我国《就业促进法》实施的影响因素分析

● 张本波

我国《就业促进法》实施的影响因素分析

● 张本波

《就业促进法》填补了我国就业立法的空白，对于实施扩大就业的发展战略具有积极的意义。各地在就业促进实施过程中取得了初步的成效，但也遇到的一些问题。影响《就业促进法》实施效果的因素主要体现在三个方面：就业形势的变化——社会需求因素，法律的可操作性——立法技术因素，以及法律贯彻落实——执法因素。

一、基础性因素：经济社会发展环境

《就业促进法》制定和实施，不可避免地受到经济社会发展环境的影响。随着就业形势的变化，促进就业的工作重点和对策措施也会发生相应的转变。这些变化也相应体现在《就业促进法》的制定和实施过程中。

1.就业地位的提升直接推动了《就业促进法》的出台

促进就业是全球性问题。1995年，联合国在哥本哈根世界社会发展首脑会议的《宣言》中首次提出：各国应实行“能够最大限度地促进创造就业机会的经济增长模式”。我国在重新审视国家经济发展战略和增长方式选择的过程中，就业在经济社会发展中位置逐渐提升，最终促成其上升为法律规范。

2002年9月，中共中央、国务院在首次召开的全国再就业工作会议上提出了一系列积极的就业政策。2003年，中央开始启动就业联席会议，同年中央经济工作会议在部署经济工作时又明确提出，要把促进就业放在更加突出的位置。

2005年，第二轮积极就业政策启动，国务院下发了《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，根据新情况对原有政策作了“延续、扩展、调整、充实”，进一步扩大了扶持范围，增加了就业援助、公益岗位社保补贴、岗位补贴等内容。

2007年出台的《就业促进法》明确了就业在经济社会发展中的重要地位，将经过实践检验切实有效的积极就业政策上升为法律规范，使促进就业的工作机制和工作体系法制化，使促进就业的各项措施办法和资金投入制度化，由此建立起促进就业的长效机制。

2.就业形势的变化直接导致《就业促进法》实施的重心调整

2007年10月，胡锦涛同志在党的十七大报告中提出：实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业，并着重强调“使更多劳动者成为创业者”、“形成城乡劳动者平等就业的制度”等，这也是对《就业促进法》中相关内容的进一步明确。

2008年12月，面对国际金融危机的冲击，中央经济工作会议提出，必须实施更加积极的就业政策，全方位促进就业增长，确保就业形势基本稳定。2009年2月，国务院下发《国务院关于做好当前经济形势下就业工作的通知》，进一步要求各地紧密结合实施扩大内需促进经济增长的措施，千方百计扩大就业。

在应对金融危机的过程中，贯彻《就业促进法》的具体措施得到进一步落实，包括采取积极措施减轻企业负担，鼓励企业稳定就业岗位；进一步加大政策扶持力度，鼓励劳动者多渠道就业；切实做好重点人群的就业工作，强化公共就业服务；实施特别职业培训计划，帮助更多的劳动者提高职业技能；强化政府促进就业责任、广泛动员全社会共同做好就业工作。特别是稳定农民工就业、支持农民工返乡创业，以及减轻企业负担、稳定企业用工岗位，成为这一时期就业促进的工作重点。

二、决定性因素：立法的可操作性

《就业促进法》的制定本身是我国社会领域立法的巨大进步，同时也存在立法上的局限性。

1.部分条文法律责任缺位导致操作性不强

一方面表现在与部分法律责任相对应的责任行为规定得较为模糊，如《就业促进法》规定了劳动保障部门的行政职责，但表述并不明确（第60条）；对“滥用职权、玩忽职守”等行为未设立判断标准，易使该条款成为宣示性语句，影响司法操作性（第61条）。另一方面很多行为模式没有相对应的法律责任，如反就业歧视是《就业促进法》的重要内容，但并未对就业歧视的法律责任作出明确规定。

