论生态文明建设法治化

□卿红

（株洲市委党校，湖南 株洲 412008）

论生态文明建设法治化

□卿红

（株洲市委党校，湖南 株洲 412008）

在环境资源问题较严峻的今天，建设资源节约型、环境友好型社会尤其要高度重视人与自然关系的和谐，着力推进生态文明建设。生态文明建设法治化就是要把生态文明建设纳入法治的轨道，使生态文明建设民主化、科学化、制度化，用法律规范人们行为的同时对破坏生态文明建设的行为予以法律制裁，强化生态文明建设的法律保护，确保人类社会的可持续发展。

生态文明；生态法；法治有机体

党的十七大报告提出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。 生态文明观念在全社会牢固树立。”［1］（p20）这为我们解决发展中的生态环境问题提供了理论和方法指导。在生态文明建设方式的选择中，法治无疑是最佳的选择，最重要的保障。本文试图从法治的角度寻求构建生态文明立法、生态文明行政、生态文明司法、生态文明观养成与生态文明监督保障等共同构成的生态文明法治有机体。

一、生态文明建设之法治需求

生态文明较之于农业（黄色）文明、工业（黑色）文明来说，可以称之为“绿色文明”，是指人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和；是指人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。［2］生态文明建设的核心是全面、协调、可持续发展。生态文明建设法治化就是要把生态文明建设纳入法治的轨道，使生态文明建设民主化、科学化、制度化，用法律规范人们的行为，对破坏生态文明建设的行为予以法律制裁，强化生态文明建设的法律保护，确保人类社会的可持续发展。

⒈生态文明建设法治化是环境权的法制化。生态文明着眼人类与自然整体的协调发展，兼顾人类当前利益，关注的是最大限度地实现人类自身的利益。生态文明是以人为本的，体现着科学发展观的核心理念。人类作为建设生态文明的主体，必须将生态文明的内容和要求内在地体现在人类的法律制度中，其中包括将公民环境权法制化。环境权包括：“⑴使环境免受有毒污染的权利；⑵享有自然资源的权利。”［3］（p1）在生态文明建设的进程中，在立法上确立环境权已经成为人民权利的诉求。公民环境权是为了更好地协调人与自然的关系，挽救人类于环境危机之中而产生的一种权利。20世纪60年代以来，生态环境的恶化和对自然资源的过度开发，使人类生存环境受到了严重破坏，人们开始重视自己的环境权益。可以说，环境权的法制化是生态文明建设的内在要求和历史发展趋势。环境权的法制化，能够充分调动公民参与环保事业的积极性，有效保障公民的环境权益；有利于建立健康有序的生态机制，实现经济、社会、自然环境的可持续发展；有利于落实科学发展观的要求，将对建设生态文明产生深远的影响。

⒉生态文明建设法治化可以实现代际公平。1987年，世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》的报告中，把“可持续发展”解释为：“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”可持续发展法律，是指根据可持续发展战略的要求，调整当代人之间、当代人与后代人之间和人与自然之间的各种关系的法律制度。可持续发展法律是将保护后代人环境利益，以实现人类永续生存和发展纳入立法范畴之中的法律，它是生态文明法治有机体的重要内容，代际公平是可持续发展思想的核心内容之一。各代人作为人类共同体的组成部分，均属于人类这一种群，而要保证人类这一种群的永续生存和发展，就要保障各代人之间在环境、资源利益分配上的公平，以形成人类共同体对环境、资源的合理共享和分享。代际公平充分体现了可持续发展法律对后代人环境利益的保护，应是可持续发展法律的基本原则。［4］代际公平确立了当代人对后代人承担着法律上的责任和义务，包括克制欲望、合理并可持续地利用自然资源、保护生态环境以利于人类生存繁衍等，以此促进当代人与后代人不在同一时空的和谐相处，确保人类能够世世代代在地球上健康幸福地生活，这无疑是科学发展观可持续发展原则的重要体现。

⒊生态文明建设法治化可以实现生态和谐。生态文明的核心是人与自然的和谐相处，即生态和谐。生态文明建设作为解决当代生态环境问题、正确处理人与自然关系的一种文明建设活动，其核心问题就是如何在保证人及其社会合理发展要求的基础上，通过改变现有生产方式、消费方式和调整社会物质利益关系，以实现人与自然和谐、构建生态和谐社会。实现生态和谐不仅体现了当代社会发展的新要求，而且体现了以构建和谐社会为主要价值目标的生态文明建设的基本要求。和谐社会是以人为本、秩序良好、安定团结的社会，它要求社会依照既定的规则有序运行，尊重人权，崇尚法治，反对无序状态。和谐社会并不是没有矛盾、没有利益分歧和对立的社会，只要存在自然资源有限这一限制因素，存在每一个人的天赋的对自身利益追求的因素，社会就存在矛盾、分歧，就可能形成冲突。社会各种性质的冲突归根结底是一种利益冲突，而法治正是通过调整各种社会关系从而调整利益冲突、解决社会矛盾、促进社会和谐的有效手段。实现生态文明，必须重视人与自然的关系，强调生态和谐，维护生态平衡，必须借助于法治。［5］

