对新时期信访管理工作的思考

□ 顾亚娟

（蛟河市委党校，吉林 蛟河 132500）

对新时期信访管理工作的思考

□ 顾亚娟

（蛟河市委党校，吉林 蛟河 132500）

经济要发展，稳定是前提。但是，当前大量的信访问题明显地牵扯各级政府的精力，障碍经济的发展，而且一直困扰着各级领导干部。因此，在新形势下，要重预防，抓长效，构建科学、有效的信访管理模式，逐步建立和形成依法、有序的信访管理长效机制，让基层政府变被动稳控为主动预防，将更多的精力投入到经济发展和社会建设工作之中。

信访；防范；管理

随着我国经济的不断发展，人们在经济社会中的交往日益频繁，由此产生的自然人与自然人之间、自然人与法人、自然人与其他组织之间的民事纠纷、刑事纠纷、行政纠纷也呈上升趋势。因此，正确认识新形势下各类矛盾的特点，切实完善信访管理措施，建构科学、合理、有效的信访管理体系，对于践行三个代表、落实科学发展观，尤其是构建社会主义和谐社会，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。

一、当前信访管理存在的主要问题

⒈管理上治标不治本。部分干部对信访管理的真正含义理解得不深不透，工作中明显存在重管理轻预防的现象。近年来，我国各级政府尤其是信访管理部门在化解社会矛盾、维护社会稳定工作中投入了大量的人力、物力和财力，做了大量工作，在我国特殊的历史条件下，信访管理工作取得的成效是值得肯定的。但随着经济社会的快速发展，各种矛盾更加错综复杂，而部分干部对新时期信访“管理”的真正含义还停留在原有的层面，工作中明显存在头痛医头、脚痛医脚的现象，只治标不治本。

⒉群众的信访行为亟待规范。《信访条例》已经实施多年，相关的配套措施也相继出台，但是，在处理信访问题时，由于某些干部方法欠妥，直接导致和造成了部分群众信访行为始终不规范的后果。有些群众遇到问题不是采取正当的行政或法律途径，而是为了过高的利益欲求，找政府、找市长，或是采取一种比较极端的方法——无理、长期上访，甚至随着形势的发展不断出现了“群体访”、“越级访”、“缠访”。

⒊信访防控体系建设有待加强。“隐患险于明火，防火胜于救灾”，这是江泽民同志在森林防火工作会议上对各级干部的忠告。科学有效地进行信访管理防控体系建设，可以说是从源头上解决信访问题的关键。但目前，我国信访防控体系还有许多漏洞和死角：如各级领导和群众的民意沟通机制尚不完善，基层组织化解社会各类矛盾的作用发挥得还不到位，一些地方政府对民生问题重视还不够，部分干部真正依法行政的意识还不强，等等。这些问题如不及时有效加以解决，还将导致各类信访案件的发生。

⒋信访历史积案解决得不到位。不同时期的历史问题有不同的特殊性，各类历史信访积案也均有各自的特点。尽管历时久，问题复杂，解决起来成本高，但各级政府也应本着对工作高度负责的精神，予以重视并解决。否则，长期纠缠不清，特别是在每年“两会”及重要节日等敏感期，都会耗费大量的人力、财力、物力去防控，无形当中牵扯了很多干部的精力，明显地影响了当地经济的有序发展

⒌信访管理考核机制不尽科学。“稳定压倒一切”，“信访工作一票否决”，“信访稳定工作的好坏，决定一个地方干部的升降去留”，“敏感期有进省、进京访，严厉追究当地主要领导责任”等信访管理措施在一定时期对信访管理特别是稳定起到了重要作用。但是，在改革不断深入和经济快速发展时期，过去的一些信访管理考核机制在今天看来不够科学。因为过去的信访管理考核机制多为治标之策，不能从根本上和长远上彻底解决信访问题，更容易导致基层为了稳定不惜代价，甚至向一些无理上访者妥协让步，其结果只能是阻碍信访管理机制的进一步建立和完善。

