基层政府信任困境与对策思考

董泽文

摘 要:基层政府信任可以增强整个政府体系的政治合法性,可以提高基层政府的治理能力,从而有助于社会主义和谐社会的构建。然而,我国一些基层政府信任陷入一定的困境,我们必须认真地分析研究产生这些困境的原因,进而提出走出这些困境的有效对策。

关键词:基层政府信任;困境;对策思路

中图分类号: 文献标志码:A文章编号:1002-7408(2009)08-0020-03

政府信任即民众对于政府的信任关系,是当前西方学术界在政府研究中的一项重要课题。它反映了民众对于政府施政的满意程度,折射出政府的治理能力,也反映了政府与民众的关系。在我国,作为政府一个层级的基层政府主要包括区县、乡镇政府以及城市的街道办事处,它们数量众多,位于政府体系的终端,是国家政权的基础。加强对我国基层政府信任即普通民众对于基层政府的信任的分析研究,有利于从政府信任的角度探讨和解决基层政府治理的相关问题。

一、基层政府信任的功能分析

基层政府信任的功能可以从政治合法性、治理能力、和谐社会的构建三个层面来加以分析。

首先,良好的基层政府信任有助于增强整个政府体系的政治合法性。所谓政治合法性主要指的是公民对于政府的支持和认同,而在这其中,民众对于政府的信任无疑是必不可少的,正所谓“得民心者得天下”。普通民众对于执政党的执政理念与执政实践、政治体系合法性与政治制度合理性的感知和认同,在很大程度上是通过基层政府的施政行为获得的,他们可能不会特别关注高层级政府说了些什么、做了些什么,却会对身边关涉其利益并且频繁接触的基层政府的所作所为十分关注。因此,从这个角度来看,良好的基层政府信任无疑会有助于增强整个政府体系的政治合法性。

其次,良好的基层政府信任有助于提高基层政府的治理能力。一方面,良好的基层政府信任可以增强普通民众对于基层政府公共政策执行过程的理解与配合,减少公共政策的执行成本,提高公共政策的执行效率,有助于公共政策目标的实现,这实际上可以理解为基层政府治理能力的提高。另一方面,良好的基层政府信任有助于基层政府治理方式变革,即从政府中心主义的统治方式向政府与社会协作管理方式的转变,这其中,普通民众对于基层政府的信任、支持、认同、自愿合作以及积极参与有助于使基层政府治理方式由过多地依靠单一的行政命令、人治等方式的管理,转变为通过合作、协商、确立认同和共同目标等上下互动式管理的转变,虽然这一治理方式的变革不可能一蹴而就,却代表着一个很好的发展方向。由此我们可以看到,良好的基层政府信任有助于基层政府治理方式变革,在更高的层次上提升基层政府的治理能力。

最后,良好的基层政府信任有助于和谐社会的构建。一方面,整个政府体系政治合法性的增强和基层政府治理能力的提高都必将有助于我国社会主义和谐社会的建设;另一方面,普通民众对于基层政府的信任不仅可以形成良好和谐的官民关系,也有助于普通民众以积极的姿态参与社会公共事务,培养他们良好的权利意识和社会责任感。这无论是对于社会主义民主政治的建设还是社会主义和谐社会的建构都将是意义深远的。

二、基层政府信任的困境分析

改革开放以来,我国基层政府在社会主义市场经济与社会主义和谐社会建设中发挥了积极有效的作用。但也存在一些问题,在一定程度上引发了普通民众对于基层政府的信任困境:从频频发生的直接将矛头指向基层政府的突发性群体性事件到大量针对基层政府的群体性越级上访;从普通民众以顺口溜、笑话、讽刺、挖苦、街头巷尾的抱怨和牢骚等方式对基层政府的负面评价到在日常的官民互动中,普通民众使用斯科特所谓的“弱者的武器”(如各种形式的不配合、消极抵触等)来表达他们的不满等等;所有这些都清楚地表明:基层政府存在着信任困境。本文拟从以下四个方面展开分析。

