清末南部县警政经费来源研究

2018-05-14魏志雯

中国民族博览 2018年8期

关键词：经费

【摘要】在中国传统的治安体系破坏的情况下，清政府开始实行变法，警政建设作为新政的重要内容被提上日程。目前，学术界已有许多关于各省警察的研究，但对于州县乡镇巡警的研究还存在空白。借助于《南部档案》可以有效地展开研究。南部县警政开始于1905年，乡镇巡警则于1910年开始，南部县采取了诸如就地抽捐的方式筹集警费，但经费不足一直是不可逾越的困难。

【关键词】南部县；警政；经费

【中图分类号】G275.1 【文献标识码】A

“中国数千年并无警察之名”，①近代警察制度从西方传入，它改变了古代社会军警合一、军政合一的状态。警察是维护国家统治秩序和社会治安的武装性质的专职人员，是国家机器的重要组成部分和阶级压迫的重要工具。②

由于清末社会治安体系遭到破坏，以及在西方帝国主义列强的侵略下，面对内忧外患的局面，清政府不得不走上变法的道路。1901年4月21日，清廷成立了以奕诓为首的督办政务处，李鸿章、荣禄等为督办大臣，刘坤一、张之洞为参预，新政正式启动。9月12日清廷发布上谕，“著各省将军、督抚将原有各营严行裁汰，精选若干，分为常备、续备、巡警等军……”。③从中可以看出，当时的清政府对于巡警的认识还不够完善，认为是与常备等一样的军队，而不是真正的警察。虽然大多数官员对于巡警性质存在误读，但是也有一些有见识的官员认识到巡警与军队的差异，最显著的代表则是袁世凯。

署四川总督岑春煊主张“求善外交，必先內治；求善内治，必先警务”，④1902年，岑春煊在成都试办警察，委任李觐光为学堂总办，周善培为教习，为四川训练了第一批从事警政工作的员弁，⑤四川省开始真正意义上的警政建设。

一、南部县警政建设的开展

南部县警政于光绪三十一年六月开办，最初没有专门的警察人员，是由旧时的练丁20名改为警兵充任，而区长则由旧时团练管带代理。1907年，警察学绅杨德贞、刘照煊从四川省巡警学堂毕业，县令章仪庆招募其为区长，杨德贞又招募了巡警20名，至此则有巡警40名，巡目4人。分划区段，清查户口，整洁街道，添置夜班，安设路灯，支配巡警日夜瞭望巡逻。⑥使南部县的警政大改旧观。

1910年，城厢巡警已经初具规模，各方面都慢慢走上正轨，不仅有办公人员，而且相应的设施也逐渐完备。但是在一些方面也存在不足，警局的收入除去开支外所剩不多；另一方面由于警费不足，没有多余的警费去设置专门的消防人员，只能让休息的警员或者去雇佣木行、力行的人代替。

根据政府下发的札文，要求在宣统二年开办乡镇巡警，并且要先行开办数处，在宣统四年一律成立，南部县根据自治区域将本县属巡警区划为东西南北四区。东区新政镇巡警在宣统二年四月开办，西区富驿镇巡警拟于七月内开办。⑥乡镇巡警主要是在比较繁茂的地区东区和西区开展，发展也有一定的规模，不过南北两区的巡警还没有开办。虽然南北两区的巡警还没有开办，但是各区区域以及、巡逻路线，南部县警察署已经作了详细规定。

二、警费筹措的方式

清政府经过常年的战乱和赔款，已经没有钱财来维持新政的开销，因此要求各地自行筹措开办。南部县巡警经费是在光绪三十年开办，抽提练费1612千467文，并收灯油捐、戏捐及新加肉厘二成。宣统二年添设警务各员，加增薪饷，开支较巨，禀奉籌办茶桌、旅店、银经纪、春帖等捐，以资补助。⑥南部县警政也是采用“就地抽捐”的方式，以地方之财办地方之事，依靠地方绅商筹款，保甲抽捐等方式，各项捐项名目繁多，具体情形如下。

