论西北欠发达地区农村土地流转制度的完善

□ 杨利华

（兰州商学院，甘肃 兰州 730020）

论西北欠发达地区农村土地流转制度的完善

□ 杨利华

（兰州商学院，甘肃 兰州 730020）

在我国现有的农村土地流转制度中，无论是国家层面还是地方层面都存在着诸多不完善之处，且在发达地区与欠发达地区之间也存在较大差异。在目前条件下，应该对西北欠发达地区土地流转制度给予必要的反思，并就西北欠发达地区土地流转制度的完善提出相应的建议。

西北欠发达地区；土地流转；土地承包经营权

制度的基本功能就在于降低交易成本和为经济发展提供服务，任何制度都是特定时期人们的利益及其选择的结果。随着我国经济的快速发展，农村土地资源的合理配置已显得非常重要，农村土地流转制度也成为学界研究的重点之一。然而，制度不具有绝对的普适性，它只是在特定的范围内起到规范的作用。就目前我国的经济发展而言，有发达地区与欠发达地区之分，因而土地流转在不同的空间维度中就会产生不同的制度需求。笔者着眼于西北五省区的正式制度，由现状、问题反思及于制度评价，以期能够找到有利于完善西北欠发达地区土地流转制度的路径，这对西北欠发达地区土地合理有效的流转具有重要的现实意义。

一、西北欠发达地区农村土地流转制度的现状

由于我国经济发展不平衡，区域实际情况差异很大，因此，各地都根据自身的实际情况制定了符合自身发展的土地流转制度。西北五省区的土地流转制度主要有：甘肃省出台了《省农牧厅关于进一步做好农户土地承包经营权流转工作的意见》、《关于积极稳妥推进农村土地承包经营流转工作的通知》、《关于积极有序地推进农村土地流转》、《关于2009年促进农业稳定发展、农民持续增收的实施意见》，甘肃省永登县出台了《关于做好农村土地承包经营权流转工作的意见》、甘肃省宁县出台了 《农村土地承包经营权流转管理办法》；陕西省石泉县出台了《农村土地承包经营权流转实施细则》、陕西岐山县出台了《岐山县农村土地承包经营权流转试点工作方案》、陕西省紫阳县出台了《土地流转工作程序》、《土地流转合同管理制度》、《土地流转档案管理制度》、《土地流转信息发布制度》、《土地流转纠纷调处制度》；宁夏回族自治区发布了《银川市农村土地承包经营权流转管理办法》；青海省农牧厅出台了 《关于做好农村土地承包经营权流转工作的意见》，青海省海东地区出台了 《关于切实加快农村土地流转促进规模经营的意见》；新疆维吾尔自治区出台了《关于做好农村土地承包经营权流转工作的意见》。

笔者在考察上述制度时发现，各地制订的制度中较多地规定了土地流转的方式，土地流转的管理，土地流转纠纷处理方式，土地流转合同制度以及对流转主体的规范等内容。各地区虽在不同程度上都出台了相关的土地流转制度，但总体来说缺乏系统性，较为分散，政策性的、指导性的意见较多，规范性的文件较少。此外，这些规定大都是对国家层面制度规范的细化，缺乏地区制度创新，未能建立起与西北欠发达地区环境相融的制度。

二、对西北欠发达地区农村土地流转制度的反思

（一）制度目标的异化

所谓异化，可以解释为，事物在发展过程中因自身的活动而产生自己的对立面，然后，这个对立面又作为一种外在的、异己的力量存在，并反过来反对或支配事物本身。异化无益于事物的发展，它违反人类理性，会导致社会不公。农村土地流转制度的目标是解决农村土地问题，促进我国城乡一体化的进程，这一基本目标还可以衍生出实现农村土地的规模经营、土地资源的合理配置、增加农民收入等诉求。然而，在重新审视这些制度的功能、目标时却发现其中存在一些不良的行为模式和相关活动，也就是说，在这一制度实施过程中出现了与制度目标相背离的现象，出现了与权利保护之目的相矛盾或相对立的力量。其中包括地方政府、官员、经济组织等相关主体的不健康的利益目标，这些目标偏离了既定的政策目标，甚至与原有的法律制度宗旨相冲突。如西北地区由于投资环境相对落后，为解决招商引资难的问题，部分基层政府利用农业招商引资，打着促进农村土地流转的幌子，为工商资本直接占有土地开道。再如甘肃地区因为缺水，农地产值较小，农村集体经济组织由此可获得的收入途径很有限，但一些集体经济组织为增加集体收入，在土地流转中不是将农民的利益放在首位，却是想方设法与民争利。

