略论清末警政建立对租界警察的借鉴

汪 勇

(1.四川大学历史文化学院,四川成都 610064;2.中国人民公安大学犯罪学系,北京 100038)

略论清末警政建立对租界警察的借鉴

汪 勇1,2

(1.四川大学历史文化学院,四川成都 610064;2.中国人民公安大学犯罪学系,北京 100038)

租界警察作为租界的重要管理机构,是西方现代警察制度引入中国的一个窗口,是中外警察制度的一个重要的历史连接点。租界警察在客观上为清末警政提供了一个范本,租界警察不仅对清末的警政思想和实践产生了直接影响,而且影响了清末京师警察机构的建立。租界警察对清末警察建立的各种影响,既是中国传统治安模式接受西方现代警察制度的改造,也是当时西方国家体制对中国管理体制影响的一个缩影。

清末警政;租界警察;工部局

外国租界在中国延续了一个世纪,租界警察作为租界的重要管理机构亦存在了一个世纪之久。租界警察作为近代中国认识西方现代警察制度的一个重要窗口,在中国警察现代化的历史进程中扮演着不可或缺的角色。

一 租界警察的概况

自 1990年代以来,学术界对于近代警察史的论述成果斐然,对租界警察或清末警察现代化的问题亦有所涉及,但是专门阐述租界警察与清末警政建立之关系等话题并不多见。对租界警察及相关制度的研究应放在清末警察史研究的广阔背景下进行梳理。有关租界警察的仿效与借鉴,是一个很值得探讨的话题。

租界对近代中国的政治、经济、文化和社会发展变化产生过重要影响,尤其是关于城市基础建设、城市公共卫生管理、城市治安管理方面。作为西方列强对中国进行政治经济文化侵略的门户,帝国主义列强将其经济政治制度 (包括近代警察制度)强行移植到租界的同时,也为中国人洞察西方社会开辟了一个崭新的窗口,成为酝酿和促进中国新的经济政治文化力量产生、发展的温床。[1]4租界警察作为历史上西方现代警察制度引入中国的一个窗口,是中外警察制度一个重要的历史连接点。中国人对西方现代警察制度的认识就是从租界开始的。

租界警察乃租界内用于维护帝国主义在华统治及租界社会秩序的人员,是各国租界当局维持统治的重要工具。根据从属关系不同,租界警察可分为两类:一种属于工部局,为工部局警察。如公共租界(英美)、英、德、俄、奥、比的警务机构,其警察权为工部局掌握。公共租界的警察机构称警务处;德租界的警察机构称巡捕房;俄租界警务处有总所与分所之别,且下辖消防队;奥租界警察称警务处,警务处下设侦探处,有便衣警察和消防队员。另一种属于领事馆,与工部局平行,为领事警察。其警察权为总领事掌握。如日租界警察署、法租界工部局、意租界警察局。天津法租界警务机构虽名为工部局,但工部局直接受总领事馆领导,并无实质权利,警察机构听命于总领事,因此把其划入领事警察之列;意租界警察局,初期称巡捕房,直属意国驻津领事馆,与工部局平行;日租界的警察机构直属日本领事馆。

租界警察既反映了租界创建国的政治体制和警察制度,也与中国当时的政治体制和统治秩序联系密切,是帝国主义入侵近代中国的畸形产物。由于租界警察的特殊性,在维护帝国主义在华统治的同时也对中国当时相对落后的传统治安管理方式和司法制度以有力刺激和相当影响。我们所关注的租界警察包括工部局警察和领事警察。

