权力制约与监督机制问题刍议

□ 陶玉霞

（吉林省委党校，吉林 长春 130012）

权力制约与监督机制问题刍议

□ 陶玉霞

（吉林省委党校，吉林 长春 130012）

权力制约和监督机制是我国政治文明建设的关键。失去制约和监督的权力必然导致腐败，对权力的制约和监督是反腐倡廉制度体系的核心，只有建立有效的权力制约和监督机制才能保证权力的正确运行。因此，权力制约和监督机制的建设具有根本性和全局性。制约是基础，监督是手段，机制是关键。

权力制约；监督机制；运行机制

党的十七届四中全会提出要 “健全权力运行制约和监督机制，推进权力运行程序化和公开透明”。这是我们党对权力本质认识的进一步深化，是在加强权力运行制约和监督方面的重要探索。

一、加强对权力的制约和监督是事关党和国家全局的重大课题

权力一般是指在国家范围内由政权机构统一掌握行使，对社会具有普遍约束和强制的影响力或支配力。权力是一柄“双刃剑”。执政权力既为我们党和国家实现政治纲领提供了重要条件，同时也带来了被权力腐蚀的危险。因此，能否对权力加以有效的制约和监督，确保人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，直接关系到党和国家事业的兴衰成败。加强权力制约和监督是政治文明建设的制度保障。权力制衡思想是由近代资产阶级思想家在反对封建专制主义的斗争中提出来的，是人类政治文明的有益成果，具有一定的进步意义。因为权力是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”，［1］（p166）它一开始就隐含了同公民意志和利益相脱离的可能性，在本质上是一种支配他人的力量。权力的这种特性决定了它具有无限扩张的倾向，一旦超出一定的界限和范围，就会侵犯公共利益和公民的权利。人类政治文明的发展历程表明：权力制衡是防止权力被滥用和权力腐败的铁的规律，是政治文明的制度之魂。权力制衡体制的构建就是使掌权者能够循着权力授予者的意愿行使手中的权力。因此，加强对权力的制约和监督，构建科学的权力制约机制，是跳出历代王朝“其兴也勃焉，其亡也忽焉”周期率的制度之路，也是政治文明的制度保障。

加强对权力的制约和监督是社会主义民主政治的必然要求。人类政治文明的历史发展进程证明了这样一个事实：即在政治社会中，政治的核心问题是公共权力的构成形式问题。长期以来，我们对权力问题的分析往往只注意权力掌握在谁手里。一般认为，权力掌握在好人手里就会做好事，掌握在坏人手里就会做坏事，对权力的双重性认识不足。从近年来党内出现的腐败现象看，权力不论掌握在谁手里，如果得不到有效的制约和监督，都易导致权力的滥用进而产生腐败。因此，只有将公共权力置于一个有效制约的体制下，才能正常合理地运作，才不至于使掌权者因滥用权力而导致民主制度被破坏。机制比人的道德更可靠。在我国，一切权力属于人民，各级领导干部的权力是人民赋予的，但权力的易腐性和扩张性往往容易使掌权者违背权力授予者即人民的意愿行使手中的权力，以掌权者个人意志代替人民的意志，其结果必然是严重破坏社会主义民主制度。因此，加强对权力的制约和监督是社会主义民主政治的必然要求。

加强对权力的制约和监督是依法治国的内在要求。我国政治文明的标志是依法治国目标的实现。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主政治的制度化、法律化、规范化、程序化。但治理国家不可能让所有公民都掌握公共权力，只有把公共权力的管理职能委托给某些特定的人和机构，让他们依照法律规定代行管理国家的权力。因此，在我国，要实现依法治国，必须加强对权力的制约和监督，使权力的运行置于广大人民群众的制约和监督之下，以确保党和政府及各级领导干部依照宪法和法律规定，履行人民赋予的权力，体现人民的意志。保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

加强对权力的制约和监督是从严治党、从源头上治理腐败的治本之策。中国共产党的性质、党在国家和社会生活中所处的地位和党所肩负的历史使命，要求我们治国必先治党，治党务必从严。失去制约和监督的权力必然导致腐败。党内腐败现象存在的一个根本原因就是缺乏有效的制约和监督机制。从近几年查处的党员领导干部违法、违纪案件看，大多数是群众举报或查办其他案件时牵带出来的，在一定程度上反映出对党员领导干部的监督软弱乏力，对干部行使权力缺少制约。因此，加强对权力的制约和监督是从源头上预防和解决腐败问题的治本之策，也就是说，只有坚持党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合，发挥好舆论监督作用，才能增强监督合力。