二、信访管理问题产生的主要原因

⒈社会变革的必然结果。随着改革开放的不断深入，社会发生了一系列变革，如国有企业改制、行政机构改革，尤其是一系列农村重大政策的出台，这些变革重新调整了各阶层的利益关系，在经济和社会飞速发展的同时，对人们的利益进行了再分配，同时也使人们的维权意识得到了加强，部分群众的利己观念有所抬头，致使简单的问题复杂化，较小的事态扩大化，一系列新的社会矛盾造成了上访居高不下的局面。简言之，当前信访案件多发的客观原因是社会基本矛盾在我国经济快速增长期的阶段性体现。

⒉为完成信访考核指标向信访者妥协让步。为了完成考核目标，有些基层政府会向无理上访户让步妥协。如在省和“两会”及国庆节等敏感期，稳控、拦截和劝返上访群众就成了各级政府的头等大事，而一些上访户就是利用这一时机持续大量地进省上京向政府施压，以求获得政府的妥协进而获取额外的利益。

⒊部分上访群众思想和行为上还存在惯性误区。近年来，尽管各级政府有意识地加大了《信访条例》等法律法规的宣传教育力度，但尚有相当一部分群众在上访问题上存在误区。误区一：“信法”不如信访。有人认为政府“管”法院，到法院还得先交钱，走程序还慢，更不愿走仲裁和行政复议等程序，认为他们会官官相护；有人认为自己占理，特别是涉及民生问题时，更是理直气壮地找政府。误区二：法不责众。有的人法律意识淡薄，遇到不满意的事情就纠集众人上访闹事，以为人多势众，无礼也可争三分。误区三：不相信经济仲裁、行政复议和法院审判等案件终结制度，只要不达自己目的，就认为是不合理，就上访到底，这也是近年来涉法涉诉信访案件居高不下和不正常上访的主要原因。

⒋有些法律法规及配套政策不够完善。社会转型期凸显出许多新情况、新问题，但是，法律法规的制定往往会滞后于新事物和新情况，没有法律法规界定和约束的行为结果也成为上访的一大原因。尤其是部分基层政府工作人员的执法行为欠妥，在执法过程中不依法行政，导致了一些不该发生的信访案件的发生。

⒌部分信访工作落实不到位。一是问题解决不到位。有些信访问题牵涉面广，时间跨度长，调查取证非常困难，解决难度相当大，导致问题无法处理或处理不到位。二是督查不到位。有些信访问题没能得到妥善处理，因为部分干部存有畏难情绪，怕麻烦，怕担责任，同时，部门之间有时缺乏良好的沟通与协调甚至推诿扯皮。三是对缠访闹访的当事人处理不到位。因为对缠访闹访的概念界定不清，对缠访闹访户定性困难，缺乏可操作性，所以，有些部门在处理类似问题时，为平息事态，免于激化矛盾，往往会采取息事宁人的态度，能放即放，缺乏强有力的执法配合，因而对无理上访者无法产生震慑力。

三、加强信访管理的几点建议

⒈提高认识，明确责任，科学有效地做好信访问题的排查化解工作。第一，进一步强化基层信访工作。要从减少越级访、把问题化解在萌芽状态入手，全面开展基层各项信访工作；要从完善制度入手，进一步明确部门和单位主要领导、分管领导、具体工作人员的责任，增强部门做好信访工作的主动性；同时，要充分发挥党的基层组织、工会、共青团、妇联以及人大代表、政协委员密切联系群众的优势，要高度重视和优先处理他们反映上来的意见和诉求。畅通信访“入口”和“出口”，多渠道反映问题、解决问题。第二，加大力度，集中解决和处理好群体性上访事件和非正常上访问题。要建立和完善群体性上访应急预案，提高处理群体性上访的应对能力和水平。坚持教育、疏导、稳控、调处和打击并举的方针，认真解决和处理好非正常上访问题。第三，高度重视，认真解决民生等重点领域的信访问题。这些问题如果不能及时解决，就有可能引发集体访、越级访，甚至有可能引发大规模集体越级访。因此，要精心组织、多方协调，以法律法规和政策为依据，运用法律、经济、行政等综合手段，及时予以有效解决。第四，充分发挥司法机关和仲裁机构化解矛盾纠纷的作用。凡属于司法范畴的，都应交由司法部门去处理、解决；而应通过仲裁和行政复议程序处理的，要引导信访人向仲裁机构和行政复议部门提出仲裁或复议申请。司法机关和仲裁机构要肩负起依法处理各类涉法经济纠纷的重要职责，做到积极受理、热情服务、速审速结。

