新时期武陵山区统筹区域发展政策研究

戴楚洲

（ 张家界市民族事务委员会，湖南 张家界 427000 ）

新时期武陵山区统筹区域发展政策研究

戴楚洲

（ 张家界市民族事务委员会，湖南 张家界 427000 ）

武陵山区各级党委、政府要贯彻落实国务院国发（2009）3号文件精神，实施国家战略——“武陵山经济协作区发展战略”，抢抓发展机遇，采取有效措施，编制《武陵山经济协作区发展规划》，统筹武陵山区区域发展，促使武陵山区成为中国西部发展引擎，形成西部开发战略高地。

武陵山区； 区域发展； 武陵经济； 武陵文化

“武陵山区”是以武陵山脉为中心的湘鄂渝黔边境邻近地区，共有8个市州、80多个区（县），总面积为15万多平方公里，总人口达3000多万人。其中，土家族、苗族、侗族、白族 、回族和仡佬族等30多个少数民族人口总计1200多万人，约占总人口的40 %。武陵山区是我国跨省交界面积最大、人口最多的少数民族聚居区，是全国十八大集中连片贫困地区之一，是国家西部开发和中部崛起战略交汇地带。2009年，国务院 国发（2009）3号 文件首次提出：“协调渝鄂湘黔四省市毗邻地区成立‘武陵山经济协作区’，组织编制区域发展规划，促进经济协作和功能互补，加快老少边穷地区经济社会发展。”这标志着构建武陵山经济协作区得到国家层面支持，为启动实质性构建工作创造了条件。湖南省社会科学院童中贤等专家把湘鄂渝黔毗邻地区定位为“中国绿心”第一区①。整合该区旅游文化资源，构建跨区域旅游核心区，有利于培育以自然生态欣赏、民族文化体验为主要内容的“中国旅游第一区”。

我国进入改革开放新时期以来，在党中央、国务院和地方各级党委、政府及其职能部门支持下，武陵山区实施少数民族优惠政策、西部开发政策、扶贫攻坚政策、旅游开发政策、文化产业政策等区域发展政策，经济社会发展取得较大成就，经济总量逐年增长，基础设施有所改善，社会事业不断进步。但与发达地区的发展差距继续扩大，存在民族间事实上不平等、被边缘化和“发展塌陷”等现象。在新时期新阶段，武陵山区仍然面临十大问题：一是经济发展水平低，经济总量少，增速慢。二是十分贫困落后，贫困面大，贫困度深，人均收入太低。三是交通非常不便，基础设施建设滞后。四是固定资产投资严重不足，“配套资金”拖垮许多民生工程。五是资源优势尚未转化成经济优势，地方财税收入总量太小，增速不快。六是产业结构不太合理，产业发育严重不足。七是城市化、工业化水平不高，城市规模较小。八是少数民族优惠政策尚未全面落实，有些民族政策与现实脱节，导致民族政策逐渐弱化。九是因比照实施西部大开发政策而无法享受其他扶持政策。十是周边省市难以统筹武陵山区区域发展，使之陷入“在落后中发展，在发展中落后”困局。