1.普通民众对于基层政府的权威公正性缺乏认同而产生的信任困境。改革开放以来,我国社会经历了大规模的利益分化与利益重组,各类社会群体和社会组织独立的利益主体地位凸显,这其中也包括基层政府。本来作为一级政府,基层政府应该“凌驾于社会之上”,超脱出具体的社会利益纠葛,以“不偏不倚”的立场和姿态来处理、化解各类利益矛盾和利益冲突。唯有如此,才符合政府原本的角色要求和社会期待,才能树立威信,赢得普通民众的信任。然而,现实是,独立利益主体地位的凸显却削弱了基层政府的公共性,改变了基层政府的运作特性,“使其从一个公共权力载体变化一个介于政府和厂商之间的权力与经济复合体,其运作愈益表现出某种经济营利性特征,或具有赢利的潜势。”[1]这种转变,一方面源于基层政府的独立利益主体地位的凸显和利益意识的强化,在这一背景下,无论是政府组织还是政府官员个人的利益客观存在,这已经成为明里暗里一个难以回避的事实;另一方面则源于以GDP和财政收入作为核心标准的政府业绩考核机制与政府体系中自上而下的压力型行政运作机制的合力作用。既然基层政府的行为具有强烈的营利性特征,即一切以经济发展为中心,以获利为目的并通过获利来体现,那么与民争利就自然不可避免,于是我们可以看到一些基层政府或者是在土地非农化开发过程中对于利益的大量攫取,或者是为着自身利益而过度介入某些领域如市场,或者是积极维护强势群体的利益甚至与之形成利益共同体,如工商企业、非法经营的煤矿等,或者是对于弱势群体的基本诉求消极不作为,甚至出于种种冠冕堂皇的理由进行一定程度的压制等等。与此相对应,改革开放以来,广大普通民众也经历了利益主体地位凸显和利益意识觉醒的过程,利益诉求空前释放,他们对于基层政府有着更高更新的角色期待和社会要求。然而现实不免让人失望,普通民众逐渐认识到基层政府作为一个特殊利益主体的存在,这个特殊利益主体在某种程度上只对自己和自己的上级负责,还会时不时地运用自身的强制力和垄断力与老百姓争利。于是,普通民众基于基层政府的权威公正性缺乏认同而产生信任困境。

2.基层政府不能够有效执行中央政府的公共政策而产生的信任困境。公共政策的制定、执行、评估(检查)贯穿于政府运行的全过程,是政府过程的核心。这其中,从某种程度上来说,公共政策的执行与评估比公共政策的制定更为重要,公共政策如果不能够得到有效的执行与评估就只能停留在政策制定者美好的愿望中或者纸面上而失去了它本身的价值。我国是一个中央集权的国家,地方政府包括基层政府所有的权力都来源于中央政府的授予,应当不折不扣地执行中央政府的方针、政策、指示和命令,以保持政令的畅通,实现中央政府对于整个国家的有效治理。然而,在现实中,基层政府以各种方式拖延或者变通中央政府决策的事情屡见不鲜。一些基层政府对中央政府的政令敷衍塞责,甚至于消极不作为,存在“上有政策、下有对策、有令不行、有禁不止”等大量非规范性行为,导致中央政府的决策在基层变形、走样,无法顺利实施并发挥其应有的政策效果。同时,基层政府对于中央政府或者上级政府针对政策执行情况的检查工作也往往采取如作假、掩盖等各种手段进行应付。诚然,我国幅员辽阔,各地情况差异很大,地方政府对于中央政府的政策在保持原则性不变的基础上,结合各地实际情况进行适当变通以发挥政策执行的灵活性,从实质上更加有效地实现最初的政策意图与政策精神也未尝不可,而且这也在不同程度上得到了中央政府的默许和支持。然而,现实当中的情形却不完全如此,一些基层政府在政策执行的过程中缺乏诚意,故意拖延、消极不作为,对政策进行有选择地执行,即凡是对自己有利的执行,对自己不利的不执行等等。因此,每当中央政府出台了一项比较好的政策的时候,普通民众忧虑的是这些政策在基层能不能得到有效落实,能落实到什么程度,因为以往的经验告诉他们“上面说的和下面做的往往不一样”,许多初衷良好的政策一到基层往往会变形、走样,甚至根本没有落实。而且,他们对基层政府在上级政府检查政策执行情况过程中的掩盖、作假现象也是心知肚明。所有这些都极大地削弱了普通民众对于基层政府甚至中央政府的信任。