二 清末警政对租界警察的借鉴

(一)早期警政思想对于租界警察的认识

最早向中国人介绍西方现代警察制度的书首推1876年出版的《沪游杂记》,书中记载:“会捕局专司访缉租界内盗贼。募用暗查密访之人,以通线索,名‘线勇’,与捕快无异。局创自同治初年,由道委员办理,颇著考绩。英工部局分设巡捕房二,一在美国租界,一在盆汤弄中,……遇有要事,电报传信,迅速无比。”[2]卷1,8又说,“工部局所设巡捕,半为西人,半为华人。……西捕挂刀,华捕执棒,通宵巡绰。故洋场盗贼潜踪,市肆安谧。”[2]卷2,5“工部局英法两租界皆有之。董其事者皆西商公举之人,由董事立巡捕头目,分派各种职司。如修填道路,巡缉街市,解押犯人,救火恤灾等事。系西人办公汇总之所。”[2]卷1,9《沪游杂记》对上海租界警察的介绍,客观上启发了清末警政思想的萌芽。

19世纪 90年代前期,中国人对西方现代警察制度的认识有了进步,倡导将这一制度引入中国。较早提出这种倡议的是近代改良主义思想家何启、胡礼垣、郑观应、陈炽等人。他们认为清朝的治安管理“百弊丛生”,对以租界警察制度为代表的西方警察制度充满好感。郑观应详细介绍了上海租界内的巡捕制度,注意到“上海租界巡捕亦有为邻县拿获大盗,赃物完全者。可见捕房办事认真,章程亦善。”又说,“考西法,通都大邑俱设巡捕房,分别日班、夜班,派巡捕站立街道,按段稽查。遇有形迹可疑及斗殴、拐骗、盗窃等情,立即拘往巡捕房,送官究办。故流氓不敢滋事,宵小无隙生心。即有涯毗小忿,口舌纷争,一见巡捕当前,亦各释忿罢争,不致酿成命案。而其禁止犯法,保护居民,实于地方大有裨益,诚泰西善政之一端也。”[3]

陈炽对西方警察制度的认识亦是通过租界警察看到的。他说:“泰西巡捕虽略如古之虞衡,今之快役,而御灾捍患,意美法良。清洁街衢,逐捕盗贼,永朝永夕植立,途闻号令严明,规模整肃,风清弊绝,井然秩然。为之董率者数西人,十数印度人,而华捕千人皆循循然谨守范围,罔然逾越。徒以事无瞻庇,俸有盈余;赏罚之法行,身家之念重,念饕之性悉化廉能”。[1]7

中国较早的警政思想和理论多源于对租界警察的认识和思考。早期警政理论的提出,使人们对西方现代警察制度的性质和功能有了初步了解和认识。存在于清末的租界警察加速了清末近代警政思想的萌芽,而这种警政思想的萌芽和发展则为清末警察的现代化提供了思想基础。

(二)早期建警实践对租界警察的借鉴

20世纪 30年代柳亚子主持的上海通志馆撰《上海年鉴》,把 1854年租界工部局建立的租界警察定为中国出现的最早的警察机构,[4]但是,租界及租界警察机构都不受中国主权的管辖,所以租界警察不能被认定为中国最早的警察机构。早期的警政思想家不仅对租界警察有认识,还有实践。他们参照租界警察制度,结合一方实情,试办新型警察。所谓“近水楼台先得月”,由于最早的租界警察产生于上海公共租界,上海士绅在此方面做出的成绩也就尤为突出,他们创办于上海华界的警察队伍,应被认作第一支中国警察队伍。

魏斐德说:“士绅领导的警察推动了官僚制度的改革”。[5]1894年,上海成立了第一个中国人的市政自治机构。1895年,上海士绅组成了市民自治组织“南市马路工巡局”(1898年更名为“南市马路工程善后局”),负责新马路的修建。该工巡局在老城厢设立了巡捕房,从抚标营中遴选兵丁,第一次组建了自己的警察。“大约有 60余名警员,由一名总巡领导,负责马路巡逻、清扫、照明,并在南市征收铺税、车船税。”从 1898年的招捕章程来看,应征者必须身体强壮,年龄在三十岁左右,上海话熟练,有良好的道德品质和生活习惯 (如不吸食洋酒、嗜酒或好赌),须由妥当铺户担保。60名忠厚老实的应征者最后入选。[5]出现于上海的“华界警察”,是中国人仿效租界警察自办的第一支新型警察,应被认作是清末警察现代化的萌芽。而对租界警察的直接借鉴并在中国警政建立过程中影响最大的,无疑当首推湖南保卫局。