为了贯彻落实科学发展观，统筹武陵山区区域发展，加快民族地区经济社会发展步伐，笔者通过调查研究，提出十条促进武陵山区区域发展的建议。

一、抢抓发展机遇，采取有效措施，推动武陵山区协调发展

2004年，中共中央总书记胡锦涛《在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话》中指出：“要树立和落实科学发展观，首先必须全面准确地把握科学发展观的深刻内涵和基本要求……协调发展，就是要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，推动生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调，推进经济、政治、文化建设的各个环节、各个方面相协调。”党的十七大报告提出：“推动区域协调发展，优化国土开发格局……遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。重大项目布局要充分考虑支持中西部发展，鼓励东部地区带动和帮助中西部地区发展。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度。”2010年的《政府工作报告》指出：“加快转变经济发展方式，调整优化经济结构……加强对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的支持。实施区域发展总体战略，重在发挥各地比较优势，有针对性地解决发展中的突出矛盾和问题；重在扭转区域经济社会发展差距扩大的趋势，增强发展的协调性。”在改革开放新阶段，国家细分区域指导政策，实施区域发展战略，转变经济发展方式，调整经济结构，促进消费，扩大内需，发展中西部地区，出台广西北部湾经济区、鄱阳湖生态经济区、海峡西岸经济区、黄河三角洲生态经济区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区和关中—天水经济区等10多个区域发展规划。国务院制定了新的十年推进西部开发政策，推动重点地区和难点地区双轮发展。中央投资项目将重点投向西部地区民生工程、基础设施等领域。把南疆地区、青藏高原东缘地区、武陵山区、乌蒙山区等集中连片困难地区作为扶贫开发重点，加大扶贫开发力度。国家发改委正在编制《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，分类推进西部地区区域发展，即将出台《深入推进西部大开发的若干意见》。武陵山区各个市州在思路上应高人一等，在行动上应领先一步，抢占促进区域协调发展和新一轮西部开发先机，加快形成中国西部开发战略高地。可使交通运输先行，构建多层级城乡交通网络。首先，武陵山区发展空间结构优化应以畅通湘鄂渝黔交通动脉为依托。加快推进交通部和铁道部对武陵山区交通建设进度，尽快实施长（长沙市）渝（重庆市）客运专线、黔（黔江区）——张（张家界市）——常（常德市）铁路、安（安康市）——张（张家界市）——衡（衡阳市）铁路和“一纵两环”公路干线交通网络，即建设从宜昌市经张家界市到桂林市高速公路干线和张家界——花垣——秀山——酉阳——黔江——恩施——宣恩——来凤——龙山——桑植——张家界以及凤凰——怀化——芷江——万山——铜仁——凤凰的“两环”，从而实现铁路和公路在各个景区联网。其次，明确空间布局总体思路，合理布局城镇分布和产业结构，形成有序的城镇等级体系。武陵山区应从跨省交界地区地形地貌持征和现行城镇体系实际出发，因地制宜，确立符合山地特色的城镇体系优化目标，完善城镇体系职能结构。根据交通网络状况和构建多层次城镇网络要求，建议城市空间形态大致如下：第一，突出建设主导型中心城市。根据区域空间结构增长极理论，作为增长极的中心城市以其辐射力带动周边城镇发展。武陵山区应着眼于主导型中心城市建设，通过增强中心城市经济、商贸、金融、科技、文化、旅游和交通的优势，促使人口、产业集聚，使之成为吸引力和服务能力强大的增长中心。怀化市和黔江区担负起带动武陵山区经济社会发展重任。张家界市、吉首市、恩施市、铜仁市等城市作为各个市州经济发展核心，需要形成经济发展极。 第二，培育亚区域性中心城市，促进城市空间布局合理化。第三，激活区域中小城镇。以商贸、农产品加工和旅游服务等产业为主体，逐步形成特色产业型、加工转化型、资源开发型、综合服务型等各具特色的小城镇，统筹城乡发展，为转移农村富余劳动力提供就业空间。

二、争取国务院及其职能部门实施国家战略“武陵山经济协作区发展战略”

