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我国公共安全服务社会化的理论基础及制度安排

2010-08-15

铁道警察学院学报 2010年6期
关键词:排他性竞争性公共安全

方 圆

(南京森林警察学院警务管理系,江苏南京 210046)

我国公共安全服务社会化的理论基础及制度安排

方 圆

(南京森林警察学院警务管理系,江苏南京 210046)

随着社会对公共安全服务需求的多元化,推进公共安全服务社会化已是必然趋势。公共物品属性分析为公共安全服务社会化提供了理论依据,公安机关通过公共安全服务的非垄断化和内部要素的充分竞争,实现公共安全服务的有效供给。

公共安全服务;社会化

一、我国公共安全服务社会化的现实需求

所谓公共安全服务社会化,是指改变公安机关独家生产公共安全服务的垄断模式,在强化公安机关基本职责的基础上,鼓励和支持社会各种组织和公民个人在法律、法规许可的范围内,自主承担部分警务工作,以各种手段整合和优化社会资源,形成公共安全服务的社会合作机制,有效处理公共安全事务,满足社会各阶层多样化的安全需求。

随着中国社会的转型,社会利益结构发生了重大变化。改革开放以前,中国社会的利益结构表现出高度的整体性,其基本特征是:个体利益服从于整体利益,同时在整体(以国家为代表)的协调和控制下,个体之间在利益上平均化。这决定了由国家垄断提供公共安全产品的集权式、单中心的供给模式。改革开放后,利益源泉多元化,人们的利益主体意识增强,社会各利益群体的需求呈现多元化的趋势,社会公共生活空间和内容已有了极大的拓展。人们在经济生活领域需求多样化的同时,在社会生活领域对公共安全的需求也日趋扩大,并呈现出多样化和个别化的趋势。

利益结构的变化必然导致中国社会结构的变化,而社会结构的变化突出表现在社会阶层结构的分化上。当代中国各社会阶层对经济资源、组织资源和文化资源的拥有量及其所拥有的资源的重要程度呈现巨大差异,这导致社会富裕阶层比其他阶层有更高层次的安全需求,他们已越来越不满足于公共安全服务的平等提供和直接由政府供给的单一供给模式,不满足于政府提供“保护”性的公共安全,而要求提供一种“服务”性的公共安全。在警务资源相对固定的条件下,公安机关难以满足公众对公共安全日益增长的需求和提供多元化的公共安全服务,因此,公共安全服务社会化是解决这一困境的有效途径。

二、我国公共安全服务社会化的理论基础

我国公安机关在维护社会稳定中提供的是“公共安全”这种典型的公共物品,公共安全产品是公安机关所生产、购买或提供给公民的各类产品与服务。公共安全服务的核心问题是其有效供给问题,而一项物品能否实现有效供给,与其供给制度安排直接相关。一种物品或服务的属性直接关系到现实中该种物品或服务的政策选择和制度安排。实际上,现实中的任何政策或制度安排中都隐含有对物品属性的前提假设或判断。因此,对公共安全服务属性进行分析是决定其制度安排的前提。

萨缪尔森认为,纯粹的公共物品是指每个个人消费这种物品不会导致任何其他个人对该物品消费的减少。公共物品具有消费上的非竞争性和非排他性。所谓非竞争性是指一旦公共物品被提供出来,就没有必要排斥任何人对它的消费,因为该物品消费者的增加并不引起边际成本的任何增加。非排他性是指一旦公共物品被提供出来,就不可能排除任何人对它的消费。依据是否具有排他性与竞争性,大致可区分出四种不同类型的物品:(1)同时具有排他性与竞争性的纯私人物品;(2)具有排他性与非竞争性的俱乐部物品;(3)具有非排他性与竞争性的公共资源;(4)同时具有非排他性与非竞争性的纯公共物品。其中位于纯公共物品与纯私人物品两个极端之间的第二类和第三类物品通常被称为“俱乐部物品”和“公共池塘资源物品”。但在现实社会中纯公共物品极为有限,政府提供的物品中更多的是具有部分公共物品特征的物品,即所谓混合物品或准公共物品,也就是指兼有公共物品和私人物品特性并具有较大利益外溢性的物品。准公共物品一是在供给方面是公共性质的,但在消费方面却出现私人性质;二是既可以由政府提供,也可以由市场提供;三是在生产上,公共部门与私人部门有交叉,使准公共物品中含有私人性质。准公共物品具有拥挤特性,即一旦达到饱和点,增加更多的消费者,将减少全体消费者的效用,公共物品的消费开始产生竞争;也就是在拥挤点之后的排他性。因此,达到拥挤点之后的准公共物品,具有强烈的私人物品性质[1]。因为公共物品的特性和准公共物品具有拥挤性,所以在公共物品的供给上会产生“政府失灵”,这为公共服务的非政府供给提供了理论基础。