学术界对于湖南保卫局建立的缘起,各持己见。笔者认为湖南保卫局效法英美,源起于租界警察。因为,判断这一问题,应最终依据黄遵宪本人的解释。光绪二十八年黄遵宪致梁启超的信中曾这样说:

由图2可知，鲁氏酵母菌在pH为3时仍能较好存活；在pH为4～6的酸性环境中生长良好，在此期间，随着pH的增加，生长越来越旺盛。故而说明鲁氏酵母菌能够在酸性环境下稳定生长，符合作为发酵剂的标准。

二十世纪中国之政体,其必法英之君民共主乎?胸中蓄此十数年,而未尝一对人言,惟丁酉之六月初六日,对矢野公使言之。矢野力加禁诫,而后益缄口结舌。虽朝夕从公游,犹以此大事未尝一漏,想公亦未知其深……又历三四年,复往英伦。乃以为政体必当法英,而其着手次第,则欲取租税、讼狱、警察之权,分之于四方百姓;欲取学校、武备、交通 (谓电信铁道邮递之类)之权,归之于中央政府,尽废督抚藩臬等官,以分巡道为地方大吏,其职在行政而非议政。上至朝廷,下自府县,咸设民选议院,为出治之所 (初仿日本,后仿英国)。而又将二十一省分画为五大部,各设总督,其体制如澳洲、加拿大总督。中央政府权如英主,共统辖本国五大部,如德意志之统率日耳曼全部,如合众国统领之统辖美利坚联邦,如此则内安民生,外联与国,或亦足以自立乎。[6]

黄遵宪信中明确指出,“政体必当法英”。英国的相关制度是日本政治制度之源泉,也包括警察制度,从这个角度讲,英国警察制度才是黄遵宪建立湖南保卫局时心目中的原型。黄遵宪对租界警察在租界内发挥的作用一直持赞赏态度,在创办湖南保卫局之前就曾言:“吾请舍全局而言偏隅,其以保救湖南之策,盖两端焉。一曰办保卫局以清内乱也。上海租界之洁净、巡捕之勤严,华人虽富贵者一入其境,咸惴惴不敢犯其法焉。若我自办保卫条例与彼同,彼无不乐就之理。”[1]20

由此而言,黄遵宪创办湖南保卫局源于植入中国肌体的西方近代警察制度——租界警察。保卫局之组织是仿照西方警察制度和上海租界巡捕成例并参考地方实际情况而设。英国的警察制度是黄遵宪取法的对象,工部局警察自然是湖南保卫局效法的原型。

为了进一步说明湖南保卫局与租界警察之间的关系,可将公共租界警务处的巡捕房与湖南保卫局的设置机构与管理组织略加比照。湖南保卫局的组织结构是:“在长沙设总局一所,辖分局 5所,总局居城中,分局设于城东、城南、城西、城北、城外;每分局辖小分局 6所,共计 30所。每小分局辖地一段,全城按街道等划为 30段;另设迁善所 5所,附于 5分局。其主要官员设置是:总局设总办 1人,由抚宪札委,以司道大员兼充,总司一切事务。分局局长由同通州县班充,督率在局各员遵章办事。小分局为基层组织,相当于租界的巡捕房,设理事委员 1人,负责局务。巡查长督率、节制巡查执行具体警务。”[7]该局在具体名称与租界警务处巡捕房稍有不同,如安克强所言:“在 1898年的改良运动中,湖南政府在长沙建立了一个保卫局,是以上海公共租界巡捕房为蓝本,得到了该市商人们的支持,尤其是看到因其成立而犯罪率大幅下降之后”。[8]