二、权力异化的原因分析

权力失去制约和监督必然导致腐败。法国著名思想家孟德斯鸠有一句名言：“绝对的权力将导致绝对的腐败，……一切有权力的人，都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”。［2］（p162）邓小平同志也曾经说过：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……制度问题更带有根本性、全面性、稳定性和长期性。”［3］（p333）长期以来，由于我们对健全的权力制约和监督机制认识不足、重视不够，制度上存在“弱制”、“弱监”的空间，使得某些领导干部突破了道德和法纪的防线，不择手段地去追逐权、钱、色，以致丧德、丧志甚至丧命。据中纪委的统计数据看，2009年党员领导干部因违纪违法贪污腐化而查处的县处级有4433人、厅局级有412人、省部级有17人，一些领导干部所犯错误之严重使人触目惊心。由此可见，我们对权力的“弱制”与“弱监”是造成权力异化、个别领导干部腐化堕落的重要原因。

一是制约与监督意识淡薄。一些地方或部门存在重提拔、轻培养、弱监督和重使用、轻管理以及重案件查处，轻制度建设的现象。长期以来，权力至上，情大于法的传统观念严重地干扰着对领导干部的监督，无论是自上而下的监督还是自下而上的监督，往往存在着宁宽勿严、宁少勿多、宁精勿细、宁软勿硬的倾向，使本来就不够系统的监督在强大的权力体系面前显得软弱无力，对领导干部的监督约束往往难以到位。有的则片面地认为监督过严就是对他们的不信任，不利于调动他们的工作积极性。由于监督制约环节的空档和误区，使一些本该受严格监督的领导干部往往得不到有效监督。

二是对“一把手”监督流于形式。领导干部手中的权力以及他们在工作中的重要地位和作用决定了他们应当是受监督的重点。对领导干部特别是“一把手”的政治思想、领导能力、勤政廉政等最有发言权的是班子成员和下属干部群众，但由于他们的前途命运为领导左右，很难形成真正的监督。有的人在行使监督权的时候非常谨慎，有的根本就不敢监督，有的“一把手”不能正确对待自己的权力，搞“家长制”、“一言堂”，大事小事说了算，对提不同意见的同志冷嘲热讽甚至打击报复，致使班子其他成员及下属不敢监督。原泰安市委书记胡建学，他在1996年被判处了死缓，他说过这样一句话：“官当到了我这一级的时候，就没人监督了”。这样推论下去后果可想而知。因此，对“一把手”过分集中的权力如果不进行分解，难免会带来后患。

三是执行制度不严。有章不循，执法不严问题仍然存在。有的制度过于笼统，监督的针对性不强，缺乏可操作性，弱化了监督的约束力。有的执行制度不严，讲感情不讲原则，讲私情不讲党性，搞上有政策下有对策，不按规定的程序办事。有的看领导眼色行事，使一些错误意见成为合法的程序，导致了权力的滥用。原广西壮族自治区玉林市委书记李成龙曾说过这样的话：“我的权力太大了，稍不注意，权力就会转化成金钱，监督机构对我是形同虚设。”一语道破了权力异化的根本原因。胡长清在反省犯罪原因时承认，原有的监督制度对他来说就像“牛栏里关猫，进出自由”。这种监督本身已失去了它的效力。

四是权力运作缺乏规范。一些决策往往处于封闭运行状态，透明度低，外部无法监督。特别是握有重权的领导干部缺少与之相适应、便于操作的明确规定，使权力运作留下了任意可为的空间。有的在一些重大问题的决策上不按民主集中制的原则办事，完全是个人说了算；有的搞假民主，走形式，对不同意见置之不理，硬性通过；有的事前不打招呼，事后不通气，内情无人知晓；有的将本应公开的事项以需要保密为挡箭牌，人为地阻塞群众监督的渠道，使权力运行过程缺乏有效的程序制约和保障。

三、强化和完善权力运行制约与监督机制的路径

近年来，我们党在健全权力运行制约与监督机制方面进行了积极的探索，取得了明显成效。党的十六大提出：“加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。党的十七大将其扩展为“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。党的十七届四中全会又进一步强调，要“健全权力运行制约和监督机制。以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明”。这一系列变化是我们党对权力本质认识的进一步深化，是在加强权力运行制约和监督方面的重要探索。

建设学习型政党、学习型社会，增强监督意识。党内相互监督是党员的权利和义务。但是，“人治”传统导致对权力的极度推崇和“官本位”思想在很多人的头脑中根深蒂固，很难消除。一些领导干部缺乏正确的权力观，甚至把这种观念带进党内，不愿意也不习惯接受监督。一部分群众认识不到自己有做主人的“天赋人权”，把自己定位于受支配地位的“被领导者”，缺乏监督领导干部的自觉性。公仆和主人意识的错位，党内平等意识的淡薄，是影响监督的深层次原因。因此，领导干部要不断加强政治理论学习，因为理论上的成熟是政治上成熟的基础。只有不断加强自身的政治理论学习和党性锻炼，逐步强化宗旨意识和群众观念，才能在灵魂深处筑起一道防腐堤坝，才能自觉接受他人监督。只有不断增强人民群众的民主意识和平等意识，才能形成自觉参与监督的良好局面。