从2004年，全国政协民族和宗教委员会连续四年召开“武陵山民族地区经济社会发展座谈会”，向党中央和国务院建议把武陵山区经济社会发展纳入国家总体发展规划，争取国家发改委、国家民委、文化部、财政部、交通部、铁道部、农业部和国务院扶贫办等职能部门支持武陵山区经济社会发展。2008年，中央政治局委员薄熙来明确由重庆市委常委、市政府副市长马正其负责武陵山经济协作区构建工作，具体工作由重庆市发改委承办。国务院国发[2009]3号文件首次明确提出：“协调渝鄂湘黔四省市毗邻地区成立‘武陵山经济协作区’，组织编制区域发展规划，促进经济协作和功能互补，加快老少边穷地区经济社会发展。”国务院办公厅于2009年9月发出的文件《保持西部地区经济平稳较快发展九点意见》指出：加快少数民族地区和革命老区发展。加大对贵州南部、广西北部、云南东部以及武陵山区、川北地区、甘南地区等集中连片特困民族地区发展的支持力度，探索开发模式。2009年9月，国家发改委和国家民委就筹建武陵山经济协作区、促进武陵山区经济社会发展进行调研。在后发地区实现腾飞跨越过程中，发展规划起关键作用。近几年来，我国公布了图们江区域合作开发规划等10多个区域发展规划，还将把一些应在国家层面加以研究推进的重点区域纳入国家发展战略，研究制定一些区域发展规划和政策性文件。国家发改委办公厅发出[2010]448号《关于开展武陵山经济协作区发展规划编制工作的通知》后，国家发改委牵头编制了《武陵山经济协作区发展规划》。国家发改委编制工作小组组织编制《武陵山经济协作区发展规划》后，报国务院，争取2010年年底完成。规划主要内容阐明国家推进集中连片贫困地区协作发展的战略思路，明确武陵山经济协作区发展的主要目标，以旅游产业为先导，统筹协调区域基础设施建设、生态环境保护、社会事业发展与特色产业布局，研究提出保障武陵山经济协作区发展的有效机制和政策措施。2010年4月，湖南省发改委派遣童中贤、李晖等6名专家前来张家界市、湘西州、怀化市听取汇报，提出湖南武陵山区发展规划建议。如果国家出台武陵山区区域发展规划，有利于破解武陵山区特殊困难和提升武陵山区自我发展能力。发挥武陵山区自然资源优势，突出地方和民族特色，科学编制《武陵山经济协作区发展规划》将是决定武陵山区经济社会发展成败的关键，必须将农业生物多样性保护与利用纳入发展规划之中。在规划先行基础上，建设大交通，促进大产业，发展大教育，繁荣大文化。建议国务院扶贫办牵头，选择集中连片贫困地区 “武陵山区”， 组织编制《武陵山区扶贫开发“十二五”规划》，整合各项优惠政策，整合使用各类资金，在武陵山区实行统一的开发政策，把武陵山区作为“十二五”扶贫开发优先地带，探索跨省交界少数民族贫困地区区域发展道路。武陵山区要建立区域合作协调机构，突出区域合作重点，加强交通合作、旅游合作、产业合作和教科文卫合作，要创新协作机制，探索协作模式，共同构建紧密型协作区，促进区域经济一体化。武陵山经济协作区要立足中央政府对区域协作的支持、地方政府之间的协作、民间组织之间的协作三个层面，突出交通、旅游、产业协作三大领域。

三、争取把武陵山经济协作区升格为“国家级改革试验区”

近几年来，国家先后批准设立贵阳市循环经济试点城市、武汉城市圈和长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验区、重庆市统筹城乡协调发展综合配套改革试验区。这些改革试验区得到雄厚资金支撑，必将迅速崛起，四面合围武陵山区。这些决策不仅难以辐射武陵山区，反而吸纳武陵山区生产要素，形成“挤压”态势，武陵山区极有可能沦为环形经济的“锅底”。武陵山区是我国中部、西部结合地带，渝东南、黔东北位于西部，湘西北、鄂西南位于中部。恩施自治州、湘西自治州、张家界市比照实施西部大开发政策。国务院西部地区开发领导小组办公室 国西办综（2006）42号文件 复函：同意张家界市桑植县、永定区、武陵源区比照享受西部开发有关政策。国家民委（2007）193号 文件复函：同意张家界市一县两区（桑植县、永定区、武陵源区）比照民族自治地方享受经济社会发展方面的有关政策。国家发展和改革委员会出台的《促进中部地区崛起规划》明确中部地区包括湖北省、湖南省等六省。国务院办公厅 国办函（2007）2号 文件明确中部六省比照实施西部大开发有关政策的县（区）有：慈利县、桑植县、沅陵县、会同县、麻阳苗族自治县、新晃侗族自治县、芷江侗族自治县、靖州苗族侗族自治县、通道侗族自治县、长阳土家族自治县、五峰土家族自治县等。因此，建议国家发改委贯彻落实科学发展观，发文建立“武陵山统筹区域发展综合配套改革试验区”，统筹武陵山区区域发展。全国政协委员、湖北省政协主席宋育英为第一提案人，驻湘、渝、黔全国政协委员、三省市政协主席联合签名的一项提案于2010年提交全国政协十一届三次会议，建议国务院批准及国家发改委设立“武陵山民族地区统筹发展试验区”，建议尽快成立“武陵山民族地区统筹发展试验区”领导小组，积极探索跨省交界集中连片少数民族贫困地区加快发展路子。

