比利时、德国公共部门人力资源管理经验与启迪

● 孙晓艳

比利时、德国公共部门人力资源管理经验与启迪

● 孙晓艳

本文主要介绍了比利时和德国公共部门在服务理念、用人制度、考核评估机制、人员培训与职业发展以及人力资源信息化管理等方面的经验，并对进一步推动科技管理部门人力资源管理工作提出建议。

公共部门 培训 考核 职业发展 电子政务

一、强调服务理念，实现政府与公众互动

比利时和德国在创建服务型政府方面具有共同的特点。为把比利时建设成为欧洲的模范国家，改变公民围绕政府转的状况，比利时政府机构于1999年进行了一场“以公民为中心”的革命，提出了“做最好的雇主，提供最好的服务”的口号，突出了公共部门为公民服务的功能，将过去的民众围绕权力部门转，改变为为民众服务。经过这次改革，比利时各大区、省、市政府在思想和职能上都发生了巨大改变，建立高效的政府服务体系成为政府最为努力的方向之一。

上世纪90年代初，德国经济高速发展，整个经济和社会对公共服务的需求日益增大，但由于财政能力有限，公共服务供给缺口很大，无法满足公民对公共服务的要求。为扭转这一局面，德国政府适时推出了公共管理改革，将个人、营利部门、非营利部门等纳入到公共事物管理部门范畴，通过削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等措施，将政府的控制者角色调整到协调者和服务者的层面上来，让政府能够站在另一个角度关注企业和个人的发展，把公民当作顾客，根据公民的需求以及相关的支付能力来提供服务。

虽然这两个国家的政治经济情况有所不同，但彼此间存在共同点，即创建服务型政府成为推进政府职能转变、强化政府公共服务、加快经济社会发展的迫切需要。政府官员需要由传统的“行政”向“管理”和“治理”转变，从“管”老百姓转变为通过“管”好社会事务来为老百姓服好务，提倡公民导向，满足公众的要求和愿望。通过这种路径，政府公共部门才能不断满足未来社会的需求，有效改善政府与公众的关系，为公务员制度的不断进步奠定基础。我国的公共部门在很多情况下还存在权利本位、官本位的观念，习惯的是控制而不是服务。因此，我们的公共部门应重新认识和评价自身职能，将公民的需要和价值放在决策和行动的首要位置上，以更有回应性、更负责任、更有服务品质的管理意识和作为不断适应社会的革新。

二、引入“合同制”，提升用人制度灵活性

比利时和德国在公共部门用人制度上都引入了“合同制”。其中，德国从20世纪50年代开始，就开始在公共行政组织中逐步推行政府雇员（职员）和工人制度，原来由公务员负责的技术性工作和事务性任务的岗位分别改由职员和工人来替代。在权利义务上，公务员对国家确立效忠关系，代表国家行使公共权力，而职员和工人以合同或协议的形式确定服务期限、工作职责、薪酬等权力和义务，有罢工的权力。在工资发放上，德国公务员工资按照公务员工资法确定的标准发放，职员和工人按照合同约定的标准支付。在用人方式上，公务员关系通过录用的方式形成，其工职身份只有在触犯法律的情况下才能以开除的方式解除；而职员和工人以聘用合同和劳动合同方式形成雇佣关系，要按照合同约定的方式解除。这种制度实行到现在，公务员、职员和工人在德国公共行政组织中的比例已达到4：4：2。在比利时，合同制公务员也占到了公务员队伍的25%。合同制公务员的加入，不仅加强了政府活力，同时也为政府解决了许多专业性很强、时效要求很高的工作任务，为比利时公共部门的用人制度拓展了空间和灵活性。

