近代上海公共租界筑路中的利益协调

杨小燕

摘要：工部局对租界道路的修筑促进了近代上海公共租界的繁荣，而工部局筑路成功的原因在于妥善地协调了各方利益。工部局筑路时的利益协调机制主要包括筑路权和土地所有权关系的制度安置、成本共担和收益分享以及筑路用地的多方式获取三个方面。工部局筑路权的行使并没有侵害私人的土地所有权，而是实现了利益的协调。这种利益协调机制使得工部局在早期能够免费获得筑路用地；在后期面临高昂的筑路成本时，工部局一方面制定规则让地产业主负担部分筑路成本，另一方面则获得了有约束的公用土地强制征收权。近代上海公共租界路网的成功得益于工部局对私有产权的尊重和筑路用地获取上公私利益协调的机制设计。

关键词：公共租界；工部局；筑路；征地

中图分类号：K25；F129 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2015）04-0157-10

对于上海公共租界，时人有言：“沪上市面之盛，半皆由马路之便也。”工部局修筑道路，促进了租界和越界筑路区的繁荣，也促进了近代上海的城市化进程。袁燮铭在《工部局与上海早期路政》一文中指出了工部局在租界道路建设上面临的土地征用权问题。该文认为工部局没有强制征收土地的权力，只能通过市场手段获得公用土地，这导致了租界的道路狭窄、弯曲、缺乏规划。然而，导致租界道路形态的原因不仅仅在于征收权问题，也在于工部局筑路时面临的成本、收益和风险，而工部局最终是否获得了公用土地的强制征收权也需要进一步认识。除了杜恂诚利用《上海道契》资料对1911年之前工部局在一级市场和二级市场的土地买卖进行了一些分析之外，我们对工部局筑路用地获取问题所知不多。

从总体上看，对工部局筑路中的一些问题，目前还缺乏深入的研究。比如，工部局筑路权来源于哪里？工部局开辟道路时，成本和收益的分担机制是怎样的？工部局是如何获得筑路用地的？工部局是否有强制性的土地征收权？工部局面临的这些问题，与当前城市化进程中公用道路修建的成本负担及用地获取问题相比，有一定的共性，工部局对这些问题的解决方式具有一定的借鉴意义。基于以上判断，本文将工部局筑路中的利益协调机制作为研究对象，利用档案资料，从工部局筑路权与土地私有产权的关系、工部局筑路的风险共担和收益分享以及工部局筑路用地的获取方式三个方面，分析工部局在近代上海公共租界的筑路活动，以及造成租界独特道路形态的原因，期望能获得更深入的认识。

一、工部局的筑路权与私人土地所有权

（一）《土地章程》及《附律》中的筑路权

1854年《土地章程》对公地、筑路权和筑路经费问题有直接的规定。关于公地和筑路权，《土地章程》规定：“留地充公：凡道路、码头前已充作公用者，今仍作公用。嗣后凡租地基，须仿照一律留出公地，其钱粮归伊完纳，惟不准收回，亦不得恃为该地之主。至道路复行开展，由众公举之人，每年初间查看形势，随时酌定设造。”尽管公用之地离成为公用产业或者工部局产业还有一段距离，但使公用产业有了合法的地位。同时规定修筑公用道路的权力，归于“公举之人”“随时酌定设造”，而“公举之人”后来就是工部局。关于筑路的经费来源，《土地章程》规定：“起造、修整道路、码头、沟渠、桥梁，随时扫洗净洁，并点路灯，设派更夫各费，每年初间，三国领事官传集各租主会商，或按地输税，或由码头纳饷，选派三名或多名经收，即用为以上各项支销。”这一规定意味着维护租界治安、发展公用事业和维护公共卫生是租界市政的主要内容，且都将以租界捐税为经费来源。这构成了工部局市政管理的权力基础。