四、建立武陵山区旅游合作机制，打造“大武陵黄金旅游线路”

武陵山区旅游资源丰富，旅游产品齐全。党的十一届三中全会以来，武陵山区已经建立各类保护地150多处，包括60多处风景名胜区、50多个自然保护区、20多个森林公园和20多处4A国家级旅游景区、2个国家地质公园、2个世界自然遗产（武陵源、武隆）。在2008年召开的“第四次武陵山民族地区经济社会发展座谈会”上，国家旅游局领导表示编制《武陵山民族地区旅游发展规划》。2010年，国家旅游局启动旅游综合改革试验区审批工作，并将张家界市纳入审批范畴。湖南省旅游局和张家界市政府已向国家旅游局上报《关于设立张家界市国家旅游综合改革试验区的请示》，提出了旅游综合改革的总体思路、总体方案和工作措施。建议国家旅游局批准张家界市为“国家旅游综合改革试验区”，并高起点编制《张家界市旅游综合改革试验区建设总体规划》。武陵山区应强化政府主导，实施生态文化旅游战略，整合武陵山区旅游资源，调整区域旅游产品布局，发展历史文化、红色文化、民族文化、宗教文化、名胜文化、生态文化等旅游产品，促进区域旅游协调发展；支持重点旅游景区发展，加快景区旅游基础设施建设；促进民族文化和旅游产业结合，提高红色旅游、乡村旅游景区接待能力，构建“大武陵旅游圈”；建立大武陵旅行社协会，对旅游产品进行整体营销，把“神秘大武陵，世外桃花源”作为协作区主题形象口号。贯彻国务院国发（2009）41号文件《关于加快发展旅游业的意见》，向海内外游客推介“大武陵旅游金三角”：长江三峡、张家界 、梵净山，使长江三峡、张家界、梵净山进入国内外知名的12条旅游“国线”。 加快武陵山区旅游基础设施建设，健全武陵山区旅游联盟合作机制，以塑造武陵山区旅游形象为主线，以整合武陵山区旅游资源、推出精品旅游线路为重点，以推广少数民族文化、发展红色旅游为突破口，统一宣传、统一形象、统一品牌，在“互利互惠、优势互补、资源共享”原则上推进旅游市场开放。互相链接旅游网站，强化旅游企业网络建设，建立区域旅游信息库，联合发布旅游信息；加强区域旅游营销网络建设，构建区域旅游营销网络，创建旅游电子商务服务平台，统一旅游宣传促销；整合旅游资源，共同打造区域旅游精品旅游线路和旅游品牌；互送客源，互相推介旅游产品，开辟旅游“绿色通道”，确保旅游车辆往来畅通；积极引导区域旅游企业合作，共同建立旅游企业合作机制和招商引资机制，合力打造具有国际影响的旅游线路和旅游品牌。

五、武陵山经济协作区成员实行准入制

2009年10月，在武陵山经济协作区筹建工作座谈会上，11个地州区县政府领导通过了《武陵山经济协作区章程》，签署了《武陵山经济协作区合作框架协议》，决定成立武陵山经济协作区。除了已签协议的黔江区政府、张家界市政府等11个发起成员单位以外，建议武陵山经济协作区党政领导联席会议按照“地域相连、享受民族自治地方政策”原则以及《武陵山经济协作区章程》，参考自然地理、历史沿革和现实状况等因素，比照实施西部大开发政策做法，讨论通过属于武陵山区的常德市石门县（地处武陵山脉向平原过渡地带，有土家族34万多人，占全县总人口的50.9%）、桃源县（武陵山余脉斜穿桃源县西北部，辖有2个民族乡）、邵阳市、宜昌市的长阳土家族自治县、五峰土家族自治县、遵义市的务川仡佬族苗族自治县、道真仡佬族苗族自治县、黔东南苗族侗族自治州或其所辖岑巩县、镇远县、施秉县、三穗县、天柱县、锦屏县、黎平县、从江县等市（州）、县（区）成为武陵山经济协作区成员。