制度目标的异化通常在制度运行中占主导地位，即拥有政治或经济权力的主体借现有制度实现其自身利益目标的过程。在农村土地流转制度实施过程中，地方政府、农村集体经济组织相对拥有一定的政治或经济权力，而农民处于弱势地位，在各方的利益博弈中农民权利会受到损害。由此导致农民流转土地的意愿降低，最终必将阻碍土地规模经营和城乡一体化的进程。

（二）缺乏自发性制度创新

我国农村土地流转制度变革是政府主导的、强制性与诱致性相结合的制度变迁路径。由于西北欠发达地区农村和农业经济领域中非政治主体的决策能力较低，即诱致性制度变迁的力量较发达地区小，因而缺乏自发性制度创新。与许多发达地区相比，从本地区实际出发并与本地区实际情况相适应的特色制度较少，未能真正找到与欠发达地区环境相融的途径。

就目前西北地区的土地流转制度来看，在内容上较多地规定了土地流转的原则、流转的程序、流转的管理方式，缺乏土地流转的动力性制度。在土地流转方式上规定较多的还是传统的转包、出租、转让、互换等方式，这些方式对农民而言获得的收入较少。事实上，只有增加农民的收入才能不断增强土地的流动性，反之，必然会降低土地的流动性。目前，土地股份合作制、委托流转、承包权公开拍卖这种方式还不多见，即便有一些地方有，也是政府主导型的，缺乏市场化的内生动力，农民的积极性并不高，不能发挥其应有的效用。而像许多发达地区采用的农村土地金融制度等新型的土地流转制度更是鲜有规范。

（三）协调性制度较少

任何一项制度必然是在特定区域内的系统性制度环境中运行的。在这种有机的制度体系中，一项制度的运行在一定情形下要依赖于其他制度的运行才能发挥其功能。这就要求：一方面，为使该制度得以运行，要注重与已有的相关制度相协调；另一方面，为发挥该项制度运行的实效性，也应完善与之相配套的法律制度。我国农村土地流转制度的协调性要求农村土地流转制度在构建过程中，要尽量使其与既存的相关农业政策理念及相关正式制度相互协调、融为一体，既存的流转规范体系也必须因相关农业政策及法律制度的变迁而进行相应的内容协调；同时，应完善与保障农村土地流转相配套的法律制度体系。

目前，西北五省区制定的土地流转制度基本与国家现有的土地政策和原有的法律制度体系相一致。然而，这些制度对土地流转规定较多，却没有出台相关的配套制度或措施与之相协调，这就大大降低了土地流转制度运行的实效。比如农民土地流转以后怎样维持生计的问题，既没有合理化的就业保障制度，也没有科学的社会保障制度。欠发达地区的经济发展水平较低，土地流转后，失地农民很难通过其他途径来维持较土地作业更高的生活水平，并且由于缺乏相应的社会保障制度，农民失去土地的同时也失去了生活保障，土地流转不但没有提高农民的生活质量，从较长的时间看，还可能使农民失去生活来源。

（四）土地流转风险防范制度缺失

随着土地流转的不断加快，土地流转的纠纷日益增多，其中的风险也日益突出。因此，为保障各方主体的合法权益，加强对土地流转的风险防范就显得尤为重要。有市场就不可避免的会有风险，但风险是可防可控的，风险防范有事前防范、事中防范和事后防范。土地流转中的风险主要有承包方的履约能力风险、承包方的项目风险及国家政策、市场风险等。

目前，西北各地的土地流转制度中对有关土地流转风险防范的制度规定仍未给予足够重视。具体而言，土地流转风险的事前防范措施较少，虽然从规范土地流转合同制度入手规定了事前防范，但是诸如审查承包方的资格条件，对承包方拟实施项目的风险评估制度和土地流转风险基金制度等风险防范措施几乎都没有具体规定。另外，监督制度是事中防范的重要制度，但各地对土地流转后发包方对承包方如何监督的规定却较少；土地流转纠纷发生后的处理机制也不健全，大多还是依靠非正式制度，发挥的是“乡规民约”的作用，缺乏专门机构、专门人员处理土地流转纠纷。

三、西北欠发达地区农村土地流转制度评价

我国农村土地流转制度评价的标准是农村土地流转制度的效率。“任何制度都是为适应人的需要而创立起来的，因而总是具有某种功能，能给人们带来效应与收益。同时，制度的形成又离不开人们的设计、组织和维护，因而需要费用和成本。收益和成本的比较表现为效率，这说明任何制度安排必然存在高效与低效、有效与无效的问题”。［1］尽管我国农村土地流转制度的评价标准除了制度的运行效率之外还存在其他标准，但是制度运行的效率仍然是制度评价的首要因素。