二、生态文明建设之法治现状

改革开放以来，生态法治建设成果显著，环境立法从无到有，从少到多，我国已颁布实施了多部关于环境保护的法律法规，也加入了联合国《人类环境宣言》等国际生态环境保护的公约，初步形成了既适合我国国情又与国际接轨的以多个单行生态环境和资源法集合为法群形态的环境法律体系。特别欣慰的是2010年3月1日《贵阳市促进生态文明建设条例》开始施行，它是全国第一部促进生态文明建设的地方性法规，不仅明确了生态文明的发展目标、保障机制、责任追究等制度和措施，更确立起统一监管、整体保护管理的法律规定。但这些仍然与生态文明建设的要求相差甚远，还只是一个雏形，生态文明建设法治化进程，仍需要在目前的基础上根据实际情况做出相应的调整甚至重构。

⒈立法理念落后，存在立法缺陷。考察我国现行的特别是早期颁布实施的生态环境保护的法律法规不难看出，其立法理念有着浓厚的“人类中心主义”的文化价值观及非持续发展的烙印。它否定了人与自然相互依存的客观规律，错误地确认了人类对自然享有主宰的权利，纵容了人类肆意干预自然的欲望和行为，造成了对自然资源的浪费和对人类生存环境持续无度的破坏，使人类深深地陷入了影响自身生存与发展的生态危机之中。此外，我国现行环境资源法律体系的框架存在着结构性的缺陷，比较突出的问题是：环境基本法的应有地位没有得到立法确认，缺乏综合性的自然资源保护法律以及缺少程序法；目前我国既未明确地把环境权纳入法律规范之中，又未对其性质、内容和主体进行界定；现行环境法律法规尚不健全，内容滞后以及某些规定缺乏合理性；法律的可操作性不够，过于原则，缺乏配套的法规、规章和实施细则；一些环境立法在立法技术上不够合理。［6］

⒉生态文明行政执法存在障碍。在我国，部分地方领导生态文明意识、法治观念不强，对保护环境缺乏紧迫感，甚至把保护环境与发展经济对立起来，一些地方以政府名义出台“土政策”、“土规定”，明文限制环保部门依法行政，给环境执法和监督管理设置障碍，使所管辖地区环境污染问题久治不愈，环境纠纷持续不断。此外，环境统一监管能力薄弱、各部门环境监管职能横向分散、上下级环保部门纵向分离、跨地区环保部门地区分割，造成政令不畅，难以发挥整体监管效果。生态环境执法主体分散在林业、海洋、水利、矿产资源等10多个资源开发部门，环保部门难以实施统一监管。有的受位子、票子的影响，地方环保局长只听令于政府领导，应付上级检查，甚至为排污企业通风报信。对于跨界污染纠纷，往往是各说各的理、各算各的账。有的地方由于地方保护、监管体制不顺等多种因素的制约，一些生态环境执法的老问题非但没有很好解决，许多新情况、新问题又不断出现，有法不依、执法不严、违法不究的现象还很突出。

⒊生态文明司法缺乏合理的制度安排与司法工作机制。自2007年底贵州清镇市环保法庭成立并受理了第一起环境公益诉讼案件开始，环境公益诉讼的司法大门被打开。2009年，江苏省无锡市中级人民法院和贵州清镇市人民法院分别受理了中华环保联合会为原告的两个环境公益诉讼案件并顺利结案。至此，环境公益诉讼不再是学者们的一种制度设想，而真正成为了中国的司法实践。但我国的环境公益诉讼还处于小范围、个别案件的试点之中，我国并没有对环境公益诉讼制度的明确立法，保证环境公益诉讼顺利进行的各种程序性规定严重不足。比如，法院按照现行的《民事诉讼法》根本无法受理环境公益诉讼案件。我国作为成文法国家，没有明确的法律依据受理案件，不仅于法相悖，而且于理不符。此外，是否设置环境保护审判庭，或者说如何通过合理配置法院内部的审判资源来满足环境公益诉讼制度运行的要求，需要从整体上解决该制度运行的工作机制。而目前各地的环境保护审判庭、合议庭都存在着审判权配置与审判资源配置的一系列问题。司法资源作为国家资源，不可能由地方自定配置规则、自行配置。