积极发展和完善党内民主。从长远来看，以权利制约权力是健全权力运行制约和监督机制的根本途径。具体而言，要以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点，进一步提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内生活中的主体作用。要健全党内情况通报制度，畅通党内信息上下互通渠道，提高工作的透明度和公信力。要进一步拓宽党员意见表达渠道，鼓励和保护党员讲真话、讲心里话，营造党内民主讨论、民主监督环境。完善党代表大会制度和党内选举制度，落实和完善党代表大会代表任期制，保障党代表充分行使各项权利。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。完善党内民主决策机制，推行和完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，健全党委常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度。完善集体领导和个人分工负责相结合制度，防止个人或少数人说了算。要重点加强对领导干部特别是主要领导干部在人财物管理和使用以及关键岗位上的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，落实党内监督条例。

进一步完善权力结构。保证权力健康运行的基础是权力的科学配置，这就意味着我们的权力结构需要转型，即从传统的集权结构向合理适度的制衡结构转变。权力制约与监督重在制约，长期以来，我们比较依赖于用强化监督的方式解决腐败问题，现在要更加重视和突出权力制约的地位。制约是权力主体之间的相互钳制，以防止任何一方滥用权力，具有权力运行的双向性。而监督往往是权力的单向运行，是权力授予主体控制被授予权力的行使，以保障权力行使符合授予意图。制约与监督的共同点都是为了防止权力的滥用，都体现了对权力的控制。权力制约机制既是权力正确行使的保证，也是对权力进行监督的基础。因此，要按照结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的原则，进一步划分和配置各部门、各系统及其内设机构的权力和职能，加强对权力的行使特别是直接管理人、财、物的权力行使的规范和限制，建立健全科学有效的权力制约和协调机制。继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，优化政府组织机构，克服职能交叉、责权脱节和决策、执行、监督相脱离的弊端，合理调整政府部门内部决策职能和执行职能，切实履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责。

改革和完善人大监督、司法监督制度。全国人民代表大会不仅是最高国家权力机关，而且是国家最高监督机关，在拥有和行使国家立法权、重大事项决定权的同时拥有最高监督权。改革开放以来，我国的人民代表大会制度建设取得了丰硕成果，但在新的历史条件下，需要在总结经验的基础上进一步改革和完善。具体而言，一是建立隶属于人大的专门监督机构。在各级人大常委会设立监察委员会或监察专员，重点加强各级人大对“一府两院”及其领导成员的有效制约和监督。同时，要制定配套的监督法规，明确监督的具体权限、组织形式、程序和手段，明确质询、弹劾、调查、罢免等方法和程序，使人大专门监督机构的监督法律化、程序化、规范化，以保障人大在国家权力制约和监督中的最高地位。二是推进司法体制改革。打破法院按行政区划设置的格局以及法官的任免、财政开支、人员配备等一系列问题均受制于同级党委和政府的状况。按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，从制度上支持和保证司法机关依法独立公正地行使司法监督职能，无论哪一级领导干部，只要违反法律就要受到制裁。

坚持党内监督与社会监督有机结合。加强党内监督是对权力进行监督的首要任务。要对纪检监察派驻机构进行统一管理，严格执行派驻机构直接向派出纪检监察机关报告重要情况的规定，健全对所驻部门领导干部及其成员监督制度，充分发挥派驻机构的作用。要认真贯彻落实《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党巡视工作条例 （试行）》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》。加大审计专门机关的监督力度，加强对行政权力和行政违纪的监控，尤其对容易发生以权谋私、权钱交易部门和环节的重点监督检查，防止权力越轨和滥用。支持和保证人民政协依照章程开展民主监督，使民主党派人士和政协委员通过献言献策，更好地发挥参政议政作用。确立人民群众在权力制约和监督机制中的主体地位，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权等基本政治权利。正如毛泽东同志所说：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息”。［4］（p149）要充分发挥新闻媒体舆论的监督作用，通过全社会的共同努力，切实增强监督的整体合力。总之，只有将自上而下的监督和自下而上的监督有机结合起来，把领导干部置于各方面的监督之下，才能从根本上遏制权力滥用和权力腐败，保证权力的正确运行。

［1］马克思恩格斯选集（第4卷）［M］.人民出版社，1994.

［2］孟德斯鸠.论法的精神［M］.北京出版社，2007.

［3］邓小平文选（第二卷）［M］.人民出版社，1994.

［4］黄炎培.八十年来［M］.文史资料出版社，1982.

（责任编辑：高 静）

Power Constraints and the Problem of Oversight Mechanisms

Tao Yuxia

Power control and supervision mechanisms are key to the construction of political civilization in China.Loss of control and supervision of power will inevitably lead to corruption，power control and supervision system is the core of anti－corruption regime，only the power to establish an effective mechanism of checks and supervision to ensure proper operation of power.Therefore，power control and supervision mechanism for the construction of a fundamental and global.Constraint is the basis，and supervision is the means， mechanism is the key.

power constraints；oversight mechanisms；operating mechanism

D523.4

A

1007－8207（2010）12－0019－03

2010－10－12

陶玉霞 （1961—），女，吉林长春人，吉林省委党校 （吉林省行政学院）党史党建教研部教授，研究方向为政治学、党建理论。