相比于1854年《土地章程》对筑路问题的笼统规定，1869年《土地章程》第六款“让出公用之地”及其《后附规例》则是工部局筑路和管理市政建设基本权力的制度化结果。1869年《土地章程》之《后附规例》详细规定了工部局的路权范围，包括“管理沟渠、造沟之权、推广沟渠、擅通沟渠、造屋于沟面必有公局准据、各沟做盖、支应造沟工费、造屋必先筑沟照局示而行、勘视马路、开通道路、修工塞道、私修街道、煤气管水管归公局更动、房屋有水落、街上堆积材料特置照灯、堆料挖坑久延之罚、修整房屋、洁净租界地方、公局可代人打扫、失修房屋、追缴工费、业主不见工费如何追偿、伸出街道各项、拦塞街道、打扫街道、挑除垃圾污秽、挑除坑秽、不许久堆污秽各物、查视地方污秽、查视房屋污秽、禁止取人憎恶等事、阻止打扫街道工役之罚、危险货物、执照费、不准嚷闹、车上点灯、不准身带利器、巡捉犯例人、违犯官示、规例、罚款追缴之法、颁给条例”等四十二个方面。这些规定构成了工部局管理租界道路的主要内容。值得注意的是，关于工部局的越界筑路权，1869年《土地章程》第六款规定：“租界内执业租主（有关议事人亦在内）会议商定准其购买租界以外接连之地、相隔之地、或照两下言明情愿收受（西人或中国人）之地，以便编成街路及建造公花园为大众游玩怡性适情之处。所有购买、建造与常年修理等费，准由公局在第九款抽收捐项内随时支付，但此等街路、花园专做公用，与租界以内居住之人共沾利益，合行声明。”这一规定实际上是对工部局已有界外道路的承认，也给工部局越界筑路以法律基础。但要注意，工部局越界筑路并不是没有指向的，大多数越界筑路的发生首先是有租地人界外购地在先，租地人要求工部局筑路并提供其他市政管理服务，工部局再考察筑路的成本收益，进而筑路或者拒绝筑路。有研究认为，“1869年的《上海土地章程》既未经中国政府认可，所以越界筑路的来源完全是外人自造的护符，在法律条约上毫无根据”，又认为“1898年的《上海土地章程》修改条文，并未经中国政府批准，南京总督刘坤一亦谓斯事彼不过问，工部局乃谓中国政府不驳斥即是默认，该章程即发生效力，真是掩耳盗铃之谈。至若在此界外马路上工部局可以不顾中国政府的行政权，征税设警，更属毫无根据”。在权力合法性上所言不差，但对工部局而言，董事会从最根本处明白他们的权力建立在侵占的基础上，“权力”的合法性问题不是他们关注的重点，只有利益才是他们费心纠结的地方。例如，1921年釜山路事件充分体现出工部局的务实心态。釜山路的延伸使工部局与沪北工巡捐局在此路上的权利产生冲突。工部局最早做出的让步是闸北当局警察可以在华人道路与釜山路交叉处任意通过釜山路，而且双方均可在此道路地表下敷设管道和筑建下水道。然而，在工部局董事会看来，承认华界政府的这一权力会损害工部局的权力。董事会认为，在双方争执起来的情况下，最糟糕的状况是“承认工部局的捕房无论在租界以内还是在租界以外，不能在工部局拥有的土地上行使职权”。因此，董事会面临情况是：“如果坚持此一原则，接下来所能作的选择就只能有两种：要么就是加紧争取全部的所有权，而且具有征收捐税等的权利；否则就拒绝接受相对来说没有用处的小路，因为这些小路不仅走不通，而且它的延伸受到了铁路的阻隔。关于第一种选择，董事们回忆起英国总领事曾明白地指出过，他从驻北京的公使那里得到的指示是，不支持租界范围以外与产业有关的争端。在此次事件中，注册业主们承认，与西人的利益并无实际关联。”

董事会最终决定以“没有两人的利益与该项地产切实有关，而且整块土地的地契并不存在”为由拒绝接受该边界小路以外的地产，即工部局停止延伸釜山路。从这一事件来看，在面临权力争议时，在确认没有直接利益相关的情况下，工部局放弃与华界政府在权力问题上的争执。这种务实的态度实际上也表明工部局市政建设活动并不完全是依靠权力进行的。在华界地方自治和国民政府成立后，工部局的越界筑路才遇到了边界，而这个边界不是通过合法或不合法的讨论获得的，而是通过实力上的竞争实现的。因此，尽管有《土地章程》及《附律》的规定，工部局的筑路权并不是绝对的。和工部局的其他市政权力一样，筑路权一方面建立在治外法权和不平等条约的基础上，另一方面，则取决于工部局行政上的应对能力和务实态度。工部局在多数时候回避了权力的合法性问题，而把关注的焦点落在西人界内和界外利益的维护上。