应当说，在国家公共行政组织中引入“合同制”是对传统公务员制度的发展。这种做法使得公共部门工作人员与国家的关系呈现出多样化的特点。勤务关系、聘任关系、劳动关系并存的公务员制度不仅有利于克服稳固的公务员身份消极的一面，提高公共行政效率和服务质量，降低行政成本，还可以依据工作岗位的任务性质的不同，选用和确定公职关系的类型，推动公务员队伍的专业化趋势。现阶段，我国公共部门也存在增强公务员队伍的活力、吸引专门人才的需求。因此，保持行政职位和行政岗位的公共性、开放性和流动性，留出一定比例的高级职位实行聘用合同制，定期聘任专家、学者或者企业经理任职是有现实意义的。政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力，不占用政府行政编制，仅服务于政府某项工作或某一政府工作部门，可以大大提高公共管理的效率效能，提升公民的满意度。

三、优化用人竞争机制，激活人力资源

优化竞争机制，拓宽用人渠道，创建一支高素质的人才队伍是增强机构内部竞争活力的一项重要举措。对此，比利时采取了第三方机构独立测评，德国采用了以人为本的内部考核评估机制。虽然方式方法不同，但殊途同归，效果明显，很值得我国借鉴。

在1999年公务员制度改革中，比利时政府将企业的用人竞争机制引入公共部门，在公务员的能力、业绩考评和职级晋升等方面借鉴了企业经验。例如，比利时联邦政府、警察局等公共部门为了做到客观、公平、公正，将人员招聘、员工绩效评估的工作交由像Quintessence咨询公司这样的私人机构来执行。在执行过程中，采用了企业人力资源管理中比较成熟的以能力为导向的新型人力资源管理模式。这一模式包含了从挑选、配置、培养到奖酬的全过程，能够帮助政府识别和招募有激情且能力高的人才，并以各种方式不断关注领导者、管理者和员工的能力发展。此举建立了保障人员发展的评价体系，提高了员工的满意度，使得公共部门从人事管理转变为人力资源管理。

德国的公务员考核评估机制立足于开发人，突出业绩和能力评估。其做法主要是由部门主管对工作人员进行考核，考核方法有平时掌握、开展谈话，与当事人沟通等，年终从完成工作数量、质量及工作方式等方面分五级综合评价工作人员一年来的情况。不同等级的公务员有不同的能力评价标准。考核中还将定性的标准转化为量化的评估结果，考核内容包括业绩考核和综合能力评估，更具针对性。这种公正、透明的考评一方面可以使参考人员能够对自己的工作能力以及工作业绩有一个明确的自我认知，另一方面，可以加强人事管理部门对人力资源的了解，促进人力资源开发。这在客观上调动了公务员的积极性，为公务部门的人力资源管理带来了活力。这一点在我们引进人才、招收应届毕业生上尤为可鉴。

四、注重教育与培训，倡导能力创新

公务员素质和能力是公共部门管理中的一个关键性因素，而素质和能力又取决于教育和培训。比利时和德国在这方面都积累了许多有益的经验，其中尤以能力培养最让人印象深刻。

为保证公务员的素质与能力，比利时政府规定，公务员培训和职业发展由其直接上司负责，公务员本人可根据岗位工作提出培训申请，在每年一或两次（年底一次或年中、年底两次）与上司进行工作会谈时协商确定。根据业绩评估和职业发展计划，上司也可对下属提出培训建议。由于培训计划自下而上提出，经与领导协商确定，既尊重公务员本人意愿，又考虑到工作需要，基本实现了按需培训，针对性和个性化较强。其次，制定了相关法规，保障和支持公务员受训。例如，联邦政府规定了公务员每年的培训时间为12小时；安特卫普省还特别规定，公务员在业余时间参加培训可享受不超过120小时的假期补贴。此外，在培训方式上，比利时多采用能力本位培训。培训课程和教学方式由过去的知识更新型培训转变为以案例教学为主、注重管理实践和素质培训的能力素质提升型培训。