由上可见,湖南保卫局组织系统,权责明确,并有了一批专职人员和必要的章程制度。它有别于旧式的保甲组织,粗具近代警察机构规模。但是,它在某些方面又和后来的警察机构有所不同,最显著的有两点:其一,保卫局不是完全的官方机构,而是官绅商合办组织。《湖南保卫局章程》第一条规定,“此局名为保卫局,实为官绅商合办之局”。[1]23当然,官方在其中居于主导地位,在人员组成上,各级保卫局的正职均由政府官吏担任,绅商只能充当副职或议事;在职掌分工上,官吏主管缉捕断狱、调解纷争、处置人犯等重要事项,而绅商主要负责银钱支付、器物管理、雇募丁役等闲杂事宜;此外,保卫局还要受巡抚节制,其最高决定权由巡抚掌握。其二,保卫局混司法与行政为一体。既是维持社会治安的机构,同时又拥有审判权,可以直接审讯和处断违反该局禁令的案件。其实,关于保卫局混司法与行政为一体的做法也是效法于租界工部局。

湖南保卫局仅仅三个月便宣告破产,但其基本上具备了近代警察机构的全部性质和内容,反映了国内进步力量对警察制度革旧创新的要求和呼声,是清末警察现代化进程中的一座里程碑。

(三)清末京师建立工巡总局——工部局模式的翻版

清末施行新政初,京师建立了协巡局,但没有废除传统的步军统领衙门,以至于北京形成了新旧两种不同系统的治安机构,使得两机构之间的冲突频繁发生。为了改变现状,善后营务大臣胡燏棻在1902年的一道奏折中提出:“京师地面之不靖乃因事权不一,所选巡捕不精所致……请效仿上海工部局之例,设立工巡局,特别简派大员一面督修街道,一面整顿巡捕事务。”[1]94清廷采纳了胡燏棻的建议,工巡局应运而生。这一机构的建立,正是效仿了上海工部局之例。工巡总局的名称也是由胡燏棻在同一道奏折中首先提出的。他说:上海租界内,“管理地方事宜则名之曰工程局 (工部局),主要负责道路工程和巡捕等事务,是以租界地面昼无争殴之事,夜无窃盗之虞”,极堪效仿,“应请设立工巡局,一切修道工程及巡捕事宜悉归管辖,请特简大臣总司其事,以一事权。”[1]94关于工巡总局的机构设置,也是按上海租界内的工部局之例建立。清廷设管理内外城工巡事务大臣一人,主管全局的全面工作,亦兼管外城工巡事务。内城工巡局 (工巡总局)的内部机构有:事务处,其实际编制有警巡三员,巡长五名、巡捕四名;巡查处,其实际编制有警巡二员、巡长十二名、巡捕四十一名;守卫处,其实际编制有警巡一员、巡长三名、巡捕十六名;待质所,其实际编制有警巡二员、巡长四名、巡捕十四名;军装库,其实际编制有警巡一员、巡长二名、巡捕二名;图表处,其实际编制有警巡一员,巡捕四名;文案处,实际编制有警巡一员、巡长一名、巡捕七名;发审处,设巡长一名、巡捕四名;支应处,设巡长一名、巡捕一名;马号,设警巡一员、巡长一名、巡捕一名;司狱科,编制不详;消防队(消防巡捕队,专管使界馆址),编制不详;巡捕队,队长二名,分队长五名,队兵五十名,每十名为一分队,负责稽查下属各段落的职勤情况、“站门”、“值更及办理局中一切杂务”。[1]96-97