（二）工部局的筑路权与私人土地所有权

相比于道路码头委员会，工部局市政管理的显著特征是市政管理权的扩大。工部局成立后，原来以私人利益为主导的租界市政建设，转向以公共利益为主导。但这并不意味着私人权利受到忽视。恰恰相反，工部局的市政管理权建立在尊重私人权利的基础上，这充分体现在工部局筑路时对私有产权的尊重和维护上。1869年《土地章程》第六款规定，“凡遇此后转租之事，基地内如有续涨滩地，及应开作道路之地，必由承租者照章让作公用，以便执业。此项照章让出及已作公用之地，除齐集各执业租主有关人等公同会议核定，允准将该地给回原主收回之外，不能由原主白行任意收回”。这条规定所体现的精神一直贯彻在工部局筑路买地的活动巾。在工部局董事会看来，这一条款意味着“即由英国国民让给工部局作筑路用的土地，他们享有土地复归的权利，而且土地仍保留在他们的地契中。工部局仅只有在他人土地上的通行权而不是绝对所有权”。也就是说，尽管1854年和1869年《土地章程》都规定了工部局对公用土地的权利问题，但私人实际上对已经出让用于公用的土地拥有完全的所有权，而私人出让土地作为公用是经济协议，建立在利益交换的基础上，而不是公权力对私人产权的一种替代或者剥夺。这一点也从反面诠释了公共租界的土地产权，在从华人手中转租后，成为完全的私人产权。

工部局既然并不拥有全部的公用土地所有权，缘何能以“路权”之名征税并授予公用事业经营特许权呢？这是因为工部局拥有全部的公用道路管理权。前文我们罗列了1869年《土地章程》之《后附规例》的主要内容，这一规定实际上授予工部局全面管理租界的权力，这意味着所有对公用道路的使用，必须经过工部局有条件的许可。此外，对于1869年《土地章程》签订之前已有之滩地、道路，若工部局想作公用，1869年《土地章程》也作了规定：“如有占用涨滩、马路等地作为公用情事，必先经该执业租主应允，方可施行，决不能以援引此章为词。”这一条对私人产权的保护异常重要，它意味着工部局不能以公共需要为由任意剥夺私人产业，而只能在支付足够利益补偿的情况下，与私人业主达成协议才能用地。

工部局维护私人土地所有权的方式是多样的。例如，1867年一私人产业主兴建一条私路，“他（伊伏生）已从大礼拜堂托管人手中租用了教堂的部分院子。他打算在汉口路和九江路之间修建一条小路，为了修路，他不得不允许公众暂时使用他的部分地皮，大约3英尺左右，为此，他希望获得董事会的批准和以下保证，即董事们要代表他们本人以及他们的继任者和指定人保证不认为这块土地交给公用，而是伊伏生租用期间的私人财产，董事们要承认大礼拜堂托管人有权在他们托管人认为适当的任何时候重新圈回这块地皮。董事会同意给予土地使用特许权，但同时向伊伏生先生指出，他每年有必要关闭他的这部分地产一天以维护他的私人拥有权”。工部局乐于促成私人土地为公众使用，同时也用这种巧妙的方式提醒公众私人权利的存在。

工部局筑路权及其与私人土地权利关系的规定，是工部局筑路的制度基础。这种制度安置构成了工部局筑路时利益协调的前提，也决定了筑路过程中成本负担和收益共享机制的特征。

二、工部局筑路的收益分享与风险共担

（一）工部局筑路的收益分享

尽管工部局对公用道路仅有部分的所有权，但拥有全部的管理权，这使得工部局获得了其他市政权力。例如，有西人拒绝支付酒店执照捐，工部局表示若不付执照捐就不能使用工部局马路使客人进入酒店；工部局对公用事业公司工程建设的控制权和收取小车捐的权力等均来源于工部局对公用道路的管理权。

除了依赖道路管理权获得其他市政权力外，筑路和越界筑路能给工部局带来明显的好处。第一点好处是满足租地人对公用道路这类公共品的需求。费成康认为租地人一直在界外购地。其实，只要界内和界外的土地价格有差距，而华界政府无法阻止两人界外购地，界外购地就会一直存在，工部局界外筑路也就会存在。吴俊范指出了工部局越界筑路演进的方式：“越界筑路区并不是固定不变的，在较早的越界区向建成区发展时，新的越界区又在城市边缘形成。尽管中国当局对界外土地租让一直持反对态度，但业主在界外购置地产的行为从未停止。只要产业在界外发展，对马路交通的需求就随之而来，所以越界筑路区成了租界在不同时期推进城市空间的重要手段。”这是越界筑路的客观影响。在工部局和租地人看来，筑路和越界筑路能提升租地人产业的价值，符合其经济利益，而满足租地人的公共品需求，则是工部局的本职所在。