⒉加快信访防控机制建设，全力推进信访工作规范化进程。第一，建立民意沟通机制。继续坚持和完善领导信访接待日制度，各级领导要做到经常、主动“零距离”接触群众。通过谈心交流，了解群众所想、所需、所求，畅通与群众沟通的渠道，架起干群“连心桥”。同时，在困难和矛盾面前，面对上访群众，各级干部要做到不推、不拖、不躲、不怕。要立足于抓早、抓小、抓苗头，把矛盾解决在初始阶段，化解在萌芽状态。第二，强化信访信息报送工作制度。要进一步规范信访信息报送制度，建立信访工作信息自上而下和自下而上的“绿色通道”，全面畅通信息传送渠道，提高信访预警能力。第三，实行信访工作首问责任制。为了克服责任弱化和工作不到位的弊端，凡是第一位接待群众来信来访或反映情况的机关工作人员，要在了解群众反映的问题后，对属于本部门工作范围内的，应及时受理，并给予当事人明确的答复；对不属于本部门工作范围的，要及时向上级汇报，向其他部门或系统进行交办、转送，问题转到哪里，责任就跟到哪里，直到问题得到彻底解决为止。第四，落实基层领导包案责任制。要根据实际情况，建立以各级领导牵头，部门、村（社区）、社（委）共同参与的“部门包保，四级联动”工作机制，针对每一个疑难信访案件，成立化解问题责任组、人员稳控包保组、依法处置教育组，分头开展各项工作，要层层落实包保责任。

⒊加大投入，全力做好“信访积案”的专项治理工作。近年来，困扰各级政府的“缠访”、“闹防”多数都是历史积案，有的历时几年，有的历时十几年，有的历时几十年，这些信访积案如不下功夫予以解决，目前的信访局面就不会彻底改变。第一，要把解决处理信访积案作为信访工作的重点。要建立“信访积案库”，对积案库中的所有重点案件从上到下一一落实包保责任，明确化解时限，定期督查和反馈化解情况。对重大疑难信访问题要定期提交信访联席会议研究解决。第二，要认真做好信访积案的交办督办工作。由各级政府督查室及相关部门组成联合督查组，按照信访积案联席会议研究的解决办法进行督办，切实推进信访积案的化解工作。第三，要多方争取资金解决信访积案。各级财政要将处理信访积案资金纳入年初预算，各事涉单位也要站在全局的角度积极筹资出资，对于政府或事涉部门确实理亏应予赔偿的，就要舍得出钱一次性了结。

⒋依法规范群众信访行为。第一，着力提高全民的法律意识。要在做好“十一五”普法工作的基础上，继续做好“十二五”普法工作，要进一步加大《信访条例》的宣传教育力度，让公民学法、懂法、守法，使他们在遇到问题，发生纠纷时，能拿起法律的武器，依法保护自己的合法权益，主动走仲裁、行政复议和司法程序。第二，区别对待不同上访。在解决上访问题时，对确实有冤屈的合理访，要尽快责成相关部门给予解决；对不了解国家法律法规及政策而产生误会的，要耐心细致地做好解释工作，消除误会；而对于那些别有用心、无理取闹、聚众围堵政府大门、拦阻交通要道、无理越级滋事等情节严重的，必须依法严厉打击，绝不纵容。第三，各级政府要坚定依法处理信访的立场。各级政府在处理信访问题时，要敢于顶住各种压力，绝不向应走法律程序而无理持续越级访的群众妥协让步。处理这类问题时，必须遵照政策依法办理，不能为了息事宁人而违背法律法规和政策规定，无原则地迁就或满足上访人的无理要求。