3.基层政府低效的公共管理与公共服务,并在此过程中展现出不佳的公共服务精神产生的信任困境。在现代社会,政府的职能主要包括政治统治、公共管理与公共服务两个方面,二者是紧密联系,不可分割的。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能继续下去。”[2]因此,政治统治是寓于公共管理与公共服务之中的,政府只有通过提供优质高效的公共管理与公共服务才能更好地实现其政治统治的目标。在现实中,我们可以从两个维度来观察基层政府的公共管理与公共服务工作,一个维度是基层政府工作的客观效果,即基层政府工作对于普通民众的实际效用;另一个维度是基层政府工作的主观效果,即基层政府在工作过程中所展现出来的行政态度与行政风格,这实际上涉及到普通民众在与基层政府打交道过程中主观的心理感受(如真诚与否、尽职尽责与否等),从某种程度上来说,这一点更加重要,因为它直接影响到普通民众对于基层政府的感性认识。首先,我们来看第一个维度。客观地说,在现实当中,一些基层政府并没有能够很好地向自己的目标群众提供其应该提供的公共产品与公共服务,究其根源,主要在于我国行政体制改革滞后,基层政府职能的转变迟迟没有到位,大量的精力消耗在上级下达的“运动性”任务中,公共管理和公共服务仅仅停留在理念层面,相应的制度框架与实际行动还十分欠缺。此外,还有一个重要原因,那就是与之相配套的资源比较匮乏,并且有限的资源还经常被任意挪用,这在很大程度上制约了基层政府公共产品与公共服务的供给能力,所以从客观效果来看,一些基层政府是无法获得普通民众满意的。再看第二个维度,由于封建专制主义文化遗产、实践中的人治传统与“驭民”思维模式的影响,再加上我国权力支配社会的基本社会特征,一些基层政府工作人员往往心存居高临下的优越感,对自身工作的定位在骨子深处存在偏差,公共服务的意识十分欠缺,行政风格和行政态度不尽如人意,而缺乏透明度的封闭型行政体制则加剧了人们的这一印象。一项由零点指标数据网发布的有关各级政府工作表现与服务水平的调查显示:居民在对中央政府、省(直辖市)政府、区县政府和乡镇政府(或街道办事处)这四级政府的工作表现与服务水平进行评价时,对于乡镇政府或街道办事处等基层政府的满意度最低,呈现出非常明显的“政府层级越低,满意度越低”的趋势:对于这四级政府的工作表现与服务水平表示不满意者的比例分别为8.9%、19.1%、42.1%和51.6%;表示满意者的比例分别为86.1%、75.0%、52.0%和43.6%。[3]究其原因,就在于普通民众对基层政府及其官员的行政风格和行政态度缺乏良好印象,并且双方缺乏有效地沟通,而与较低的满意度相对应的,必然是较低的信任度。

4.基层政府权力滥用和权力腐败引起的信任困境。在现代社会,对社会价值与社会资源的权威性分配是通过公共权力的行使来完成的,权力的这一功能使得它与腐败有着天然的联系。因此,英国著名政治思想家阿克顿勋爵曾经说过:“权力导致腐败,绝对权力绝对导致腐败。”人们深知,为了防止权力腐败和权力滥用仅仅依靠公共权力行使者的道德品质和思想觉悟是远远不够的,必须要对公共权力的行使进行有效地监督和制约,唯有如此,才能够最大限度地将公共权力的运行限定在特定的空间内和特定的方向上。然而,一个众所周知的事实是,在我国现有的体制框架内,还缺乏一套切实有效的自下而上的针对基层政府党政负责人进行权力监督与制约的制度设计,现有的制度安排还不足以对基层政府形成有效地刚性制约;而对于自上而下的上级政府的监督和制约来说,又由于信息不对称、上下级政府之间错综复杂的利益与人脉关系以及相关制度机制的缺陷,使得监督和制约的效果不尽如人意。就是在这样一种政治行政生态下,一些基层政府的党政负责人往往在自己的治理范围内为所欲为,以个人意志代替法律,随心所欲地支配政府财政,以自己的好恶任免政府官员,俨然一个“土皇帝”。正如邓小平曾经指出的:“不少地方和单位,都有家长式的人物,他们的权力不受限制,别人都要唯命是从,甚至形成对他们的人身依附关系。”[4]我们也几乎每天都可以通过新闻媒体的报道了解到,在这些“土皇帝”的治理下,一出出权力滥用和权力腐败的闹剧在各地上演着,千奇百怪、光怪陆离、令人叹为观止。显然,这些“土皇帝”不可能赢得普通民众的信任,相反却是怨声载道和更加的不信任。实际上,权力腐败和权力滥用对于基层政府信任是最具杀伤力的,它直接破坏了政府在普通老百姓心目中的形象,给政府信任的重建带来了极大的困难。而在另一方面,中央政府和上级政府对于廉政建设、对于政府公平正义形象的宣传越是高调,与此形成的反差也就越大,给普通民众带来的心理落差和失望情绪也就越发强烈。