2.部分条文抽象笼统，缺乏可操作性

法律的最大特点在于它的概括性、规范性和明确性。因此，要求在立法过程中，无论是授权还是命令，抑或禁止，其内容都必须具体明确，有标准有尺度，有措施有责任，从而为人们的行为提供标准、模式和方向。而政策则只是指明一种方向，比较抽象、原则和笼统，没有法律责任追究的具体方式和措施，缺乏可操作性。《就业促进法》中“政策支持”一章，许多条文都未明确规定法律主体的权利义务，对各项优惠政策措施也未做出明确规定，仅仅是初步的规定，并不能从法律上保障这些初步的规定能在实践中得到落实。又如对反就业歧视，首先是缺少针对就业歧视的判断规则，也没有规定就业歧视的例外情形。其次是缺乏法律责任的规定，对劳动者平等就业权的原则性规定可操作性不强，劳动者很难通过法律救济手段维护自己的平等就业权。

3.部分法律条文的可诉性不强

法律的可诉性旨在把法律和法律运行的启动器交予当事人，立法必须考虑并设计出用于保障这些法律实施的法律手段，特别是诉讼途径和机制，把法律纳入摆脱行政和人治干扰的良性双向运作之中。《就业促进法》中的部分政策性条文，由于没有规定法律主体的权利、义务，从而会出现理论上不可诉的情况。另外，部分法律条文虽然明确了法律主体的权利、义务，却没有对应的法律责任条款，如关于公平就业的条款，条款中明确了企业有反对用工歧视的义务，却无对应的法律责任（第27—31条），也在一定程度上影响到法律的可诉性。

4.不同立法和不同部门之间缺乏协调

如《劳动合同法》与《就业促进法》同时施行，规定的对象在行为时间上存在承接关系，应该相互配合，相互促进。但是，两者仍存在不协调、甚至相抵触的情况。另外，《就业促进法》的实施效果，还取决于就业促进的部门之间能否进行有效的协调。首先，我国中央部门划分过细，缺少大部门机制，导致职权交叉频繁，多头管理和政府缺位同时存在；其次，上下级之间的职权划分也不够清晰，这些问题缺乏明确规定，也会影响到法律实施的效果。

三、关键性因素：制度环境和政策执行力

《就业促进法》颁布实施已经两周年，各地都进行了执法检查。通过对广东、四川、辽宁、山东等地25个不同层级城市的调查情况来看，制度环境和政策执行力是保证实施效果的关键因素。

名地通过制度建设和跟进配套措施，如建立促进就业工作协调机制，发挥政府、企业和社会组织促进就业的作用，继续实施更加积极的就业政策，完善促进就业制度和加快就业服务体系建设，职业教育和技能培训得到进一步加强，完善公平就业机制、统筹城乡就业逐步成为共识。

但是，发展方式和管理体制转变滞后，仍是就业促进的主要制约因素。当前存在的主要问题，一是对法律的宣传普及还不够深入，社会知晓率有待提高。二是经济增长和就业增长的良性互动机制远未形成，扩大就业目标在经济社会发展战略、产业发展规划中仍没有充分体现。三是地方财政投入力度不足，各级促进就业的资金矛盾日显突出，尤其县级财政支付压力更大。四是公共就业服务机构工作经费紧张，就业管理存在薄弱环节，技能培训仍较滞后。五是中小企业服务体系和创业扶持机制尚不完善，现有的中小企业服务中介机构难以提供及时有效的服务。

四、完善和落实《就业促进法》的建议

1.进一步增强《就业促进法》的规范性

首先，《就业促进法》中各种行为模式在法律责任专章中都应有相应的法律责任。《就业促进法》将法律责任专设一章，这是立法技术上的进步。但必须注意的是，凡是规定了法律主体权利、义务的条款都应在法律责任专章中找到相应的法律责任，以免成为宣示性条款。其次，政府在促进就业方面是关键性角色，促进就业的程度与政府有着直接、重大的联系。各种具体行政行为相对应的法律责任应明确，各具体责任种类相对应的行为模式及后果应明晰。不仅要定性规定，在某种程度上也要定量规定，增强司法上的可操作性。最后，应将民事责任作为政府责任的一种形式予以规定，不能只规定刑事和行政责任。明确法律责任对于避免“法律政策化”，增强法律的“可诉性”，加强对就业权的司法保护，都有重大的意义。