⒌完善配套的法律法规和政策措施。第一，及时科学地立法。各级政府要结合当地经济和社会发展的实际，不断完善各项配套的法律法规和政策，立法机关、司法部门和有关职能部门要根据社会发展中出现的新情况、新问题、新矛盾，及时、科学、有针对性地出台、完善相应的法律法规及政策条文，让各级干部在解决这些问题时有法可依。同时，要围绕改革、发展、稳定的大局，在加强经济调节和市场监管立法的同时，更加注重有关社会管理和公共服务的立法，更加注重公众参与和专家论证，不断提高行政决策的科学化、民主化、法治化水平。第二，切实规范行政执法。要进一步规范执法行为，大力推行行政执法责任制，大幅度精简行政审批项目，不断创新行政许可实施机制，进一步完善《政府信息公开条例》，使公共政策制定、部门预算等方面的信息向社会公开。第三，积极开展行政调解，加强行政复议。要用行之有效的方式，依法、妥善处理和化解民事和行政纠纷，继续加强对行政权力的监督，严格行政问责，重视和加强应急管理体制、机制和制度建设，不断提高应对突发公共事件的能力。第四，进一步强化各级干部以民为本的大局意识。在工作中，各级政府要真正做到轻政绩，重民心，时时处处将基层群众的利益放在各项工作的首位，绝不与民争利，更不违背民意。第五，加强法律服务部门建设。要进一步建立和完善律师参与信访接待和法律服务机制，使政府及其部门的各项重大决策都能做到有法可依。

⒍构建科学完备的信访考核和责任追究体系。第一，改变以信访量考核为主的措施。要把以重点控制去省进京的信访量考评调整为完善信访工作过错追究制，不断向信访预防和预警机制考核转变。尤其是对无理非正常的越级访、群访要视情况从轻或免于追究基层的相关责任。第二，在考核机制上，要弱化或逐步取消政府及信访部门处理信访案件的职能，纠正群众信“访”不信法的错误认识。政府及其部门应与时俱进，随着社会的发展变化而转变职能，把握好自己的角色，真正做到有所为有所不为。第三，实行严格的信访过错追究制。对于基层的信访问题处理不及时或处理不公，尤其是因基层干部工作失误或违法违规等原因造成的越级访、重复访，要对其单位和个人进行过错追究。第四，适时、适度减少对基层的信访考评内容，慎用或取消信访 “一票否决制”、“考核绩效与干部荣辱升迁挂钩”等责任追究措施，使信访工作最终走向正规化、法制化的健康轨道。

［1］关于进一步推进依法行政工作的意见［Z］.国务院常务会议2010（6）.

［2］李冬辉，甘后贵.浅析当前信访形势严峻的原因及对策［EB／OL］.中国宜春发展论坛网 ，2006－12－16.

［3］张示明.关于开创信访工作新局面的思考［J］.人民信访，2009，（02）.

［4］马凯.在全国信访局长电视电话会议上的讲话［R］.人民信访，2010，（02）.

（责任编辑：高 静）

On the Petition Management in the New Period

Gu Yajuan

Economic development，stability is a prerequisite.However，the current number of letters and questions obviously involves all levels of government energy，economic development obstacles，and has been plagued by leading cadres at all levels.Therefore，in the new situation，to re prevention，grasp long－term，build a scientific and effective management letters，and gradually established and the formation of law and orderly management of long－term mechanism petition for grassroots government to change from passive to active stability control to prevent，put more energy into economic development and social construction work.

petition；prevention；management

F632.9

A

1007－8207（2010）12－0048－03

2010－09－20

顾亚娟 （1963—），女，吉林蛟河人，蛟河市委党校中级讲师，研究方向为行政法。