第二点好处是工部局能获得界外税收。工部局越界筑路能够提升租地人产业的价值，同时，也能给工部局带来税收权益。例如，1901年，“董事会批准了向界外马路的居民发出要求缴纳捐税的通知单。此项捐税是为了偿付他们所得到的巡捕保护和享受到的其他市政利益，纳税标准比照静安寺路居民在该路未划入租界以前所缴纳的税额”。工部局在市政管理中奉行“谁得益谁支付费用”的原则。通过越界筑路和派驻巡捕，工部局提升了越界筑路区域的治安水平。界外地产所有者获得了地产升值的好处，所以愿意支付界外捐税。另外，公用事业规模经济属性使得其具有扩张性，工部局授予公用事业公司经营特许权，支持其在界外扩展业务，条件之一便是对界外用户征收特别税。例如，自来水公司界外供水，就是通过在工部局所属的道路上埋设总管而向华界供水的，但铺设管道的前提是用户支付工部局特别税。

第三点好处是道路的规模经济。除了以上两个明显的原因外，道路也具有规模经济效应。如同电话网络一样，单个或者破碎的道路不具有价值，只有形成路网，四通八达并能连接重要区域才是有价值的。随着租地人界外购地，界外许多土地提升了经济价值，也需要道路沟通不同区域之间的经济交往。具有一定规模的路网形成之后，整个城市的经济价值获得提升，城市化进程加快，工部局的市政管理也随着道路辐射到界内界外。

（二）工部局筑路的风险共担

以往研究多关注工部局在筑路和越界筑路中获得的收益，而较少关注其所承担的风险。对工部局而言，筑路的风险是确实存在的。简单而言，工部局在筑路中面临两个风险。风险之一是筑路的成本收益问题。工部局筑路是为了满足租地人对市政设施的需求，租地人需要为此支付捐税，税收是工部局筑路的收益，而如果收益和筑路支出不能平衡，工部局也会面临破产的风险。

对这一风险的解决，工部局一方面在筑路时会计算成本收益，另一方面也促成了与道路相邻地产业主支付部分筑路费用的机制。1906年纳税人大会通过的第9条决议规定：在修筑新路或者延伸道路时，相关产业主对道路修筑费用应部分分担。私人产业主负担不超过总经费的1/3，而公共部门负担2/3。随着城市化进程，工部局用于修筑道路的经费越来越多，其巾大部分支付在购买筑路用地上。相应地，修筑一条道路，相邻地产业主会从中获取巨额的收益。有听闻工部局将要筑路的消息，地产投机者会提前购买土地，囤积起来以期待获得超额收益。纳税人大会通过的筑路费用由公共部门和私人共同负担的规定，使私人产业主为因道路修筑而获得的超额收益支付成本，遵循了谁得益谁支付的原则。这一条规定也使工部局、道路旁产业主的利益趋向一致，容易对道路用地出卖者形成压力，在一定程度上缓解了公共用地所面临的“拒绝问题”。

在财政风险之外，越界筑路还面临着一个风险，那就是路权的争议。历届华界地方政府对工部局越界筑路的态度都不相同。如果华界地方政府对工部局越界道路征收捐税，则意味着承认了工部局对越界道路的权利。例如，1885年，工部局收到中国政府要求对界外筑路用地征税的信件。尽管工部局以当年预算中没有这笔支出而推辞，但华界地方政府对界外公用土地征收捐税无疑是承认了工部局对界外土地的占用权。道台有时对工部局越界筑路是支持的，这加快了工部局越界筑路的步伐。例如，1898年工部局修筑到靶子场的道路，“会上宣读了蔡道台来函的译文。该函通知工部局，因有某些困难，致使由吴淞路通往新靶子场的筑路工程难以实现，但是道台乐意在另一条与工部局工程师原定稍有不同的路线上，使道路得以延伸。……这一点总董认为非常重要，工部局应利用道台的这项允诺在租界界外筑路。他建议应立即向道台提出申请修筑两条新路。一条从杨树浦到吴淞，另一条从麦根路到极司非而路。他认为，首先，工部局应提出修筑并维护这些道路的意愿，如果道台不同意，就请他自己去办这些事”。华界地方政府在筑路上能力的缺失无疑给工部局界外筑路和扩张租界以机会。