任何制度的影响都可以归结到两个方面：一是对总体产值最大化的影响，即生产性效率；二是对各个经济主体产值最大化的影响，即非生产性效率也即分配问题。诺思在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中对制度“有效”和“无效”进行论述时，强调了经济增长，即有效的制度是 “能产生局部支配地位的总收益最高的最有效方式”，他更多的强调了上述的第一个方面。但笔者认为，评价一项制度的效率，这两个方面都不应忽略，如果在考虑了制度成本后该制度仍然能促进经济增长，并且每个社会成员的福利都没有减少，同时还至少增进了其中一方的福利，那么就可以认为该制度是有效率的。

笔者以上述理论为基点，考察了西北地区农村土地流转政策和制度后得出了这样的结论：这些地区的土地流转制度实施后对该地区的总体产值有一定的提高，也就是说，在一定程度上具有生产性效率，相关主体也获得了较大的利益和利润，但农民从中获利较少，有些地区还出现了损害农民利益的情形，与政策和制度的预期目标有所偏离。一方面，西北地区规范性文件的创制理念来源于对农村土地流转实践的经验总结，也是近几年国家土地改革政策、制度导向的结果。党中央和国家机关的土地流转制度中的精神是其制定的直接依据。各地不同程度地对土地流转的形式、流转程序、流转合同、流转的管理、流转中介机构的建立等都进行了规制，给土地流转提供了基本保障，使土地的产出和收益率较之以前有所提高，促进了土地流转的良性发展。另一方面，由于流转收益分配不合理，基准地价调控不合理，土地补偿制度不合理，出现了政府热情过高而农民意愿较低，发包方主动而农民被动，承包方积极而农民消极的局面。各地在制度实施后土地的流转率和土地规模经营的集中度依然较低，这就阻碍了土地的进一步流转，与土地制度的基本目标相偏离。

由此可见，西北地区现有的农村土地流转制度对包括工业产值在内的总体产值的最大化起到了促进作用，具有一定的生产性效率。但是农民从土地流转中获得利益较少，单个经济主体利益并未达到最大化，即非生产性效率较低，或者说在土地流转制度实施中出现了利益分配不公的问题。而正如前文所述，一项制度的效率除应考虑对总体经济的促进作用外，也应强调对制度运行中各个经济主体福利的增进。因此，就目前西北欠发达地区土地流转制度而言，急需完善的制度是在土地流转各方主体中重视以农民为利益主体一方，保障土地流转中农民的权益不受损害，解决土地流转中利益分配不公问题，增进农民的经济利益。

四、完善西北欠发达地区农村土地流转制度的建议

（一）建立风险防范机制

由于我国社会二元结构的制度安排，使土地承担了农民生活保障的功能。特别是在西北欠发达地区，由于经济发展水平较低，农民受自身文化程度的限制以及劳动力市场供过于求，在土地流转过程中造成了失地农民严重失业的情况。同时，西北地区农村的社会保障程度较低，农民面临着一定的生存风险。因此，建立切实可行的土地流转风险防范机制是保障农民权益、推动西北地区农村土地流转的重要途径。

首先，应加强土地流转的项目评估论证。对农村土地流转主体，应根据土地面积、农户数量分级建立审查制度。乡镇政府应对每一个流转主体从资金实力和诚信状况等方面进行审查，对一些较大的项目要评估论证其可行性以及收益率；对达到较大面积、较多农户的流转，应提交县级有关部门进行综合审定并且备案。对土地使用方式有重大变化的项目，应就其对环境、土壤的影响及合同解除后项目自身的价值进行评估。确定合同解除后是否需复耕、复耕所需资金及资金保障。建立土地流转最低指导价和土地效益递增机制。

其次，应建立规范的土地流转程序。土地流转要在“依法、自愿、有偿”原则的基础上进行规范流转，制订相应的规范操作程序。流转双方达到初步意向后，由土地流出方向村集体组织提出申请，村集体经济组织依据有关政策、法规对流转土地面积、权属等进行审查，作出准予或不准流转的答复；流转申请通过审查的，由土地流出方与流入方签订规范合同，村集体经济组织进行登记备案；时间较长、面积较大的流转还要到公证处进行公证。涉及人员较多的、全村性的土地流转必须召开村民代表会议讨论通过并进行公开招投标。流转收益扣除部分基础性投入后，应全额返回到户。

再次，应加强合同管理，进一步完善土地流转规范性文本。统一编制土地经营权流转申请书、土地经营权流转委托书和土地经营权流转合同书。在流转合同中，明确流转土地的面积、流转的期限和起止日期、流转土地的用途、双方当事人的权利和义务、流转价款及支付方式、流转合同到期后地面附着物及相关设施的处理和违约责任等内容，对于国家政策及市场变化所导致的利益和风险的归属与承担，也应在合同中予以明确约定。