⒋环境法律监督机制不完善。生态文明包含着三个重要的特征：较高的生态意识，可持续的经济发展模式，和谐的社会秩序。［7］（p3－4）目前来看，公民的生态意识还停留在不触犯国家强制性法律规定的层面上，在日常生活与工作中仍以自身利益为出发点，甚至为了保障自身利益而不惜牺牲生态利益，未养成自觉的生态文明观。尤其是生态参与意识仍然处于较低水平，表现在：面对环境问题过分依赖政府，对环境执法缺乏了解，有的甚至同情排污者，给环境执法带来了很大的压力。此外，环境法律监督机制并未最大效力地发挥其监察和督导作用，特别是监督政府是否严格贯彻执行生态保护法律，认真履行生态保护职责，监督司法机关是否依法严格惩罚破坏生态的行为等方面的作用发挥得还不够。

三、生态文明法治有机体之构建

加强生态法治建设，形成良好的法治秩序，是建设生态文明必须具备的基本条件和根本保障。建设生态文明只能以有秩序的方式进行，而当今世界最富于权威和最有效的社会秩序是法治秩序。生态文明建设是一项新的事业，它需要一系列有利于生态建设的基本政策才能得到长期稳定的有效实施，而法律的稳定性恰恰能够满足生态文明建设政策和机制稳定的基本要求。生态文明建设的根本特征是长期性，是一种需要当代人和子孙后代共同长期努力才能实现的社会系统工程；要想使生态文明建设固定下来、永续下去，最基本的方法是使其制度化，构建一个完善、有效的生态文明法治有机体。

⒈用生态法学方法论指导生态法治建设。生态法由环境资源法发展演变而成，它贯彻人与自然和谐相处观，承认动植物、江河湖海等生态系统的内在价值，坚持经济、社会和生态的协调和可持续发展原则。生态法学方法论不仅是一种法学理论，也是环境资源法律所认可的环境法治建设的指导思想与原则。按照生态法学方法论的要求，环境资源法应以维护生态系统结构的合理性、功能的良好性和生态过程的完整性为目标，对生态系统的诸要素采用系统的观点进行统筹管理，从单要素管理向多要素综合管理转变，从行政区域向流域的系统管理转变，从对自然生态的统治和 “善政”向“治理”和“良治”转变；应该实现对生命系统与非生命系统的统一管理，将人类活动纳入生态系统的协调管理之中，综合管理土地、水、大气和生物资源，公平促进其保护与可持续利用。在环境监督管理体制和生态文明建设方面，应以生态系统方法为指导，采取协调的、科学的、参与式的、适用的方法来管理生态系统和自然资源，公平衡量、协调和分配各种利益主体的不同利益，理顺区域内的环境管理体制，科学配置各政府管理部门的职责，以调动各利益主体和广大公众保护环境的积极性和创造性，增强和促进环境管理机构职能和环境监管的综合性、协调性和整体性。［8］

⒉完善生态文明立法。实现生态文明需要一系列环境和资源法律、法规来规范人们的行为方式。首先，将生态文明、环境权上升到宪政高度。我国应把建设生态文明作为应对生态危机的总对策，要把生态文明作为基本国策写入《宪法》，上升为国家意志，使建设生态文明成为全体民众的共同选择和国家发展的既定方针。环境权是指公民享有的、在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利，环境权是公民的基本权利，理应由《宪法》予以确认。其次，要对现有的《环境保护法》进行修改，增加自然保护的内容，使其既有防治环境污染的功能，又能对自然资源提供保护，真正起到环境保护基本法的作用。我国《环境保护法》列举的14类自然资源，有的尚缺少专门的法律保护，应加快立法步伐。对《环境保护法》未列举的但对人类生存和发展有影响的自然资源（如湿地）也应制定法律加以保护。环境污染与资源保护法律规范要加强操作性，便于实施，就必须加快制定、修改相应法的实施细则。［9］最后，应通过修改 《环境保护法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等有关法律，确立环境公益诉讼的有关实体权利和程序制度，明确公民诉讼的法律依据。同时，必须建立相关的可操作性制度，包括原告资格、救济方法、激励机制、证据规则与诉讼参加人的确定、特别程序等等，建立相对完善的环境公益诉讼制度，从根本上改变法律依据不足的局面。

