板块式扶贫开发模式研究

曹海芹

摘 要:我国自1986年开始以政府援助为主导的大规模开发式扶贫。随着农村扶贫开发工作的推进,现有的扶贫开发模式的弊端也逐步显露,扶贫开发模式也亟需完善。宝鸡市西部山区扶贫开发的个案证明,板块式扶贫开发模式是解决集中连片贫困地区脱贫问题的正确而有效的选择。

关键词:扶贫模式;板块式扶贫开发模式;“突破西山”;实施措施;脱贫问题

中图分类号: 文献标志码:A文章编号:1002-7408(2009)08-0071-04

从上世纪80年代中期开始,我国政府就设立专门机构,安排专项资金,制订优惠政策,在全国农村开展了有组织、有计划、大规模的扶贫开发,1994—2000年,我国政府实施了《国家八七扶贫攻坚计划》。进入新世纪,我国政府又组织实施了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》。特别是党的十六大以来,党中央提出贯彻落实科学发展观,又做出“两个趋向”的科学论断,制定了“多予、少取、放活”和“工业反哺农业,城市带动乡村”的方针。国家出台了一系列支农惠农政策,农村基础设施和社会公共事业的投入进一步加大,在全国农村建立最低生活保障制度。各行各业、社会各界更加关注贫困地区、关注贫困和弱势群体,扶贫开发工作步入了一个新的历史时期,随之也对扶贫开发工作提出了新的要求,特别是对于特殊类型贫困地区而言,还需要探索更具针对性的措施,进一步完善工作思路,强化工作措施,以提高扶贫开发工作的整体水平。

一、现有扶贫开发模式的基本情况

在20多年的扶贫进程中,我国政府和人民不断探索各种扶贫开发模式,创造性地总结出许多适合我国国情的扶贫模式,为提高扶贫资金的利用效率,加速贫困人口的经济社会发展起到了积极作用。概括起来有以下几种:

1.输血式扶贫。即国家直接给予贫困人口资金与物资上的救济。各级政府投入的财政扶贫资金,辅以社会机构与个人的捐助,通过民政部门来实施救济。

2.造血式扶贫。这一模式一般是通过实施参与式扶贫项目开发,来带动农民脱贫致富。扶贫项目通常包括:(1)基础设施建设项目。(2)结构调整项目。(3)技术培训项目。造血式扶贫开发着重到村到户,要求做到项目到户,资金到户,效益到户,帮扶措施到户、脱贫各项指标到户。

3.搬迁式扶贫。鼓励和支持生存条件恶劣地区的贫困农户通过移民搬迁、异地开发的方式,将不适合人居地区的人口实行异地搬迁,以求从根本上解决贫困问题。

4.对口式扶贫。采取东部较发达省市对口支援西部省、区发展的方式,加快西部贫困地区脱贫步伐。

5.帮扶式扶贫。通过各级、部门和单位定点帮扶,下派干部到贫困县挂职扶贫,帮助贫困地区引进项目和资金。

此外,各级政府还根据各地实际情况,探索了一些具有本地特色的扶贫开发模式,例如旅游式扶贫开发、劳务输出式扶贫开发等。这些模式不少已经成为世界扶贫事业中的经典案例,成为其它国家借鉴的经验。但是从扶贫开发的角度讲,相对于过去主要依靠经济增长拉动和专项扶贫资金推动的局面,逐步形成了一个区域政策、行业政策、社会政策都在努力向“三农”倾斜,不同渠道进入贫困地区的资金明显增加的“大扶贫”的工作格局,而这一转变过程也对扶贫开发工作产生了十分深远的影响,促使我们对现有的扶贫开发模式进行深入思考。

在这种形势下,原有的扶贫开发模式亟需改进。输血式扶贫模式最大缺陷就是一旦停止“输血”,这一群体很快就会返贫,甚至温饱生活状态都不能维持。造血式扶贫资金多用于基础设施项目,重点村农民收入增长虽略快于重点县和全国农村平均水平,但仍远落后于全国平均水平。值得注意的是,即使是重点村所实现的农民收入增长,也有一部分是由于基础设施投资直接带动的结果,仍然后劲不足。搬迁式扶贫虽然可以达到一劳永逸的效果,但也要受资金的制约、群众思想观念、搬迁地落实、异地生存适应等因素制约。而对口式和帮扶式扶贫毕竟只是扶贫开发工作的外力,如果“内发”不足,空有外力也不行。因此,在新的扶贫开发形势下,特别是在如何解决特殊贫困地区的脱贫问题上,必须要有针对性的措施和模式。