但在华界地方自治兴起后，工部局越界筑路风险加大，例如前文讨论的釜山路延伸问题，为了避免路权争议可能损害工部局的威信，在没有租地人实际利益牵涉的前提下，工部局放弃了延伸道路的计划。但期待当时的华界政府真正对租界扩张和工部局越界筑路有所制约是不现实的，，1925年，法租界公董局增加了两名华人代表，工部局董事会对工部局增加华董一事评论道：“目前不可能在工部局董事会增设华董。全体一致认为增设华董一事是行不通的。总董说，他认为增设华董确实会造成严重的威胁。总办讲到法国人业已同意准许两名华人参加公董局作为对越界筑路的交换条件，但是，这两个人只领酬劳，从不参加公董局会议，在刊印的董事名单上也没有他们的名字。不管怎样说，法租界公董局仅仅是一个咨询机构，而法国领事馆才有统治权。”又如，关于1925年工部局西区越界筑路问题，《工部局董事会会议录》记载：“总裁报告说，一位可望不久将被正式任命为民政长的代表曾拜访过他，并询问工部局是否希望继续执行沪西的马路体系，在那种情况下，一当他被任命，他将立即着手与当地官员和村民协商，使他们不致设置障碍。预期民政长将为他的介入提出某种报酬，虽然到目前为止尚未提出过任何有关数额的问题。经过讨论后，董事们责成总裁通知民政长的代表，工部局打算着手购置为完成已批准的马路计划而必需的土地。”从这两件事情来看，对工部局越界筑路真正构成风险的事件并不多，远远不及越界筑路和租界扩张给工部局带来的财政风险大。这是不得不承认的事实。

通过筑路，工部局实现了租地人的经济利益，获得了自己的权益，完成了提供公共品的使命；同时，通过筑路成本共担和租地人界外租地的杠杆，与租地人分担了筑路和越界筑路的风险。

三、工部局筑路用地的获取方式

（一）免费获得土地

1.私人捐赠土地。在工部局筑路的早期，租地人通过出让筑路用地能获得临街土地进而促进地产升值，因此有动力免费出让土地支持工部局的道路建设，而工部局需要配套治安、卫生、道路维护等。工部局和租地人的利益交换达成了双赢的条件，促成了公用道路这类公共品的提供。例如，1881年工部局延伸熙华德路，有地产业主决定免费让出一条30英尺的马路，条件是“工部局保证按照所附平面图将这条路延伸至熙华德路”。工部局测量员对此很关注，竭力设法实现。又如，1881年延伸文监师路，“徐雨之来信说，如果能立即修筑一条连接文监师路和乍浦路的马路，他愿意免费让出一长条筑路所需的地皮”。而1881年工部局计划在虹口浜筑堤，工部局直接发信给虹口浜地产业主询问“如果纳税人会议授权工部局在虹口浜筑堤，他们是否愿意免费出让筑路所需地皮”。工部局有时也会利用地产业主争夺道路而降低筑路费用，最明显的是1883年四川北路的延长问题，当时有两种方案，一种是填没河浜费用1500两，另一种是怡和洋行愿意免费让出土地来修建一条马路，这条马路差不多同另一条马路同样方便。怡和洋行出让土地的原因是因为将获得两块临街的空地，工部局写信给另一条路的地产业主：“如果愿意填平河浜并让出土地的话，工部局将修建这条马路。如果他们拒绝这样做，则决定修建另一条马路（怡和洋行的路）。”在工部局筑路早期，这种附带条件捐赠土地的案例并不鲜见。业主拒绝出让土地会影响道路的曲直，而业主捐赠土地不仅决定道路的曲直，也决定了道路的走向。但私人捐助土地只能发生在筑路早期或者修筑全新的道路的时候。在后期，工部局希望拓宽或者削掉马路的转角都非常困难，有时工部局不得不为一小块土地支付极高的代价，甚至不得不放弃修路计划。这是公共租界土地私有产权下道路修筑的独特现象。

2.原有公用道路改造。工部局接管虹口后，第一项工作就是绘制地图，标明公用道路和私路，公用道路作为公共财产归工部局名下。还有一些道路，因工部局维护，而获得公用道路的身份。例如，1881年麦克莱恩反对工部局沿苏州河装置栏杆，除非董事会获得他的许可。工部局则指出，“麦根路原来是一条拉纤小道，后来被修建成为一条军用马路，多年来一直是使用公家的基金来加以改善并保持良好状态的，因此工部局无权予以放弃，由于这栏杆是应迪卢加伯爵为了那些使用这条马路的人们的安全和方便的要求设置的，董事会希望麦克莱恩先生不要反对它的设置”。公用道路的权属是非常重要的，如果没有公共机构有效维护，便会发生各种侵占，最终被私人占有。所以，对公用道路，工部局大多如麦根路一样，投入维护经费，清扫道路维护清洁、点燃路灯以及派驻巡捕，维护公众的使用权。