六、免除武陵山经济协作区基础设施建设项目配套资金

近几年来，国家和省市支持武陵山区一批项目，但要地方财政配套一定比例资金。武陵山区31个县市为国家扶贫开发工作重点县，项目配套资金难以到位，存在巨大资金缺口。《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第七条规定：“国家安排的基础设施建设项目，需要民族自治地方承担配套资金的，适当降低配套资金的比例。民族自治地方的国家扶贫重点县和财政困难县确实无力负担的，免除配套资金。”但是，这项民族优惠政策尚未很好地执行。2006年，道真自治县需要配套资金达2867万元，占地方财政收入的77.5%。湘西自治州7个县为国家扶贫重点县，被要求配套资金的基础设施建设项目太多，配套资金比重太大，地方财政不堪重负。2007年，湘西自治州需要州、县配套资金的项目有30多个，共需配套资金3.2亿元，占地方财政收入预算安排数的27%。因此，建议国家民委向国务院汇报，落实基础设施建设项目资金“零配套”政策，免除武陵山区财政困难市、县基础设施建设项目配套资金，使武陵山区享受国家特殊政策。

七、加快实施有利于保护环境的生态补偿政策

中共中央总书记胡锦涛在十七大报告中指出：“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。2010年，中共中央、国务院召开西部大开发工作会议，出席会议的中共中央政治局常委、国务院总理温家宝指出：“以生态建设和环境保护为基础，坚持开发和保护相互促进，全面增强可持续发展能力。在西部加快实施有利于保护环境的生态补偿政策，《逐步提高国家级公益林生态效益补偿标准，增加对上游地区重点生态功能区的均衡性转移支付等。”2008年，国家环境保护部、中国科学院 2008年第35号 公告发布《全国生态功能区划》，把武陵山区列入全国重要生态功能区域。武陵山区生物多样性保护区地跨湖北、湖南、贵州、重庆4省（直辖市），其范围涉及湖南省湘西州、怀化市、张家界市、常德市，湖北省恩施州，贵州省铜仁地区，重庆市黔江区等地，面积为12,678平方公里，长度达420公里，一般海拔在1000米以上。该区是东亚亚热带植物区系分布核心区，有水杉、珙桐等多种国家珍稀濒危物种，是国家一级保护野生动物华南虎主要栖息地，又是长江支流清江和澧水的发源地，部分地区为乌江水系汇水区。该区不但是生物多样性保护区，而且是常绿阔叶林水源涵养和土壤保持生态功能区，具有维护生态平衡、保障生态安全等生态调节功能。该区山地坡度大，降雨丰富，土壤侵蚀敏感性程度高。因此，要采取生态保护主要措施：停止导致生态功能继续退化的人为破坏活动；扩大天然林保护范围，开展退耕还林、还草工程；恢复常绿阔叶林的乔、灌植被体系，优化森林生态系统结构，加强地质灾害预防；改变传统粗放的生产经营方式，发展中草药、生态旅游和有机农业。武陵山区是三峡库区和长江中下游地区的生态屏障。近年来，国家实行退耕还林、封山育林、天然林保护、长江防护林建设工程等系列生态建设与保护政策，使武陵山区生态状况局部得到好转，但是生态保护形势仍不容乐观。主要生态问题有：森林植被资源不合理开发利用带来生态功能退化问题较为突出，主要表现为土壤侵蚀加重、地质灾害增多、生物多样性受到威胁。武陵山区一些地方正在开发资源，区域内的环境污染和生态恶化不断发生。为此，建议国家将武陵山区纳入国家生态补偿试点地区，纳入国家生态功能区转移支付范围，建立健全生态环境补偿机制 。对武陵山区为保障国家生态安全做出的贡献给予合理补偿，由国家通过资金补助、定向援助、对口支援等多种方式，对因加强生态保护建设造成的利益损失开展补偿试点。加大武陵山区财政转移支付额度，增加财政支付科目，确保武陵山区生态保护和建设有足够资金。加强生态建设，加强环境保护，实施“武陵山区”水土保持工程。由国家对武陵山区交通运输、旅游发展、能源开发、生态环境等重要领域，组织相关部门制定切实可行的生态环境保护规划。建议国家用文化旅游扶持政策推动生态补偿机制建立。生态建设和文化旅游产业紧密相关，支持文化旅游产业发展就是支持生态建设，建议国家组织相关部委编制《武陵山区生态文化旅游发展规划》，整合生态文化旅游资源，提高武陵山区文化软实力。通过国家产业政策支持，在武陵山区大力发展循环经济和节能环保产业，推动低碳经济发展，支持循环经济技术研发、示范推广，抓好节能、节水、节地、节材工作。调动各方面从事生态建设和环境保护的积极性，为建设资源节约型和环境友好型社会，促进人与自然和谐发展提供政策保障。