二、板块式扶贫开发模式的选择

要解决特殊贫困地区的脱贫问题,尤其是要解决集中连片贫困地区的脱贫问题,没有非常的手段与措施,没有强有力的政府行为和资金投入,是不可能完成既定的扶贫目标任务的。必须积极整合各类扶贫资源,大幅度增加扶贫投入,努力形成“大扶贫”的格局,否则难以奏效。在集中连片的特困地区,只有整合扶贫资源,强化领导力量,科学规划组织,集中攻坚实施,才能带动经济社会全面协调发展。各行各业、各有关部门安排扶贫资金时,自觉向连片特困地区倾斜,就是要按照“渠道不乱,用途不变,整合使用,各记其功”的原则,整合捆绑各类项目资金支持扶贫开发工作,按照“典型引导,整村实施,连线扩面,板块推进”的思路,通过“抓点、连线、扩面”,形成大整合、大参与、大扶贫的板块式扶贫模式。

宝鸡市西部山区包括陈仓区所辖的8镇136个行政村,总面积1707平方公里,总人口13.72万人。2005年贫困人口7.39万人,占全市贫困人口总数的五分之一,比宝鸡国家级扶贫开发重点县太白和麟游两县贫困人口的总和还多,是宝鸡市贫困人口最为集中、贫困面最大、贫困程度最深的区域。面对艰巨的扶贫开发任务,宝鸡市委、市政府借鉴建设经济特区的理念于2005年10月作出了《关于加快西部山区扶贫开发工作的决定》,专门成立了宝鸡市委、市政府直属的西山工委、建委,赋予其相对独立的人事、财政和社会经济管理权限,主攻西山扶贫开发,从2006年开始,宝鸡市财政每年安排1000万元作为西部山区扶贫开发基金,再安排1000万元作为道路、桥梁基础设施建设配套资金,连续三年不变。同时,建立了西部山区项目、资金“直通车”制度。宝鸡市级各部门也把相关项目、资金捆绑起来集中用于西山“扶贫特区”建设。

宝鸡市“突破西山”扶贫开发工作启动三年多来,共实施各类项目142个,累计投资超过5.2亿元,西山的面貌发生了显著的变化。一是基础设施条件明显改善。三年多来,共建成通村砂石路510km、水泥路407.6km;建设渭河大桥及支流桥梁53座。实施农网改造34个村。实施安全饮水项目83个,解决了3.2万人吃水难和饮水不安全问题。二是主导产业发展壮大。新栽花椒、核桃、苹果等优势干鲜杂果13万亩,使西山各类经济林果总面积达到42万亩,人均创收1420元。劳动力技能免费培训1836人,劳务输出90150人。三是移民搬迁工作稳步推进。2006年以来,8镇共启动移民搬迁53个村,4600户17475人,共有16个村完成了整村搬迁。四是各项社会事业全面发展。53所寄宿制学校全面建成投用,彻底消灭了山区复式班和教学点,解决了10693名学生住宿问题。扩建改造卫生院7所,投资480万元,建成西山中心敬老院,对110名五保老人进行集中供养。从2008年开始,全面启动新型农村养老保险,同时,新型农村合作医疗、困难家庭学生救助、劳动力技能培训等政策进一步向西山倾斜。2008年西部山区农民人均纯收入由2005年的1328元增加到2880元,年平均增长26%。“突破西山战略实施”的两年多来,是西部山区建设项目最多、享受优惠政策最集中、投入最大、发展机遇最好、面貌变化最快的时期。扶贫开发工作得到了中、省扶贫办的肯定和赞扬,《人民日报》、《经济日报》等中央级主流媒体先后组团对“突破西山”工作进行了深入报道,被认为是板块式扶贫开发模式的积极实践。西山的实践证明了要解决特殊贫困地区的脱贫问题,特别是集中连片贫困地区的脱贫问题,板块式扶贫开发模式是正确而有效的选择。