（二）建立土地流转信息披露制度

要促进西北欠发达地区的土地流转还必须建立土地流转信息披露制度。西北欠发达地区农村在整体上法制意识淡薄，从土地流转中的农民到土地流转中的村委会甚至基层的行政主体懂法的程度和守法的意识与发达地区均有一定的差距，这使得在整个土地流转过程中领导个人的意志起了较大作用，从而使土地流转缺乏公开和公正，农民的利益受到了损害。因此，为避免暗箱操作损害农民的利益，建立土地流转信息披露制度十分必要。

土地流转中的信息披露制度应对土地流转前期、中期和后期三个阶段的主要信息进行披露。其中，对土地流转前期信息的披露可以防止农村土地流转的盲目性，对流转中期的信息披露可以确保农民的利益不受侵害，对流转后的信息披露可以考察土地流转的实效性，这样也有利于对土地流转进行动态监管。

信息披露制度主要包括流转时土地的市场价格、流转收益及收益分配方案、村级财务制度和土地流转后的综合利用效益以及失地后农民的生活水平。首先，多数土地流转只是按双方协议的价格流转，其依据是每亩粮食的土地农耕收益，但随着农村经济发展、土地市场发育和物价上涨，土地流转后的收益远远大于土地流转时农民的收益所得，流转双方的协议价格显然有失公平，容易损害农民利益，引发社会矛盾。其次，政府在与村委会、农民的利益博弈中，村委会和农民处于相对的弱势地位，农民在与村委会的利益博弈中，农民又处于相对的弱势地位。由于政府权力的强大、法制不完善以及政府职能错位，很容易导致行政权侵犯财产权，使农民遭受利益损失。再次，个别村干部以强制手段推动土地流转，存在着截留、挪用、扣缴土地流转收益的现象。因此，应加大农村财务审计工作力度，推进财务公开，制止贪污、截留、挪用、私分农村集体资产行为。

（三）逐步完善与农地流转相配套的法律制度体系

制度环境对农村土地流转有较大影响。我国农地流转已成为农村经济发展的必然趋势，因此，在逐步完善农村土地流转制度的同时，必须逐步建立和完善与其相配套的法律制度体系，这是确保农民权益不受侵害的重要环节。国内学者一般认为，影响农村土地流转的制度环境主要包括农村社会保障制度、户籍制度、就业制度、农村金融制度、城镇化等。

首先，健全和完善村民自治制度，使村民自治组织在乡村民主、维护农民权益等方面发挥作用。健全和完善村民自治制度是保护农民土地权益的重要基础。完善村民自治制度，保证由村民民主选举村委会成员，明确村委会的主要职责是在乡镇政府和村民之间扮演信息沟通员和村民会议的组织者、农民权益呐喊者的角色。农村所有土地流转的事项都须由全体村民讨论，按民主原则表决通过，才能贯彻执行。建立真正能够体现村集体成员意志的决策参与机制、执行机制和监督机制。［2］

其次，推进户籍制度改革，消除土地流转后失地农民就业的制度性障碍。大规模的农村土地流转是建立在大量农村劳动力转移到非农产业并有稳定的工作和收入来源的基础上的。只有在非农产业获得的稳定收益超过承包地所能提供的经济和福利功能时，人们才会把土地投放到流转市场。因此，要促进农村土地流转，就必须以改革户籍制度为突破口，逐步消除制度性因素对农村劳动力转移的障碍。目前，已有不少发达省份在户籍制度方面做出了改革，如广东、浙江、山东、湖北等。西北欠发达地区也应借鉴一些成功经验，彻底改变户籍制度，实现城乡生产要素的自由流动，使劳动者平等就业。

再次，健全和完善农村社会保障体系。没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力。因此，为确保土地流转后农民的利益，应建立和完善城乡统一的就业、教育、医疗、养老等社会保障体系。农村社会保障的关键是解决养老问题，核心是医保，基础在教育。当前，应不失时机地推出低水平、广覆盖的农村社会保障体系，使农民享受均等的公民权益。

［1］杨萍.论我国农村土地流转制度变革路径选择［J］.合作经济与科技，2008，（20）.

［2］李钢.农地流转与农民权益保护的制度安排［J］.财经科学，2009，（03）.

（责任编辑：高 静）

On Improving the Country′s Transfermance of Land Tenure in Northwest Underdeveloped Regions

Yang Lihua

In current rural land circulation system，Both the national level and local level all exist many imperfections.Otherwise in developed region and undeveloped region have bigger difference.In the present condition，we should pay attention to land transfer system of northwest underdeveloped regions，and puts forward the reflection underdeveloped areas in northwest land transfer system perfect recommendations.

northwest under－developed areas；transfermance of land tenure；rural Land contracted management right

F301.24

A

1007－8207（2010）12－0035－04

2010－10－20

杨利华 （1979—），女，内蒙古人，兰州商学院法学院讲师，研究方向为经济法、民商法。