取更多的香港人、澳门人对基本法内容的支持，使其本土化，奠定其正当性基础的重任。中央继而坚持采取民主协商、求同存异的方式来凝聚港澳地区的社会共识，所以，基本法制定的过程实质上是中央与香港、澳门之间缔结社会契约的政治协商过程。

根据我国宪法及特别行政区基本法的规定，内地、香港、澳门三个法域都是单独的司法区，法律地位是平等的，任何一个法域都无权通过行政命令或司法指令的方式要求别的法域就司法实务作出或者不作出某种行为，基本不存在联邦制国家区际司法互助通过上位法来调整区际法律冲突和通过中央司法权威机关协调构建警务合作机制的问题，解决办法只能是有需要合作的区域依法针对问题进行协商，确定合作内容和机制。台湾由于两岸政治关系尚未确立，但目前实际运作是类似于内地与港澳地区。因此，在期望通过上位法协调构建警务合作机制没有渠道可通，期望借鉴同属一种法系的国家警务合作形式来建构我国的合作机制只有局部可借鉴的情况下①东德和西德统一之后，由于同属于大陆法系，就采取通过重新构建统一的司法体制以解决区际法律冲突问题。，就难以采取统一的一种模式来建构各个法域间的警务执法合作机制，而必须根据不同法域的制度和机构设置情况来构建适应实情且能起到实效的警务合作机制，着力创新成为一种必需。实践中，各法域警方都在积极努力，不断创立新的合作机制。2000年，港澳都回归后，毗邻港澳的广东省，就与港澳警方建立粤港澳三地警方刑侦主管工作会晤机制，每年两度召开会议，三地警方轮流主办，会上三地警方通报自身近期的治安情况和合作任务完成状况，提出新的合作议题等。2002年签订了《深圳市公安局与香港警务处深港陆路口岸警务协作机制》，就具体局部问题需要签订了协议予以执行。2009年两岸之间签订《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》更开辟了先河，实现了跨越式突破和创新;在此制度的基础上，短短的一年时间里，两岸警务执法合作已建构了一些合作机制，运转灵活，成效明显。

三、开创合作，灵动务实

今天，中国两岸四地的警务执法合作内容广泛、活动频繁、建立了一定机制较为健全，成效显著，为维护各法域社会治安的稳定、为经济建设保驾护航方面发挥了重要作用。但是，这一成绩来之不易!经历了几代人由开辟渠道、精心巩固、不断拓展的艰辛、曲折的发展过程。

(一)内地与港澳

解放初期，出于巩固新建立的中华人民共和国政权的需要，必须打破以美英帝国主义为代表的西方列强对我国在政治上孤立、经济上封锁扼杀的策略和措施。把香港留在英国人的手中，就是突破美英紧密联盟阵线的重要举措，也是联络东南亚乃至世界华人保留一条重要通道。香港暂不收回，澳门问题自然也暂不解决。当然，香港、澳门没有收回的仅仅是治权，而不包括主权。台湾则是政党分歧问题造成领土分裂，所以，无论任何时候，党中央都是视港澳台为暂时离开祖国的游子，在维护其利益方面从来就没有含糊过。即使如此，政治、历史缘故还是使内地与港澳台地区之间隔绝了30年，造成了某些生分。1978年底，党中央适应国内外①建国时，我国依附于苏联老大哥。历史来到在二十世纪五六十年代，由于时局变化，中苏两党围绕着国际共产主义运动的一系列理论问题产生争论，并演变为公开论战。这场论战，表面看似属无聊，实际上则是一场争夺人心领土之战，是中国对美苏霸权的同时挑战，中国共产党通过这场论战来阐述和论证中国革命和社会主义建设的正义原则和道义基础，强调中国革命和建设的独立性，实现了从心灵领土上解放中国政治精英们被苏联模式的长期支配，在思想意识上进一步走向独立;同时，在面对美苏关系和缓并存在牺牲中国利益极大可能性的国际格局中，通过论战强调中国革命和建设的正统性，与苏联争夺国际共产主义世界的领导权，实现了摆脱对苏联的依附，并确立了“三个世界”的理论，成为第三世界的政治领袖，将全球政治格局从“两大阵营”改变为中、美、苏大三角关系，进而，中国因此成功地进入了联合国，成为常务理事国。国际局势已经不能铁板一块的封锁中国，中国进行改革开放拥有一定的国际环境。时局变化，及时调整政策和工作中心任务，实行改革开放、搞活经济，以“经”架桥，于是经济活动率先打破边界界线延伸到港澳台，边境的犯罪活动随着也出现，维护所在法域的经济利益和社会稳定是各法域警方的天职，强烈的责任感促使处于边境地区的有关省市的警方开始了悄悄的秘密联络，以解决边境一些互涉问题，如走私违法犯罪问题。也许是历史机缘巧合，此时租期远远未到的香港新界，由于英国的贪欲而提前向中国提出续约，使香港、澳门回归问题提前进入党中央日常工作议程。内地与港澳正式的官方接触因而接二连三的进行。