3.私路变为公用道路。私路的主要发展时期是在工部局时代之前，私人码头、私人电报、电话线杆都有和私路一样的属性。它们率先在租界发展起来，满足私人对这些公共品的需要。在租界发展初期，公共权力机构还没有成型，租界的公共品供给是依靠私人提供并私人专属使用的。在路网上，除了公用道路外，私人产业主在自己的地产之间开辟私路。工部局成立后，逐步接管私路，将其变为工部局所有，为公众所用。工部局接管私路是有条件的，道路具有价值工部局才会接管，而道路的价值在于沟通。1875年有人提议工部局接收穿越一租地人地产的私路，工部局拒绝，因为这条路哪里也不通。

“私路”是一个复杂的概念，可以用不同的方式界定其权利的边界。第一种情况，道路的所有权和使用权都专属于私人，其他人不能使用；第二种情况，道路的所有权属于私人，但在所有权人同意下，公众可以使用私路，即私路公用。公用道路和私路是相对的，公用道路是允许公众使用的道路，但其产权不一定归属于.工部局。私路在使用上也可能有专属性，但其产权也可能是公共的。如工部局有自己的私路，其产权属于工部局，但道路却是归巡捕专用。其他人使用这条道路就侵犯了工部局的利益。在工部局时代，很多私路交由工部局管理，但这一切并没有改变私路的私人产权属性，很多私路一直保留到租界后期。

（二）购买筑路用地

租界建立后，上海形成了一级和二级两个层次的土地交易市场。一级市场主要进行从中国原住民手中转租土地并申请道契的交易；二级市场主要进行道契土地之间的买卖。工部局在这两个土地市场上的交易行为有着比较大的差异。

工部局在一级市场上的购地情况，据杜恂诚的研究，在1911年之前，“工部局是租界内的权威组织，工部局如果自己出面购买大片土地，肯定会引起卖方哄抬地价，所以，如果需要较大量购地，工部局常自己不出面，而由别人代购”。工部局通过别人代购可以减少拒绝问题出现。有时，工部局也会根据租界扩张计划提前安排获得修筑道路的土地，例如，“1895年10月，工部局获知信息，外国领事们将向中国当局交涉租界扩展计划，如果此事得到实现，则界内地价必将大幅度上涨。有人建议乘当时或许可以按每亩100两的地价买进的时机，立即收购筑造新路所需的地皮。工部局同意这项建议，指定专人负责购进从徐家汇到极司非而路修筑一条道路的地皮。同时，计划购置土地，修建一条从公墓到徐家汇路之间与它西边的路平行的马路，以便使从静安寺来的马车得以分流。但这几次收购在《道契》资料的第一次申领记录中并未得到体现，可以肯定是由别人出面代购了土地”。可以看出，工部局在一级市场上的土地交易主要采用代购的方式。但对1911年后工部局购地活动，我们知之甚少。1926年上海县知事公署发布《洋商租地一律购用官契之县示》，大意是原来洋商租地，居间者多是地保，地保特别购买“永租契（ perpetual lease document）”供双方填写后，转变为所有权证书——道契（Title Dee（l），但并不报县登记，洋商和卖地人因此受到压榨。为保护交易双方及管理权（sovereign right），地保应到县购领《上海洋商租地出租契纸》，每张“大洋五角”（墨西哥元0.50），双方业主填写后，送交县公署查验，贴印花，该验讫印后方可送交会丈局转契。原坊间契纸作废。1926年6月15日后实行。从上海县发布的这个告示来看，华界地方政府对一级市场土地交易的控制力是比较弱的。而从工部局购地规则在1904年和1928年的变化来看，上述上海县发布的告示达到了目的，但其对工部局买地的干预，依然是微乎其微的。

工部局曾经于1904年和1928年两次修订买地规则。从这两份买地规则来看，工部局特别强调产权的明晰，对土地面积的确定，仅相信工部局工务处的测量结果。1928年购地规则比1904年购地规则增加了对田地产业所有权凭据有争议的情况的处理，其他则无明显改变。可以说，对于购地规则的制定，工部局握有全部的话语权。