三、板块式扶贫开发模式的实施措施

1.板块式扶贫要有新的体制和机制来保障。板块式扶贫开发模式首先要有一套全新的体制和机制作保障。以宝鸡为例,西部山区在宝鸡市是一个特殊的地区,经济发展缓慢、群众观念落后、自然环境恶劣、基础设施脆弱,与城区的繁荣形成了鲜明对比,西山的发展难度更大、困难更多、任务更艰巨,正因为如此,市委、市政府站在科学发展观的高度提出了实施突破西山战略,就是要用特殊的体制、特殊的政策、特殊的力度,用强有力的手段,集中优势力量建设“扶贫特区”。

2.板块式扶贫要有新的项目运行方式。贫困问题不仅仅是经济问题,也是社会问题、更是政治问题。在板块式扶贫开发项目运作上,一定要站在全局和战略的高度,创新理念,跳出扶贫抓扶贫,立足大思路、大气魄,用全面、协调、可持续发展的眼光统领扶贫开发各项工作。凡是板块式扶贫开发区域内的项目应该力争整体包装,让所有项目形成有一个扶贫开发项目集合体,做好外包推介,要突出重点,连片开发,做到扶持一片、开发一片、脱贫一片、巩固一片。

在板块式扶贫开发项目的总体规划与设计上,还应该建立项目运行评价体系,确保扶贫开发项目能产生预期的效益。必须从扶贫开发项目的总体规划与设计上入手,要有相关专业部门对板块区域的扶贫攻坚计划进行全面论证设计。首先,摸清整个地区的贫困现状,分析找出原因;其次,以现实为基础,结合扶贫开发整体目标,设计出地区脱贫奋斗目标。第三,以追求资本利用效率最大化为考量,因地制宜确定出最佳扶贫模式。第四,制定出科学合理的项目实施计划,包括实施的时序、操作规程和反馈机制。

为做好“突破西山”整体项目规划,宝鸡市政府从市发改委、扶贫办等8个部门抽调业务骨干深入西山镇村调查研究,精心编制了实施规划。规划总投资4.6亿元,重点抓好四个方面12个大类155个项目410个子项目建设。

3.板块式扶贫要有强有力的政策倾斜。任何工作,政策都是非常关键的,板块式扶贫开发区域的政策倾斜应该准确把握两个方面。一是要贯彻“政府引导、农民自愿、政策倾斜、规模发展”的扶贫工作思路。不能在扶贫项目上实行政府大包大揽,要放开手脚让农民去做自己想做、能做的事,同时政府要加强引导,用政策倾斜引导的方法去促进农民脱贫致富;二是要为集中连片贫困地区的整体脱贫提供更多的优惠政策,用政策来支撑和保证扶贫开发工作顺利进行。

宝鸡市在“突破西山”过程中制订了一系列优惠政策,特事特办。如围绕水、电、路等基础设施建设,在充分动员群众投工投劳的同时,允许以资抵劳,并提高道路硬化财政补助标准;市政府专门制定下发了《宝鸡市西部山区移民搬迁工作管理办法》,在全市范围内整合土地资源,跨镇、跨区域、出让国有闲置土地、盘活村民现有宅基地,开展大规模移民搬迁,搬迁户除按标准享受“5+1”补助政策外,减免各种规费,优先安排建房木材采伐指标,优先安排产业小额信贷扶贫资金,对跨村、跨乡镇整村搬迁的,实行“5+1+1”的补助政策,增加的资金用于迁入村的基础设施建设。撤并中小学校集中建设寄宿制学校,对规划的寄宿制学校,政府每平方米补助400元,其余不足部分采取出让学校冠名权等形式,动员社会力量赞助予以解决。提高西部山区寄宿制学生生活补助标准,教师、卫生院一线技术人员工资在现有基础上上浮15%,稳定西部山区教师和医务人才队伍。

4.板块式扶贫要有有效的项目捆绑机制。板块式扶贫开发模式的一个基本要求就是实施整村推进、连片开发,捆绑项目资金,集中力量,综合治理。因此各级各有关职能部门都要树立“一棋盘”的思想,对财政专项扶贫资金项目,要逐一核实,分类规划,把涉及项目建设的扶贫专项资金、农业综合开发资金、交通补助资金以及帮建单位帮扶资金等各类涉农项目资金捆绑起来,确保用于重点村和重点项目建设。

5.板块式扶贫要加大资金投入力度。破解扶贫开发的难题,首先要解决好如何增加投入的问题。现在中央很重视扶贫开发,中央财政每年都在增加扶贫开发资金,但是从板块式扶贫开发模式需要的角度来看,资金投入必须得到保障,力度要进一步加大。