公共安全服务作为一项公益性的服务,是政府所必须承担的一项基本职能,体现了政府自身的公共性,因此,公共性是公共安全服务的逻辑起点,其公共物品性质决定了应该由政府部门提供,这是一个总的原则。在我国,传统上一直把公共安全服务作为纯粹公共物品来看待,相应的供给制度安排就是长期以来政府包揽其供给和生产,但公共安全服务本身涵盖范围较广,具有层级性。各类公共安全产品与服务之间的安全需求有很大差异,同样的公共安全服务在不同情况下也可能有不同的纯度。过去传统意义上纯粹的公共安全产品也可能随着公众偏好的分化或收费技术的提高而发生变化,成为准公共物品甚至私人产品,如保安服务[2]。因此,必须对公共安全服务属性进行进一步的分层分析。

依据物品特性可划分出四类公共安全服务产品:(1)同时具有排他性与竞争性的纯私人物品,如私人保镖服务等;(2)具有排他性与非竞争性的俱乐部物品,如大型文体活动安全服务、娱乐业安全服务等;(3)具有非排他性与竞争性的公共池塘资源物品,如居民社区和单位内部安全服务等;(4)同时具有非排他性与非竞争性的纯公共物品,如警察刑事侦查活动和治安行政执法行为等。因此,公共安全服务的生产仅靠政府直接提供难以达到公共安全产品效应最大化的目标。由政府集中提供公共安全服务而导致的需求与供给的矛盾向我国公共安全服务的集权制度安排提出了挑战,这使得公共安全服务多元化生产成为可能。除纯粹公共物品必须直接由公安机关供给外,其他物品都可以采用非职业警务形式生产[3]。“对于任何公共服务,包括警察服务在内的各类服务,都不存在唯一最优的组织模式。无论是政府安排,还是市场安排或者多中心的安排,任何一种制度安排对于解决复杂的公共事物问题时,都可做出一定的贡献。但是,我们也相信其效用又都是很有限的,没有一种是唯一最佳的制度安排。所以说,公共安全服务不一定由政府来垄断经营,政府也可以利用市场的力量,引进市场竞争机制,运用多中心的制度安排等综合运用各种方式,来实现公共安全服务的有效供给”[4]。公共安全服务属性的分析为我国公共安全服务的多元化生产提供了理论依据。

三、我国公共安全服务社会化的制度安排

一个能够有效的行政机关必然是一个致力于提供高质量的公共物品或服务的行政组织。公安行政的有效性最直接地体现在公安机关提供公共安全服务的质量或品质上。为了实现有效行政,需要通过在政府公共服务领域引入竞争性的公共选择机制,实行公共安全服务的非垄断化和公安机关内部要素的充分竞争,实现公共安全服务的有效供给。

(一)公安机关向非公安机关的部门、组织和个人部分让渡公共安全服务的提供和生产权力以及职能

随着社会对公共安全服务需求的多元化,仅仅依靠政府无偿提供公共安全服务的状况已难以维持,推进公共安全服务社会化已是必然趋势。公安机关应更多地站在导航者、监督者和协调者的位置上,在确保纯公共安全服务以及部分准公共安全服务有效供给的同时,从立法与宏观政策上进行制度安排,提供相应环境并以国家力量予以保障、支持与指导,最大限度地发挥市场机制的作用,尽可能吸引民间资本以及社会力量参与,促进供给方式的多样化[5]。当前,首先应着重完善已有“非职业警察”的运作机制,使其发挥更大的作用,同时积极创造条件培育公共安全服务社会化的市场基础。除具有严格意义上国家警察权范畴的执法活动和强制措施外,公安机关的治安防范、商业性活动保卫、救助服务等领域的部分职能可以由商业性的保安服务公司来承担,以商业运作的方式有偿为公众提供安全服务。公安机关应大力培育和发展保安服务市场,通过完善立法,将条件已经成熟、实践证明已经可以社会化的职能从警察的职责中剥离出去,扩大公共安全服务社会化的领域,并对保安服务业逐步放松规制,允许更多的资本,尤其是民间资本投入保安服务业,允许保安业跨区域发展和竞争,进一步完善治安承包制度,以契约方式引入多元生产主体。其次,积极探索社会化的其他途径:(1)将部分工作交由公司承担,公安机关支付报酬,如公安机关内部的后勤管理,完全可以通过招投标的方式让专业公司提供; (2)公安机关联合社会其他部门共同承担某些工作,如 110接处警中一半以上属于非警务活动,通过实现社会联动,将有关政府部门、医疗单位、相关公司纳入到一个体系中来,减轻公安机关的负担;(3)公安机关应逐步从一些营利性的私人产品或准公共产品领域中退出,如非公益性大型活动的安全保卫,通过市场竞争等方式由保安公司或其他类似组织承包,而公安机关只负责指导监督,并发展各种类型的治安组织,强调社会组织和公众对公共安全维护的责任,拓展公共安全服务的供给制度。公安机关通过多元善治,将政府的行政权威、规模经济与市场机制、社会组织有机结合,有效促进公共安全服务生产与供应的质量和效率,向公众提供高效优质并可多元选择的公共安全服务。