从一级市场的具体买卖活动上看，工部局主要依赖华人在一级市场上购买土地。一份“迁拆房屋契据”显示，在契据上落款的包括房屋所有者、地保、委办以及代笔人，委办即为工部局的代表，工部局并未有职员直接出面。委办人的作用值得关注。在这笔交易中，委办人为费晋卿。1904年《工部局买地章程》规定：“凡有华人以及中人地保会丈处等一切费用由失主付清其该处查察华文地单以及领事公署注册费用则由本局付清”、“除本局所用中人或经手人外或一切中费本局一概不付。”1928年《工部局置买地产章程》规定：“凡应付之华人及居间人并地保会丈处等项费用，均归卖主付给，应付之会丈处查验华文地契暨领事公署注册等项费用，均归本局付给”，“本局置买地产，除对于经手之经纪人及代表外，任何中费，概不付给”。从这些规定猜想，费晋卿作为工部局委办，能够从工部局获得应得的收入。然而，在给工部局总办濮兰德的一封信中，费晋卿索要代办费500两银子，强调虽然不辞辛劳为工部局办事，但不能获得相应的报酬。这又难免让人怀疑费的身份。在另外一封信中，费晋卿代界外华民陈情：“租界以外所有开筑马路之处余地因无人购买乡民已困苦异常今马路内之粮实由地保并业户赔垫完缴更觉吃苦怨恨然亦不忍累及子民况该地完粮甚轻每亩约钱三百余文约计所筑马路之地不过二百五十亩左右每年完粮约共洋一百元之数可否商恳恩准即将曹家渡之平宁路及路皮康路虹桥路等处先行完粮以免累及子民赔垫尔。”在这里能看到卖地者因为经济利益格局改变所处的状况并不乐观，而费晋卿作为代办人沟通双方的需求，其身份也处在代表华人和工部局两者利益的交界，很难明晰其地位。从这些个案可以看出在一级土地市场上，工部局购买土地改变了原有土地所有者的经济地位。相比于工部局和大块土地的拥有者，界外未开发地域的原住民在卖地之后，并不必然能够改变自身的经济地位，而“卖地的中国原住居民由于信息蒙蔽，他们是早期城市化过程中得益最少的群体”，此言不虚。

相比之下，在二级市场上，工部局不仅尊重私有产权，还注重支付合理的对价，这和一级市场上的买地行为不同。比如，在1922年工部局购买第85号册地时，工务处长向总办表达了这样一种观点：“在土地估计价格能够反映实际土地价值的情形下，按照一般原则即估计价格确定工部局购买土地的价格是合理的，但现实是土地估价不能反映实际的市场价值，按照‘诚意出卖（bona fide sales）原则，买卖价格经常出现4-5倍于估价的情况。在这样的情况下按照估价买卖，必定会导致失败。”但这件具体的买卖最终落人地产委员会的仲裁中。工部局为85号册地出价10000两，而买主要价16000两，两者不能达成一致，工部局提交地产委员会仲裁，且有意思的是，工务委员会认为，既然提交仲裁，那么根据原有估价出价9000两，比此前购买出价降低了1000两。还有一次，工部局购买了两块相邻土地，一块均价是另一块的2倍，因为前者报价就高于后者。对此事工部局董事会甚觉不妥，认为对出价低的人不公平，因为两块土地是一样的。工部局这样的态度和在一级市场上购买土地的情形判若两人。这里面可能有两个原因：一是在二级市场上土地交易的信息是相对公开的，尤其是在这个案例当中，如果两位卖地人交流出卖信息，恐怕会引起争议；二是二级市场上土地交易者比一级市场上土地交易者更加具有谈判力，在这样的争议当中，工部局没有特别优势，而很可能面临声誉损失。

路网成熟后，工部局改建或者拓宽道路面临着较高的成本，常常会遭遇“拒绝问题”。在二级市场上，工部局购买土地的价格总体以估价为准，但实际成交价格却往往取决于市场。在发生矛盾时，工部局会向地产委员会申诉以便能以相对合理的价格获得土地，但与一级市场相比，工部局支付的价值不菲，甚至根本无法获得土地。根据杜恂诚的研究，“随着地价的上涨，工部局在二级市场购地修路的代价也越来越高，有时只好放弃最优方案，而采取次优或替代方案”。然而，对在二级市场上面临的被动局面，工部局也并不是坐以待毙的。

（三）强制征收土地

面对土地开发中的“拒绝问题”，几乎所有公共机构都可能谋求获得强制征收权，工部局也获得了有约束的土地强制征收权。如何区分强制征收权的有约束和无约束？从严格意义上讲，强制征收权都是附属在一定条件之内的，都是有约束的强制征收权。但约束的强度的不同，其实造成了征收权的性质的不同。如果在规定上没有明确指明在何种情况下可以强制征用土地，那么可以认为强制征收权是没有约束的，而工部局的公用土地强制征收权附属在一系列前提条件下。

1941年，租界面临洪水威胁，工部局希望能够修理下水道以便做防洪准备，但面临没有土地建立泵站的问题。工部局总办向律师征询在《土地章程》及《附律》的规定中，如何使工部局通过强制征收权获得土地。律师回复指出在《土地章程6a》中有几种情况工部局可以使用强制征收权：（l）修筑新路；（2）延长或拓宽道路；（3）已经被公共工程占用的土地的扩大；（4）为公共卫生而获得土地。在这一事件中，律师告知工部局可以通过第四条“为公共卫生而获得土地”的规定获得土地。从这一案例可以窥豹一斑。工部局在土地强制征用权使用中是为公共利益的，仅有以上四种情况下可以使用。