1980年时任公安部刑侦局局长的刘文途径香港时与时任警务助理处长兼刑侦主管的李君夏进行了官方首次接触。1981年5月，广东省公安厅刑侦处在深圳就一宗内地偷运枪支到香港的案件与香港警务处举行了会晤，由此拉开来了粤港两地联手打击跨境犯罪活动的序幕。1983年3月珠海市公安局应澳门警方请求，查清一宗假冒内地警察绑架勒索澳门走私商人老敬方、梁铁成犯罪活动，并成功解救了人质案件，由此也开始了粤澳联手打击跨境犯罪的战役［2］16。1983年粤港两地警方建立了治安会晤制度，开创了会晤制度的先河。同年11月，在广东省公安厅会议室粤澳警方举行正式工作会谈，会议决定通过召开定期会晤和设立联络官等途径开展粤澳刑事警务交流与合作;1984年4月，在澳门召开首届粤澳警方治安会晤，开启了每年两次两次的粤澳治安会晤机制。1984年，中国加入国际刑警组织，公安部正式成立了国际刑警组织中国国家中心局;9月，该局与香港支局建立了“中港国际刑警双边工作会晤”制度，每年举行工作会晤，由于广东特别的地理位置及政治需要，公安部要求广东派员参加会晤。自此，粤港之间开始了直接正式接触。1987年1月，经国务院批准，国际刑警组织中国中心局在广东省公安厅设立了国际刑警组织广东联络处，和香港警务处直接以国际刑警名义开展警务合作，双方设立了专职联络官，开通了24小时专线电话，并且每年进行定期会晤。1990年，国际刑警组织葡萄牙国家中心局也在澳门正式设立了国际刑警分局，与国际刑警组织广东联络处直接进行警务合作。至此，毗邻港澳，负有更多协助港澳维护其社会治安秩序任务的广东省警方与港澳的合作进入了有序发展的阶段。

历史是沉重的、悠长的，现实是严酷的、艰难的，但是血浓于水。初始的合作与交往是缓慢的、审慎的、克制的，一切都需要时间来缓解和消除，一切也决定于诚意和需要。初时跨境犯罪毕竟还很少，人财物的交流也有限，警务合作的需求量也不大，误解又是经常发生，如1991年，世纪大盗张子强抢劫了启德机场解款车后，香港警务副处长石博德 (英国人)率队匆匆来到广东通报案情寻求协助，他请求广东警方协助在广州物色一家合适酒店，酒店内要配备有国际长途及传真机之类设备，事情本来简单，但是，翻译把其意思错译为香港警方要在广州设立联络处，结果引发一场涉及外事原则问题的激烈争执，会晤只好中断。这样的事例，在初始合作中，经常发生。当然，同是炎黄子孙，同一个祖国，再艰难的磨合也阻止不了继续寻求合作的脚步。

尤其是九七香港回归、九九澳门回归在即，中英谈判很激烈，香港社会出现动荡，香港、澳门社会治安恶化，人民群众的安全与平稳回归都受到严重威胁，合作需求变得紧迫强烈，合作也就出现历史性转折，快速向纵深发展。扭转港澳社会治安恶化趋势，没有内地的支持不行，尤其是广东的支持，出于政治需要和道义责任，敏感的党中央打破常规，马上授权广东警方与港澳警方直接联络，建立相应的合作机制予以支持。可见，粤港澳警务合作是政治的需要，是时代造就的结果，也是历史的必然。合作的大前提是港澳的平稳回归，这是当时一切考虑的出发点。现实的需要促使粤港澳警务合作进入快速发展轨道，尤其是情报交流和个案侦查合作，极为频繁，到港澳回归时，三地警务合作建立一系列行之有效的合作机制，卓有成效地维护了三地社会治安，一举扭转了港澳被动的社会治安状况，确保了港澳顺利回归。

港澳回归后前半期，港澳与内地，能够根据合作对象不同及合作内容差别，在法律允许框架之内，先易后难，逐渐解决问题的思路开展，不断创新合作机制，尤其是粤港澳三地警方，灵活机动，务实有效，合作机制很有示范性。已建立的合作机制主要有:定期与不定期工作会晤制度;归口联络机制;对口协作机制;个案协作机制;联合行动机制;培训教育机制等。合作内容主要有:代为调查取证;送达法律文书;情报交流;缉捕遣送通缉犯;追缴和移交赃款赃物;学术交流等。随着经济、文化等交流与融合的纵深发展，跨法域犯罪正向全国进一步扩散，内地各级各地公安机关与港澳警方合作需求越来越多，创设新的合作内容与机制势在必行。近年来，上海与港澳也建立了定期和不定期会晤的工作机制，有效地解决了互涉警务问题，并加深了解、相互学习、共同提高。如何确保合作质量和效率，公安部根据内地及港澳实际情况，在2006年制定印发了《公安机关对港澳警务交流管理办法》，对内地与港澳地区警务交流和合作进行了规范。当然，港澳与内地警务合作协议的缺位，已成为制约三地警务合作深入的主要因素，并在实践上积累了许多司法问题。