(二)在公安机关内部引入竞争机制

公共安全服务社会化有多种方式:(1)提供小规模化的公共安全服务,打破传统划片服务的方法,给公众提供更多的自由选择的机会和领域;(2)引入市场竞争机制,通过“顾客主权”对公共安全服务机构施加压力;(3)推行公民参与管理,并借助市场检验方法,定期反馈公众对服务质量的满意程度等。

目前,多数公安机关业务还实行划片管理,划片管理易造成垄断和低效率。因此,公安机关可以对划片管理方式进行改革,打破传统划片服务的方法,给公众提供更多自由选择的机会。公众可以自由选择在哪个基层公安机关办理事务,这样办事效率高、服务态度好的基层单位就会赢得越来越多的公众,反之,办事效率低、服务态度差的基层单位将失去公众。公众就是顾客,失去顾客的基层单位将会面临减少经费和人员,甚至被撤销的危险,而赢得顾客的基层单位将会得到应有的奖励。公安机关涉及办理身份证、户口、驾驶证、治安许可证、护照、机动车牌等证照的工作都可以采用这种方式[6]。通过在公安机关内部引入竞争机制,建立公安产品和服务的买方市场和“顾客主权”,将为公众提供服务的质量与效率与其利益以至生存、发展挂钩,从而为顾客提供“用足投票”的机会。

内部竞争这一创新模式在我国警务实践中已有初步探索,如湖北省武汉市公安局武昌分局曾为侦破故意伤害致死命案召开竞标大会,由各侦探组进行竞标,陈述侦破思路与做法,最后由分局决定将案件侦破权交与谁。同时,标的的完成与一定的办案经费和嘉奖挂钩。此种做法能广泛调动起办案人员的积极性,有利于在国家现行经济和财政体制下,盘活公安存量资产,优化公安奖金配置,使有限的公安经费在服务公安工作中发挥最大效益。尽管该做法因缺乏完善的制度运作,尚不能称之为内部市场,但它为公安机关实行内部竞争提供了思路。公安机关应以此为契机,在公共安全服务社会化趋势下完善内部竞标机制,探求更为广泛多样的内部竞争形式[7]。

[1]高培勇.公共管理导论 [M].北京:经济科学出版社, 2003.52-60.

[2]宋全喜.公共服务的制度分析——以公共安全服务为例[D].北京:中国人民大学,2001.

[3]李伟清.我国公共安全服务社会化的理论支持[C].郭太生主编.治安学论丛:第 2卷.北京:中国人民公安大学出版社,2004.255-260.

[4][美 ]埃莉诺 ·奥斯特罗姆,等.公共服务的制度建构——都市警察服务的制度结构 [M].宋全喜,任睿,译.上海:上海三联书店,2000.1-12.

[5]钟雯彬.公共安全产品与服务供给的新秩序模式[J].中国人民公安大学学报,2004,(1).

[6]胡建奇.论公共选择理论在公安机关行政改革中的适用[J].中国人民公安大学学报,2005,(5).

[7]周舜.论公共安全管理市场化的理论依据与模式——从公共选择理论看当代公共安全管理[C].郭太生主编.治安学论丛:第 2卷.北京:中国人民公安大学出版社, 2004.283-284.

责任编辑:仪宏斌

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2010-08-20

方圆,女,湖北监利人,南京森林警察学院警务管理系讲师。

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