当时的工巡局又仿效工部局巡捕房的建制采取了分区制度。下属单位有:东局,局内设档房、巡捕处、街道所、马号、司狱科、巡查处、承审处、各段、巡捕队;东局下辖东城南段分局和东城北段分局。中局,局内设有档房、巡查处、外档房、各段、巡捕队;中局下辖东安门内巡捕分局、西安门内巡捕分局。西局,局内设有档房、文案外、发审处、支应处、图标档房、司狱科、守卫处、站堂、派差处、巡查处、各区、各段、巡捕处。分巡处,内设事务科、巡查科、各段。工巡局的下属机构还有:东西城路工局、习艺所、警务学堂及街道局等。北京内外城日常警政的分区管理是通过 6个分局下辖的各个区段的警巡长来实现的。“警巡坐镇一区,巡长职司一段,而巡捕当差”。这些巡捕段落处设有固定的简易哨所,昼夜值班,派出巡捕巡查街巷。工巡总局的职责主要包括以下三个方面:维持治安,缉拿盗贼;负责一些案件的审判工作;修治街道,经营土木,管理交通卫生。除此之外,工巡局还有整顿户口、办理社会救济、司法审理等职责。[1]95可以说工巡局是一个以警政为首要任务的庞杂的近代市政管理机关,它承担了许多其他城市公共事业机构的职责。

通过与租界警察的比较,不难发现,工巡局是仿照上海公共租界工部局警察设立的,组织机构、运作方式及职责大都是照搬租界的模式。与上海公共租界工部局比较,工巡局是一个市、政、警混合的机关,并带有司法上的一部分职权,其机构设置与下属区域划分已基本实现正规化和现代化,但工巡局仍然保有一些旧制度的痕迹。比如:东、南、西、北、中分局的设置与过去的五城御史制度、五城兵马司和巡捕五营等具有演递继承关系。工巡局的创办是中国近代警察制度向正规化迈进的重要一步,是清末国家体制现代化的重要内容之一。

三 清末警政的发展

清末警政在仿效租界警察机构与职能发展的过程中,出现了警察的内部专业分工。清末专职警察的出现,初步实现了警务职能的合理区分,使警务职能进一步专业化,这是清末警察现代化的客观反映,同时也反映出清末警政的建立,不仅仿效租界警察的经验,也在传统的社会管理经验上,探索符合自身要求的警政。光绪三十一年 (1905),新的巡警部的正式建立,可以视作这一探索的一丝曙光。

1905年 12月,巡警部的官制章程中规定:警政司下设行政科,掌管关于警卫、保安、风俗、交通及一切行政警察事项;警法司下设司法科,掌审定司法章程;国际科,掌国际警察事务规则。可知当时警察事务已有行政警察、司法警察、国际警察之分。其中司法警察在 1906年清政府改革官制时,将司法权独立,采取三级审判、四级审判所的制度,并将巡警分出司法警察,归司法系统管属。专业化是现代警察发展的重要趋势之一。“专业化是指被选用人员志愿以警察工作为终身职业,不视警察为逆旅、警察职业为饭票而言”。[10]清末警察的水平,距专业化的水准还相去甚远,但专业化的趋向已经明显。

清末水上警察先由民政部官员倡议,改原水师巡防营为水上巡警,至 1911年 1月,民政部通知各省于年内将水上警察设齐。铁路警察初设于 1902年,执掌各车站的治安,并有随车巡警稽查。1908年 4月内陆军部上奏仿效西方军事警察和日本宪兵而设警察[9]96。初期试办于京城,而后逐渐推广至各省。其《陆军警察试办章程》规定:“陆军警察为军事之警察,专司稽查海陆各军官长目兵应守纪律及一应规则等事,宜兼为地方行政、司法警察之辅助”。[9]228侦探警察即刑事警察,1905年成立巡警部时,下设探访队,负责采访、侦缉等事。1907年,民政部设立稽查缉捕局,专司缉捕事宜。此外,京师内外城巡警总厅另成立警备队和侦缉队。省城、商埠也见侦缉队的设置。