八、逐步完善西部开发政策和少数民族优惠政策

武陵山区是革命老区和贫困地区，是中国西部开发前沿地带。武陵山区山同脉、水同源、民同俗、经济同类、文化同质。所以，建议国家民委把武陵山区列入国务院办公厅即将印发的少数民族事业“十二五”规划，扶持武陵山区壮大特色产业，在财政转移支付、建设项目投资、金融信贷资金等方面加大支持力度。发展民族文化、教育、卫生、体育等社会事业，把武陵山区建设成为全国民族团结进步示范区，为全国民族地区、贫困地区协作发展探索新路。

九、请求上级财政部门及民委增加“民委系统财政扶贫资金（少数民族发展资金）”

“民委系统财政扶贫资金”促进了民族地区扶贫开发，但其投入总量远远不能满足民族地区科学发展需求。建议国家民委、财政部及时修改《财政扶贫资金管理办法》，按照GDP增幅逐年提高全国民委系统财政扶贫资金增长比例，遏止民委系统项目及其资金减少趋势，并把少数民族文化项目列入少数民族发展资金使用范围。

十、创新民族贸易和少数民族特需商品生产政策，增补一批民族贸易县

永定区（原大庸县）原为民族贸易县，从湘西土家族苗族自治州划出后，因改为区而被取消民族贸易县资格。永定区政府向省民委报送了要求继续享受民族贸易县待遇的请示，湖南省民委也向国家民委呈报了《关于请求保留湘西自治州吉首市和张家界永定区继续享受民族贸易县待遇的请示》。建议国家民委和财政部批准永定区、武陵源区、麻阳苗族自治县、芷江侗族自治县、靖州苗族侗族自治县和道真仡佬族苗族自治县等县（区）为民族贸易县（区）。建议国家民委、财政部、中国人民银行制定《“十二五”期间全国少数民族特需商品定点生产企业名单及其生产的少数民族特需商品目录》时，扩大全国少数民族特需商品定点生产企业名单及其生产的少数民族特需商品目录，适应社会主义市场经济发展形势。

注 释：

① 湘鄂渝黔边境区域处在中国版图心脏部位，故称之为“中国绿心”。

Abstract:Party committees and governments at all levels in Wuling Mountain area must carry out the document spirit of the State Council, actualize the national strategy——"Wuling Mountain Economic Coordination Region Development Strategy", grab opportunities to develop, take effective measures, formulateWuling Development Planning for Wuling Mountain Economic Coordination Region,coordinate regional development of Wuling Mountain Area, prompt the Wuling Mountain Area to become the engine of the development of western China, form the strategic high land of western development.

Key words:Wuling Mountain Area; regional development; Wuling’s economy; Wuling’s culture

（责任编辑 毛志）

Policy Research on Wuling Mountain Area Regional Development in the New Period

DAI Chu-zhou
( Ethnic Affairs Commission of Zhangjiajie City, Zhangjiajie, Hunan 427000, China )

F127

A

1673-9639 (2010) 04-0062-05

2010-06-25

国家社会科学基金项目课题《武陵民族走廊多元文化互动与社会和谐发展研究》成果之一（06BMZ028）．

戴楚洲（1963-），男，湖南省张家界市慈利县人，张家界市民族事务委员会党组成员、纪检组组长、三峡大学兼职教授、中国民族政策研究会会员，主要从事区域经济、区域文化与民族文化研究．