宝鸡市从2006年起,西部山区8镇的扶贫开发项目资金直接对市级各部门;市级各部门对西部山区的项目、计划资金直接到西山建委,决算在陈仓区。增大对西部山区投资强度。陈仓区原有的投入基数不变,市财政每年安排2000万元扶贫专款,连续三年不变。同时加大各类中、省项目、资金的争取力度,使更多的项目资金向西部山区倾斜,把相关项目投资捆绑起来,集中用于西山“扶贫特区”建设。

6.板块式扶贫要加大基础设施建设。扶贫开发,基础设施配套建设要先行,要用长远的发展眼光来整合基础资源。首先要坚持规划先行,充分发挥规划的统筹指导作用。其次要努力增加农村基础设施建设资金投入。要不断加大农村饮水安全、农村公路、户用沼气、农村电力投入力度,加快农村生态治理,改善农村人居环境;支持农村科技、教育、医疗、文化、体育等基础设施建设,提高农民整体素质,促进社会主义新农村建设。再次要规范项目管理程序,积极推行报账制和项目公示制,确保项目选择、实施、竣工、后续管理等全过程的公开和公正,真正把资金分配到最急需的地方。

7.板块式扶贫要大力发展优势主导产业。产业发展是扶贫开发工作的根本。贫困群众能否实现最终稳定脱贫,最关键的是要看主导产业能否有大的发展。大力发展产业首先要立足当地自然资源优势,面向市场,按照“主导产业突出,区域特色明显,管理科学规范,经济效益显著”的原则,进一步优化品种结构和区域布局。二要充分发挥相关部门的技术优势,加强农村实用技术推广普及,建立一批有带动和辐射功能的产业协会和产业示范基地,提高产业化程度。三要围绕农业产业化,转变农业增长方式。围绕果品、林特产品、粮食和畜产品,大力发展从事农产品精深加工的龙头企业,延伸产业链,培育地方品牌,不断提高农业产业化水平。大力发展农村专业合作经济组织,壮大农村经纪人队伍,提高农民组织化程度。

宝鸡市西部山区海拔高,昼夜温差大,适宜大力发展苹果、花椒、核桃等干鲜杂果,而且具有一定的规模和种植传统优势。因此他们以发展苹果、花椒、核桃等为依托,实施贫困户增收工程,做到村有主导产业、户有致富项目、人有文化技能。同时,积极通过政策引导,进一步优化产业结构和区域布局,及时为农户提供市场供求信息,推出“西山凤花椒”、“西山核桃”“码头樱桃”等农产品品牌,并具有一定知名度。

8.板块式扶贫要加强劳动力培训转移。在贫困地区,特别是集中连片贫困地区,传统的农业消化劳动力有限,只有通过提高贫困劳动力综合素质,加强技能培训和劳务输出,才能有效解决贫困地区劳动力剩余问题。一要搞好科教扶贫,不断提高贫困群众的科技意识和应用能力。二要搞好扶贫劳务技能培训,提高劳动者素质。三要加大贫困群众劳务输出力度。采取政府引导和市场运作相结合的方式,加强培训,促进转移,使贫困群众家庭至少有1—2名劳动力输出务工,达到“输出一人,致富一户”的目标。

宝鸡市实施“突破西山战略”以来,不断加强与劳动、教育、扶贫等部门协作,积极探索劳务经济的新机制。依托8所职业技术院校,着力对农村剩余劳动力进行技能培训,不断提高劳动力技能水平和就业能力,促进外出务工者由体能型向技能型转变。同时不断扩大对外联系,拓宽劳务输出渠道,搞好信息服务。

9.板块式扶贫要加大移民搬迁力度。有规划的实施移民搬迁不仅能降低扶贫成本、降低行政管理成本,而且是保护生态环境、优化人口分布状况,实现快速、全面、协调、可持续发展的需要;是坚持以人为本,保障人权的重大措施;是贫困群众享有均等社会资源,保障他们生存权和发展权的有力措施。

宝鸡市按照“政府引导、农户自愿、统一规划、分步实施、带土安置”的原则,打破常规政策界限,在全市范围内整合土地资源,实施移民搬迁。无论是整体搬迁、还是零散安置,坚持统一规划,既可以建新房也可以买旧房,既要相对统一建设,又要量力而行,兼顾群众承受能力。搬迁后的土地、林地要及时按法律政策规定将产权移交,确保移民搬迁不回流,使生态尽快得到恢复。陈仓区、西山建委紧密配合,通盘考虑,通过政策引导、项目带动,千方百计调剂土地、宅基地安置移民,调动接收地积极性,确保西山群众“搬得起、移得出、留得下、会生存、能发展、不返贫”。