（一）提取捐款

1.各保甲提钱

在各项捐款中，最主要且最固定的来源是县令史久龙同绅士协商，每甲每年提钱5000文，宣统元年开始征收，先行提存两年，以作来年开办乡镇巡警经费。⑥5000文对于百姓来说是很大的负担，如何筹集也成为必须解决的困难。在已有的资料中，各甲采取的办法多种多样，最主要的方法是从各种各样的团会组织中抽取会款，例如，南路建兴场在百姓的共同商议后，决定从各会中筹集。甲长何应元抽取春醮会、清明会钱5000文；甲长蒲发禄从议团会抽钱5000文；甲长冯天文抽春醮会钱5000文；甲长陈绍清抽文会、清明会钱五5000文；甲长陈元清抽春醮会钱5000文。⑥此种例子还有很多，暂不一一赘述。

此外还有一些不常见的方法，想借由其他办法转嫁捐款。例如，狮子场众甲长因抽学堂钱24串，又要抽巡警钱25串，但是由于管下花户贫多富少，无法摊派，决定将璧山庙旁边的树木出售，所得钱财上交费款。⑥又如河坝场神会庙会已经抽提学费，所剩无几，无法筹集警费。但是该处尊胜寺长久佃土贱价，可以向这些佃户加租，收取租费。⑥再如永丰乡赛金场甲长杨春荣管下3牌，虽然人烟稠密，但多属贫寒，无法摊缴警费。查获得知，甲下花户杨中元，前将土地二股卖给小元山九皇会，首士利昆山用这些土地招佃收息，因此该甲打算让首士利昆山将这些土地地契交还，收取佃息作为警费。⑥

每个地方的情况都不一样，收取警费的状况也不同，由于地方贫困，也会出现免除警费的情况。例如，碑院乡各场由于民力艰难，免除宣统元年的保甲费，只须将宣统二三年的费用补齐。⑥

2.灯油捐

光绪三十四年五月初八日，四川厘金总局下发了札文，要求照章一律抽收油捐，以资新政费用。宣统元年七月二十二日，南部县正堂侯昌镇下发签文，要求各场铺产居民分别抽收灯油捐，为来年乡镇巡警的开办筹集经费。东七区督筹警费区长王树人执行了这项政策，其称：“奉县札督筹区内各保明年警费及铺户灯油捐，警费按甲于各神会公款提制，足钱五串。灯油捐量铺抽收，轻重不等……灯油捐区内三场每日筹有钱六百五十六文。”⑥从这则材料中可以看出灯油按铺征收，并且还有轻重不等的划分。根据宣统三年南部县巡检赵佑向南部县正堂报告巡警筹款情况，从知县批复可知：灯油捐每日每家上等收6文；中等收4文；下等2文；极贫免征。灯油抽收一共分为四等，根据家庭贫寒状况划分等级。这是乡镇居民抽收灯油划分的等级，而城内居民灯油捐则分为上中下三等，每日收钱8文、6文、4文。

3.猪厘

其次，抽取猪行的费用来筹办警政。光绪三十四年，南部县知县史久龙就向上级申请每只猪加收百文，分别资助冬防练丁、警察、习艺以及劝工四局的经费，并且将其中的两成拨给警察局公用。三月初三，南部县衙就出示通知，要求全县一体执行：“自本年三月十五日起，每宰猪一只，加收钱一百文，仍准屠户每肉一斤加价一文。”⑥

4.棉花行抽钱

由于警费甚多，区长王树人和绅首商议，决定设立棉花行，“线子棉布及洋线子各样花，每斤买卖二家，各抽钱二文，布每匹买卖二家，各抽钱三文，洋线子每厢买卖二家，各抽钱一百文”。⑥如新政镇巡警分署警费筹集中，“本镇洋纱捐五十千”。

5.其他方式

通过宣统二年南部县知县侯昌镇向巡警道报告宣统三年预算巡警经费可知，“戏捐城乡每演戏一次，抽钱一千文；春帖捐拟分上中下三等，每张收捐八十、六十、四十文，宣统二年即可提钱一千串，按年照提；城乡茶桌每张每日收钱八文、六文、四文，宣统二年先收县城及新镇坝富村驿等处，可收三百串，三年各场一律抽收；旅店捐城乡旅店每夜每人收钱二文，宣统二年先收县城及新镇坝富村驿等处，可筹钱百串。”⑥