2.进一步加大宣传和社会参与

《就业促进法》实施已经超过两年，但在社会并未引起广泛的关注。劳动者获得信息的主要渠道是电视和报刊，而企业、包括工会组织，作为更直接的信息渠道，并没有发挥有效的作用。无论前期还是后期，如果对就业促进法缺乏充分的了解，都会使得自身的判断更容易受到外部因素的影响，从而产生认知上的偏差。因而在立法过程中，需要为公众提供更为有效的参与方式。作为公众而言，尚缺乏主动的参与意识；一方面在于众多的劳动者并不清楚也缺乏必要的参与渠道和手段；另一方面，即使有条件参与的劳动者和企业主，也缺乏参与的主动性。对立法机构而言，在征求意见阶段，可以考虑通过社区、工会、各行业协会等渠道，有组织地进行意见征求活动；在法律出台后，应发挥企业、工会和基层社区组织的作用，进行更有针对性的宣传普及。

3.根据就业形势变化进一步明确扩大就业的政策措施

在未来一段时期内，我国就业的总量矛盾依然存在，结构性矛盾更为突出，转轨就业、大学生就业和农村劳动力转移就业的压力相互交织，促进就业的工作重点也会随着就业形势的变化而发生相应的转变。目前，落实《就业促进法》的工作重点在于加快转变发展方式，进一步完善各项就业政策措施。一是发展经济和调整产业结构，增加就业岗位。结合落实中央扩大内需、促进经济发展的重大举措，发挥政府投资和重大项目带动就业的作用。鼓励支持劳动密集型产业特别是中小企业和服务业的发展，更多拉动就业。二是加强公共就业服务，改善就业环境。建立健全公共就业服务体系，提高公共就业服务的质量和效率，明确规定政府设立的公共就业服务机构应当为劳动者免费提供的服务项目。三是针对重点人群，统筹安排就业。强化对高校毕业生的就业服务指导、就业见习及就业援助三项举措；大力开发公益性岗位，提高岗位补贴和社会保险补贴标准，切实解决好零就业家庭的就业困难。四是建立统一、规范的人力资源市场。按照统一、开放、竞争、有序的要求，整合人才市场和劳动力市场，规范市场秩序，创造公平的就业环境，促进劳动者通过市场实现就业。五是加强职业教育和培训，提高劳动者就业、创业能力。县级以上人民政府根据经济社会发展和市场需求，制定并实施以就业为导向的职业能力开发计划，加强对劳动者的职业技能操作训练。

1.劳动和社会保障部：《贯彻实施就业促进法工作手册》，中国劳动社会保障出版社，2007年版。

2.劳动和社会保障部：《中华人民共和国就业促进法讲座》，中国劳动社会保障出版社，2007年版。

3.劳动和社会保障部培训就业司：《就业促进法 12讲》，中国劳动社会保障出版社，2007年版。

4.黎建飞、余明勤：《中华人民共和国就业促进法释义》，中国法制出版社，2007年版。

5.李静：《就业促进法中平等就业权司法救济条款的缺陷与完善》，载《现代财经》，2008年第2期。

6.李援：《中华人民共和国就业促进法》释义及实用指南，中国民主法制出版社，2007年版。

7.宁博：《浅析就业促进法中促进就业措施及其存在的问题》，载《法制与社会》，2008年第7期

8.孙书妍：《立法技术与法律的有效性——以就业促进法为例》，载《人大研究》，2008年第6期。

9.谢素清：《试析就业促进法对女性平等就业权的影响》，载《女性问题研究》，2008年第3期。

10.杨松伟，周吉：《就业促进法中“反就业歧视条款”浅析》，载《法制与社会》，2007年第10期。

11.张燕：《就业促进法之促进城乡统筹就业》，载《法制与社会》，2007年第9期。

（作者单位：国家发展改革委社会所）

（责编 叶 风）