一批具有现代化意义的新式特殊警种,如铁路警察、水警、骑警、便衣警察、高等警察以及消防警察的设立,在很大程度上改变了中国传统的城乡治安管理模式,初步实现了警务职能的合理区分,使警务职能进一步专业化。

清末引进和推行近代警政的过程中也比较重视警察法制的建设。可以说租界警察与清末警察法制的萌芽关系紧密。清末中央及地方的警政建设基本是以警察立法为先导进行的,在各个警察机构开设之前,大都先期制定警察规章。早在 1898年,黄遵宪在创建保卫局的过程中,就曾仿效租界工部局章程制定过一系列警察法规,如《湖南保卫局章程》等。京师第一个警察机构——善后协巡总局创办时,就首先制定了总局章程,其后工巡总局创立时也制定了工巡局章程。

这些早期警察章程的制定,有一个共同点,就是按照黄遵宪所谓“博采东西,广延通才,参合考订”的标准,注重借鉴东西各国的警察立法经验,特别是租界的巡捕章程,但又并非盲目照搬,而是本着“本之历代律意,合之现在情形”的基本原则进行选择,因而被认为“取裁允当”。[11]

尽管有研究者认为,清末警察法规往往为应付急需而多仿效洋人巡捕章程,只是生硬的套用,“并未有有效地吸收、消化外国警察制度的精华”。[12]但不可否认,即使是这些生搬硬套的警察法规也是由租界警察章程促生。总之,清末警政建立之借鉴租界警察制度,由此端可得到进一步证明。社,1982.

[4]李蓓蓓.上海公共租界的安全秩序管理初探 (1854-1927)[D].华东师范大学中国近代史专业硕士论文, 2005:62.

[5][美]魏斐德.上海警察,1927-1937[M].章 红,等译.上海:上海古籍出版社,2004:15.

[6][清]黄遵宪.黄遵宪集 [M].天津:天津人民出版社, 2003:491.

[7]郑晓红.中国近代警政的滥觞:湖南保卫局[J].安庆师范学院学报,2003(9):93-94.

[8]安克强.1927-1937年的上海[M].上海:上海古籍出版社,2004:18.

[9]韩延龙.中国近代警察制度[M].北京:中国人民公安大学出版社,1993.

[10]梅可望,陈明传.警察百科全书 [M].台北:正中书局, 2000:74.

[11][清 ]黄遵宪.人境庐诗草笺注[M].上海:上海古籍出版社,1981:1227.

[12]穆玉敏.北京警察百年 [M].北京:中国人民公安大学出版社,2004:83.

[1]韩延龙,苏亦工.中国近代警察史 [M].北京:社会科学文献出版社,2000.

[2]葛元煦.沪游杂记[M].上海:上海书店出版社,2006.

[3]郑观应.郑观应集(上)·巡捕[M].上海:上海人民出版

The Reference of Policing Establishment in the Late Qing Dynasty to the Police of the Concession

WANG Yong1,2
(1.School of History&Sociology,Sichuan University,Chengdu610064,China; 2.Departm ent of Crim inology,Chinese People’s Public Security University,Beijing100038,China)

The police of the Concession as a major administrative institution was a window through which theWest modern police system was introduced into China and it was also an i mportant historical connection of the Chinese and foreign police systems.The police of the Concession provided a model for the establishment of policing in Late Qing,which notonly influenced the policing thought and practice in Late Qing,but also had a direct impact on the Qing I mperial police institution-building.The various effectswere both the process thatChinese traditional security modelwas transformed by theWestmodern police system and themicrocos m of impactofWestern state system on Chinese administrative system.

policing in late Qing;the police of the Concession;theMinistry ofworks

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K254.2

A

1000-5935(2010)01-0060-05

(责任编辑 石 涛)

2009-09-23

汪 勇(1962-),男,安徽桐城人,四川大学历史文化学院博士研究生,中国人民公安大学犯罪学系教授,主要从事警察史、比较警察等方向的研究。