10.板块式扶贫要调动全社会力量参与。板块式扶贫的基本方针是开发式和参与式扶贫。要通过政府引导、政策扶持、能人帮带和社会帮扶等措施,不断增强群众自我“造血”功能。一方面要深入做好对口包扶工作,争取各类政策、项目、资金的聚集。另一方面要动员社会各界参与,通过单位帮扶、党员帮带、民间救助和个人捐赠等途径开展扶贫济困活动,努力形成“大扶贫促大开发”的工作格局,切实把社会扶贫的“助推”作用与群众自力更生的“主导”作用相结合,最终实现群众自我管理、自我发展,这也是社会文明进步的重要内容。

宝鸡市在“突破西山”一开始,就提出要举全市之力打一场扶贫攻坚战。通过落实部门包扶责任,最大限度调动社会扶贫资源,开展集中包扶。市委、市政府将大部分市级领导的扶贫联系点调整到西山,并确定了101个市级部门、企事业单位和47个区级部门在西山开展包村扶贫,一定五年不变,不脱贫不脱钩,并把西山包扶纳入市、区两级目标责任制管理范畴进行考核。市区9家大医院与西山8镇9所卫生院开展对口帮扶,捐赠药械、组织义诊和轮训;市区8大职业院校对口西山8镇免费为群众提供劳动力转移培训;市房管局动员全市房地产企业、市中小企业局动员全市规模以上企业踊跃为西山寄宿制学校建设冠名捐款350余万元。两年来,各包扶单位及社会各界为西山移民搬迁、发展主导产业等出谋划策,办实事760余件,协助镇村落实各类项目190余个,累计捐赠的各类款物2000余万元,发挥了重要的助推作用。

11.板块式扶贫要大力发展社会事业。扶贫的最终目的是解决贫困人口的民生问题,因此必须坚持以人为本,重视发展社会事业,加快推动社会公共服务体系建设,积极解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

首先要加强贫困地区教育事业。要围绕山区消灭复式教学,加快学校布局调整,优化整合教育资源,提高教育教学质量。同时,加快远程教育、职业教育和成人教育发展,基本形成布局合理,结构优化,管理规范,质量较高,充满活力的教育体系框架,为实现脱贫致富奠定坚实的基础。其次,要加快发展贫困地区卫生事业。积极实施新型农村合作医疗工作,建立农民基本医疗保障体系,解决农民群众看病难、看病贵问题。围绕疾病防控、方便就医和建立农村新型合作医疗制度,保障群众身体健康,重点完善提高乡镇卫生院,发展巩固村级卫生所。再次,要建立健全农村社会保障体系。要立足实际,根据“生有所靠、病有所医、老有所养”的基本要求,要在贫困地区积极落实最低生活保障制度、养老保险制度、医疗保险制度等基本保障制度,切实解决“因病因灾致贫返贫”的突出问题,巩固扶贫开发成效。突破西山战略实施十分重视社会保障措施落实,先后建成西山中心敬老院对五保老人进行集中供养,全面启动新型农村养老保险。同时,新型农村合作医疗、农村困难家庭学生救助、劳动力技能培训等政策进一步向西山倾斜,高保障、全覆盖、便捷化的社会保障服务体系在西部山区逐步建立,进一步提升了扶贫开发工作水平。

通过宝鸡市“突破西山”扶贫开发工作的积极探索和有益实践,我们可以看到板块式扶贫开发模式坚持统筹城乡区域协调发展,把区域经济特别是扶贫开发摆在突出位置,以集中连片、板块组团为基础,针对贫困根源,有针对性的制订措施,集中项目资金、领导力量综合开发、重点突破、扶贫攻坚,使一个滞后的区间地域变成了资源有效配置的整体,所有部门、单位的力量在此集汇、整合,在扶贫开发的统一配置下,按照职能分工形成整体合力,积极开展区域整体性扶贫开发工作,无论是扶贫开发成效还是社会效果都是十分显著的。这一模式是新形势和新条件下做好扶贫开发工作的全新选择,对解决集中连片贫困地区脱贫问题将产生积极而深远的影响。

[责任编辑:孙 巍]