关于工部局强制征收土地的信息并不是很多，这也是以往研究中几乎未曾见到工部局在土地获得上具有强制征收权的观点的原因。1907年，工部局制定《补偿条例》，条款（a）是关于强制征收土地的补偿问题。1925年，工部局又着手制定对强征土地的特别补偿规定。这证明了工部局强征土地的现象是存在的。上文关于85号册地提交的仲裁，工部局获得了强制征收权，但对于补偿问题有争议，“根据1919年法案（ ACT 1919），强制征收的土地可以不支付补贴。但工部局怀疑土地委员会会支持这一观点，因此责成工务处长制定备忘录，并确定给强制征收土地以补偿”。从这里可以看到，对于强制征收的土地，工部局需要提交地产委员会仲裁。其实，地产委员会的裁决决定了土地能否强征以及强征后的补偿标准。例如，1925年，第360号册地强征后的补偿价格超过估价的两倍，第18-E号册地补偿则为每亩66000两，高于估价28000两（估价为每亩38000两），而第693号册地工部局仅在估价基础上加价10%（作为强制征用的补偿）。这些都是根据地产委员会的裁决作出的补偿。工部局土地强制征收中地产委员会的作用值得注意。地产委员会由纳税人大会选举，工部局购地或强制征收土地时矛盾争议的解决都依赖地产委员会的意见。这样一个争议的缓冲机构，成为确定公共利益和私人利益边界的重要机制，对工部局购地和征地行为也有着重要的约束力。

在城市化进程中，筑路用地的获取是公共机构面临的普遍性问题。工部局在筑路过程中充分利用了筑路对租地人经济收益的影响，构筑了多层次的筑路用地获取方式，在近代上海公共租界独特的土地制度背景下，实现了不同经济利益体之间的收益均衡。

结语

近代上海公共租界建立在一片荒地之上，道路是紧缺而昂贵的公共品，而租界的扩张和道路的延伸紧密地联系在一起。在短期内，工部局筑路获得巨大的成绩是有原因的。工部局筑路成功的原因在于对各方利益的有效协调。日本学者奥田昌道指出，现代一切土地问题的基础，都是从土地所有的社会利益与个体私益之间的对立和调适上展开。与当前城市化土地开发过程中公共利益与私人利益的对立不同，工部局充分利用了私人经济利益和公用道路修筑的利益一致性，形成了独具特色的利益协调机制。总体来看，工部局筑路及用地获取有如下特点：

第一，工部局在道路建设中着重对私人产权进行保护，这体现在公用道路的产权性质上。公用道路的共有产权是建立在私有产权的基础上的，是租地人之间、租地人和工部局之间达成利益交换协议的结果，而不是借助于强制权力形成的绝对所有权。所以，公共租界土地的私有权属性明显。这也是为什么租地人一再通过界外租地扩张租界的原因——除了能够获得土地差价外，租地人还能受到工部局的产权保护。这一点构成的激励其实对租界的扩张具有至关重要的作用。对于市政建设而言，具有强制性的“国家征用权”固然重要，但能如工部局一样通过市场机制获得土地使用权，能保证制度的激励性，对维护市场经济中经济主体的平等地位至关重要。第二，工部局着意保护产权，但面临拒绝问题时并不是完全坐以待毙的，这体现在特定条件下工部局也有强制征收土地的权力。对工部局来讲，对产权的保护是重要的，但产权是可以定价进而买卖的：对土地的强制征收权实际是在产权协议无法自愿达成时，在“公益”与“私利”之间划一条分割线。在城市扩张和经济发展中，不能因为业主的拒绝便使政府的“公益”行动坐以待毙，但也不能给政府赋以无限的征用权。强制征用权的合理性确立于强制征用权的具体适用对象的确定，而如地产委员会这种第三方的权威仲裁机构也在一定程度上保证了强制征收的公平公正。第三，在一级土地市场和二级土地市场，工部局购买土地的行为是不同的，反映了在信息不对称和谈判力不对等的情况下，华人原住民在土地交易中不能获得经济发展带来的土地增值收益，而租地人或其他土地炒卖者则能获得公平甚至超额的地价收益。而这两个市场的形成，则源于近代中国社会贫弱的状况以及传统土地制度向私有产权制度转向过程中两个市场形成的信息不对等。通过这些分析，不难理解公共租界道路形态具有特色的原因。