德国在倡导能力培养方面也下了很多功夫。同比利时一样，德国十分重视实践能力的训练。在受训期间公务员采用的是学习和实习交叉进行的教学结构，受训内容由政府、企业、大专院校提供精炼而成，这种结构便于受训对象消化知识和在工作实习中及时发现问题，并有针对性地及时调整自己的知识结构，提高学习效果和教育质量。此外，不同年龄层、职级、岗位的公务员有着不同的培训内容，内容设置十分注意针对性，符合实际工作需求。这不仅有利于公务员队伍金字塔结构的构建，也十分有利于公务员结构整体效能的发挥。可以看出，德国公务员培训是一个有着多种方式，多个层级，且贯穿公务员整个职业生涯的教育体系。它基本上保证了公务员知识结构和能力的持续性、变动性，使受训公务员能够较快适应外部环境的变化要求。

这种注重实践的能力培训在我国还很缺乏。我国加入世贸组织之后，国际竞争加剧，公务员队伍面临着全方位的考验。目前，我国公务员在科学决策能力、宏观调控能力、社会服务能力、加快管理手段和方式的创新能力等方面都有待尽快提高，能力素质培训急需提到日程上来。我们可以吸取国外经验，走政府与科研院所、大学、企业相互合作的道路，充分利用好国内外优质培训资源，构建应用型培训教育网络，紧密围绕政治、经济、行政、社会、国际中的热点、难点问题，通过课堂讲授、专题讲座、案例分析、情景模拟、专题调研、现场实习、实地考察等多种形式，让公务员不断提高自身的创新素质。结合我国实际，可以尝试与相关高校建立学生实习基地，在实习中锻炼、培养、考察人才，从而挑选和培养适合社会经济发展的实用人才。

五、构建电子政务系统，助力人力资源管理

随着企业信息化步伐的加快，信息技术在公共部门管理中的作用越来越大，高效、方便且低廉的电子政务成为比利时和德国政府不约而同的选择。其中，比利时联邦政府成立了信息技术服务部，综合管理政府各部的信息技术运用和开发工作。目前正努力推进电子政务建设，为公民、企业和公共管理服务。在人力资源信息化管理方面，比利时信息技术服务部主要从事以下工作：一是帮助人事部门建立人力资源管理信息库；二是实施公务员信息技术培训；三是建立公务员网上交流平台；四是大力推行公务员网上招聘。人力资源管理信息化水平的发展与运用，不仅提高了效率，节约了成本，还提供了方便、快捷、全天候的服务，受到了公众和社会的欢迎。德国也把推行电子政务作为政府信息化战略的重要组成部分，通过电子政务它能够保证任何一个寻求政府在线服务的人都可以很方便地找到所需要的各种服务。

可以看出，比利时和德国对于人员、基础设施、信息管理系统和工作程序上的投入正在加大。通过计算机和网络技术手段，人力资源管理已经逐渐融入到公共部门整体战略规划中。政府可以根据内外环境，借助电子政务系统这一先进工具，管好和用好人力资源，并与其他职能管理实现一定程度的融合，在人力资源管理与战略之间构建起动态、多方面的持续联系。这为我们提供了很好的思路。随着电子政务的发展，信息资源的不断整合，我们有理由相信，电子政务已不仅仅是建立新的工作方式那样简单，它的推行可以促进人力资源管理工具的创新，提高工作效率和生产力，降低管理成本，进而不断改变管理结构和方式，重塑人力资源业务流程，为公共部门的运行注入活力。

1.潘盐林：《关于欧盟和德国公务员制度的思考》，载《中国人才》,2005年第1期。

2 李力：《比利时公务员制度改革的喜与忧》，http:// www.gmw.cn/01gmrb/2006-07/16/ content_450328.htm，2007-08-30.

3.人事部公务员考核培训考察团：《以人为本的德国公务员考核制度》，载《中国人才》，2006年第19期。

（作者单位：北京科技日报社）

■责编一心 Tel:010-68345891 E-mail：cqzlfr@163.com