(二)海峡两岸

由于深受两岸政治关系的影响，海峡两岸的警务交流和合作较为曲折，但近年发展迅速，特别是由于有了法律制度的保障，合作机制的构建前景开阔。当然，由于合作协议不是官方签订，而是借助民间组织，其法律有效性受到某种质疑，但毕竟它是经两岸官方默认的，只要两岸政治关系稳定，发展趋势必然是好的。回顾海峡两岸警务交流与合作过程，大致可分为两个阶段。

第一阶段:1989年—2005年，两岸警务交流与合作借助第三者开展。主要有三种形式:1)借助其他国家或地区的警察组织。1989年，大陆警方将抓获的台湾犯罪嫌疑人杨宗明送到新加坡，由新加坡警方移交给台湾警方，借助第三者架设的桥梁，两地警方开始了移交通缉犯的合作，书写了一段特别的历程。2)借助国际刑警组织。尽管1984年中国成为国际刑警组织成员后，台湾宣布退出，但并没有完全断绝与国际刑警组织的协作，因此有时也就国际刑警组织转送请求给台湾，合作内容主要是线索核查、协助调查取证，偶有合作办案。3)借助民间组织，主要是红十字会、海基会、海协会等。大陆改革开放政策的持续推进，提供了大量经济合作空间，大量台商投资大陆，促使民间人财物交流迅猛发展，互涉犯罪案件如影相随，也大量增加，对两岸社会治安威胁日益增大，甚至，一批台湾通缉犯以大陆为逃避法律制裁之地，为此，尽管官方依然没有接触，但是，官方借助一些民间组织进行交流和合作却不断推进，并成效显著。1990年9月11日至13日，为了合作打击两岸间猖獗的偷渡和其他犯罪活动，中国红十字会总会与台湾红十字会组织在金门举行会谈，就解决违反有关规定进入对方地区的居民和刑事嫌疑犯或刑事犯的遣返问题进行协商，并签订了协议书，史称“金门协议”。［3］2381990年，在北京盗窃334万美元汇票后潜逃台北的罪犯吴大鹏，被台湾当局以政治犯的罪名处罚，刑满释放后，两岸的红十字会组织根据刚刚签订的“金门协议”进行协调组织，台湾警方于1990年10月9日将其遣返大陆，这是具有划时代意义的事件。自此，两岸民间组织根据协议直接组织协调，使遣返活动经常化，也为两岸司法机关的直接交流和合作开辟新的前景。

第二阶段:2006年至今，两岸警方创立了直接联络渠道。尤其近两年半以来，两岸关系整体发展势如破竹①http://www.nihaotw.com/lajl/jqhd/201101/t20110129_636272.htm。台湾知名学者展望2011年两岸关系，发布日期:2011年01月29日11:34，来源:中国新闻网。台湾大学政治系教授朱云汉在海基会主办的最新一期《交流》杂志上撰文:过去两年半两岸关系发展势如破竹，在“九二共识”的基础上，双方举行6次“江陈会谈”，并签署15项协议，达成的成就均属空前。，两岸和解气氛愈来愈浓②http://www.nihaotw.com/twdxs/sszj/201101/t20110128_636227.htm，马英九:解决两岸争端需要耐心、爱心与恒心，发布日期:2011年01月28日21:13，来源:中国新闻网。台湾当局领导人马英九28日在出席当局两岸事务主管部门成立20周年庆祝活动时表示，“欣慰于两岸和解气氛愈来愈浓”，“两岸人民同属中华民族，都是炎黄子孙，希望往后两岸人民永远不要再兵戎相见”。的良好氛围中，两岸警方建立了深深的互信。2006年2月，钟亿万走私贩毒案件的告破，公开宣布了启动两岸警方联手开展案件侦查的机制。2006年前后，由于发生大量跨越海峡两岸的虚假信息诈骗案件，严重影响了两岸社会治安，为了配合台湾警方侦查活动，公安部授权福建省公安厅针对电讯诈骗案件与台湾警方以民间方式建立“两岸共同打击电讯犯罪协作配合调查取证、遣返犯罪嫌疑人”的联络通道，从而开启了两岸第一个警方直接联络的正式通道，从而很快遏制住电讯诈骗犯罪迅速蔓延之势。受到打击电讯诈骗案件侦查合作成功经验的启发，2009年1月，公安部正式授权福建省公安厅与台湾警方以民间方式新的联络通道，主要用于闽台两地警方交流犯罪信息、核查嫌疑人资料及案件线索、侦查调查、提取证据、缉捕和遣返通缉犯或犯罪嫌疑人、移交证据和赃物等。2009年4月26日，海峡两岸关系协会和台湾海峡交流基金会在南京签署《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》，从而，谱写了中国区际司法协助新篇章，为两岸警务交流与合作提供宽敞大道，很快地，台湾警方与内地多个省市建立直接联络渠道。2010年9月13日至18日，公安部副部长陈智敏率团访问台北;2010年10月26日，台湾“警政署长”王卓钧率团访问大陆，与公安部长孟建柱见面，两岸治安高层踏出的交流第一步，对推进两岸警务交流和合作的发展意义重大，对加速两岸警方建立日常化的工作会晤机制具有极大推动作用，双方合作正在向机制化、常态化、规范化发展。

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