⒊加强生态文明行政执法。生态环境保护是一项长期而艰巨的任务，要从根本上规范和约束政府行为，绝不能仅靠领导批示和专项行动，必须建立起一套规范和约束政府行为的长效管理机制，使各种政策和措施制度化、规范化。为强化环境目标责任制，提高地方政府领导的环保意识，需建立环境绩效考核机制和环境保护行政不作为的环境问责制度。重点要将环境保护目标考核纳人干部政绩考核体系之中，并将环保绩效考核结果作为评价干部政绩和干部升迁的重要参考指标，帮助地方领导干部树立正确的政绩观和科学的发展观，减少地方政府和领导对环境保护的不当干预，避免环境“底线”竞争。环境问责制可以督促领导干部在做重大经济、发展决策时能充分考虑其对环境的影响，促进环境与发展综合决策和科学决策，减少失误。［10］要通过建立和实施严格的责任追究制度，激发和强化各级领导干部、环境执法人员生态文明建设的责任意识。明确政府和相关环保部门之间的权责是第一要务，在这一过程中要对相关工作人员进行培训，使环境执法人员在执法工作中时刻注意自身的工作态度，既考虑眼前利益更注重长远利益。

⒋推进生态文明司法的专业化与专门化。当前，广大群众对生态环境问题的热切关注与现实需求，要求人民法院在环境司法中发挥重要作用。尤其是党的十七大报告确立了“生态文明”建设方针之后，生态环境保护在国内外空前受到重视，作为生态环境纠纷的解决方式之一，环境诉讼及环境审判工作也走上了专业化与专门化的道路。在司法工作机制上，应结合国家正在进行的司法体制与工作机制改革，在全国统一设定环境保护审判庭、合议庭以及环境保护法庭的标准，明确环境保护案件的主管范围。并由最高人民法院根据有关法律规定行使司法解释权，指导全国环境公益诉讼案件的审判工作。解决司法权统一行使问题，保证司法工作机制的顺畅。此外，要加强司法机关和司法队伍建设，建立一支公正的、信得过的司法队伍，提高司法人员的生态法律素养，加大生态文明建设的司法力度，强化司法强制力，提高司法的权威、效益和效率。

⒌提高公民的生态意识。要加强生态文明建设的公众参与度，生态文明人人有责，文明生态人人共享。建设生态文明，关键在人，在于全社会的每个家庭、每个成员真正从思想上牢固树立起生态文明的观念。要广泛动员广大公众弘扬人与自然和谐相处的核心价值观，积极参与生态文明建设，逐步形成以生态文化意识为主导的社会潮流和文明、节俭、科学、和谐的社会氛围，形成有利于人类可持续发展的绿色文明消费生活方式和良好行为习惯。环保部门要从公众参与制度上保障公众的知情权、监督权，实现环境领域的“阳光执法”。通过开展内容、对象、手段广泛和形式多样的全民环境宣传教育，提高人们的生态意识和法治观念，唤醒和激发人们自觉保护环境、勇于同污染和破坏环境的不良行为作斗争的意识和斗志，形成“保护环境光荣，破坏环境可耻”的强大的社会舆论，调动公众参与环境监督管理的积极性，拓宽公众参与生态文明建设的途径。

［1］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗———在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［M］.人民出版社，2007：20.

［2］潘岳.社会主义与生态文明［J］.学习时报，2006，（09）.

［3］（英）简·汉考克.李隼译.环境人权：权力、伦理与法律［M］.重庆出版社，2007.

［4］www.jrsmw.com ／smxcb ／llyd ／201002 ／t20100210＿56546.htm.

［5］赵美珍，戈琳.论生态文明与环境法治［EB／OL］.北大法律信息网，2010－04－21.

［6］万劲波.生态文明时代的环境法治与伦理［M］.化学工业出版社.2007.

［7］刘爱军.生态文明与环境立法［M］.山东人民出版社，2007.

［8］蔡守秋.简论生态法学方法论［N］.光明日报，2009－11－18.

［9］李爱年.生态文明建设呼唤环境法的生态化［EB／OL］.北大法律信息网，2010－04－15.

［10］万劲波，陈赛.论环境保护法的修改与环境法律制度的完善［J］.长江流域资源与环境，2008，（04）.

（责任编辑：王秀艳）

The Rule of Law for Ecological Civilization Construction

Qing Hong

The problem of serious environmental resources today，and build a resource－conserving and environment－friendly society especially should attach great importance to the harmonious relationship between man and nature，and promote the construction of ecological civilization.The construction of ecological civilization is the rule to the construction of ecological civilization into orbit，make the rule of the construction of ecological civilization，institutionalization，scientific and democratic legal regulating the behavior of people，to destroy the construction of ecological civilization behavior to legal sanction， strengthen the construction of ecological civilization，and to ensure the legal protection of the human society sustainable development.

ecological civilization；ecology law；law organisms

F124.5

A

1007－8207（2010）12－0022－04

2010－08－08

卿红 （1970—），女，湖南隆回人，株洲市委党校副教授，湖南大学法律硕士，研究方向为法理学。