（二）违警罚款

除了抽捐外，违警罚款也可充入警费。对于违警罚款，一般是两种用途：其一是奖励巡警办公；其二则是用于州县警政建设。例如，在光绪三十四年六月底开列的各案罚款表中，“……李怀安、罗长寿、李联五、李长安、何映书五名共罚钱十三千文，已缴警察局；……李林轮罚钱五千文，拨警察局公用…”拨警察局公用是警察局用于建设，赏银是奖赏那些办公认真的巡警。也存在违反警律的百姓为了免除刑罚，主动认缴罚款，这在当时是比较常见的。例如巡警在文昌宫街查获李天荣拐逃妇女，当即把李天荣查拿归案，族人来新政镇巡警分署为李天荣作保，自愿罚钱13千文。因为巡警薪饷微薄，县令以罚款六串奖赏巡警，其余的留作巡警署公用。⑥

另一种是县衙没收县属人民财产，拨给警察局公用。例如，在光绪三十三年十月就存在一则案例，伏正昭状告伏乾玉买他房屋土地，但是乘机刁难。而在警察局派人前往调查时，伏乾玉又与讼棍伏文品、兵书宋荣堂等勾结在一起，说购买的土地已经充入了神祠中，并不能充入警局；兼之伏乾玉为富不仁。最后县衙判定将伏乾玉购买的伏正昭的房土充公，变卖后的钱财拨给警察局公用。

（三）设立官平

南部县偏远地区存在着私下交易的地方，这些地方的交易也可以资助警费。南路黄金垭首士贾培德等禀称“黄金垭市口狭隘，商贩交易历年未立官平，该场买卖银两尽属私平，权其轻重随书□条，并无存照印票查核，往往视人报银轻重，累因此弊，复平不一，被此參商种种弊病，非立官平何以尽除积习。兹缘来年处办警察筹款恐艰，生等会议设立官平，预备巡警需费，此项难出息不多，尚可稍助津贴”。⑥从这则材料可以看出，设立官平，不仅可以筹集警费，也可以平衡市场交易，维护公平。

三、影响

警费不列入中央的财政预算中，只能依靠各地“就地抽捐”，这给办理警政带来了很大的问题。

加重人民的负担，引发了很多社会冲突，常常会出现抗缴警费的情况。例如“据双河场学董王光华等具认承收该场猪行，每年应缴厘钱六十串，以供巡警经费。历系按月摊缴，迄今数月，未缴分文。”宣统三年分县衙门向南部县衙报告“各保甲抗不缴钱，职本分驻，无势无权，细查本年保甲应缴之钱675串，现仅收钱200有余。”

严重拖累了警政开展，无法支撑装备的开销。宣统二年城厢巡警由于警费不足，不能配备足够的消防人员，只能用休息的警员或者招木行、力行的人代替。新政镇巡警在开办之初，所需的一切办公之物只能靠南部县警署垫付。

警费不足导致警察腐败，缺乏一定的社会治安保障功能。警费不足，警察的薪饷也不是很多，除去基本的日常生活开销，几乎没有剩余，警察在执法过程中也就免不了收受贿赂，违警罚款也变成警费的一种。

四、总结

南部县警政的发展初具规模，城厢和乡镇巡警都逐渐建立，但经费不足的问题一直存在。为了筹集到足够的经费，产生了很多名目的警捐，造成严重的社会冲突。警察本来是为了维护社会治安而创建，但产生了相反的作用，违背了警政创办的初衷。

注释：

①《警察学大意（手抄本）》，浙江图书馆藏，第189页。

②中国社会科学院研究所法制史研究室编著：《中国警察制度简论》，北京群众出版社，1985年。

③朱寿鹏.光绪朝东华录.第五册[M].北京：中华书局，1958。

④ 《岑春煊奏折》，中國第一历史档案馆馆藏档案。转引自韩延龙主编：《中国近代警察制度》，北京：群众出版社，1986年版，第21页。