三、基层政府信任困境的对策思考

在当代社会,基层政府信任存在着困境。这已经是一个不争的事实,如何加强普通民众对于基层政府的信任,进而增强整个政府体系的合法性基础,提高基层政府的治理能力,建设社会主义和谐社会,是摆在基层政府面前的一项重要课题,本文尝试提出化解基层政府信任困境的对策思路,尽管相对于纷繁复杂的现实来说,这种尝试既不成熟又有可能显示出理论的贫困。

首先,要将基层政府信任建立在理性化的民主制度的基础之上。就现阶段人类政治智慧的发展程度来说,民主制度的实现形式虽然存在一定的缺陷,但较之独裁、专制制度,显然是一种更好的政治管理方式,它能够使普通民众对政府的信任建立在理性的基础之上,并有利于理性的信任文化的产生。同时,民主制度还可以使政府更加专心致力于捍卫社会的公平与正义,保持自身的中立地位,强化普通民众对政府权威公正性的认同。为此,一方面,要逐步加强基层政治的民主化建设,使普通民众能够充分地参与政治过程,切实拥有诸如选举、决策、管理、监督等政治参与权利,从而实现基层政府与普通民众之间积极有效地合作,激发普通民众对于基层政府的支持和认同,增强基层政府的权威性和公正性,进而提升基层政府的治理能力;另一方面,要逐步探索基层政府运行机制与治理方式的变革,这是一个有待于探讨的问题,但就目前来说有两点是明确的:一是要逐步改进和调整现行的政府官员绩效考核机制,使基层政府官员不仅对上级负责,更要让他们关注民意诉求,感受到来自民间社会的压力,毕竟只有“为官一任,造福一方”才能够真正赢得民心,二是要完善对于基层政府公共权力行使的监督和制约机制并辅之以相应的奖惩机制,这样可以改变基层政府官员的利益预期,使之意识到取信于民更加符合自己的利益,更加愿意与普通民众建立信任和谐的关系。

其次,基层政府要为普通民众提供高效优质的公共管理与公共服务,并且在此过程中重塑良好的公共服务精神。在普通民众对政府机构及其官员的评价或期望中,效率、能力和可靠是最为重要的指标。行政效率的高低与行政能力的强弱直接影响到政府和公务人员在公众心目中的形象,良好的政府形象无疑会提高公民对政府及其官员的信任,从而在政府的施政中给予配合和支持,减少政府政策执行的成本,提高政府的效率,在政府与公民之间形成良性互动的关系。因此,要加快基层政府职能的转变,从人事调配、制度安排、资源配置等多个角度加强基层政府公共管理和公共服务的水平,切实提高基层政府的行政能力和行政效率。由于政府及其官员是否公正、廉洁,是否能从公共利益出发认真履行法律赋予自己的职责,关系到政府在公民中的形象,极大地影响到公民对政府的态度和信心。因此,除了通过制度设计和制度安排来加强基层政府的廉政建设以外,还要加强基层政府官员的职业道德教育,提高其道德品质和思想觉悟。基层政府只有真正做到高效、廉洁并且实实在在为老百姓办事的才能真正赢得他们的信任。

最后,要为基层政府与普通民众的互信创造条件。基层政府与普通民众的信任是相互间的。“政府与公民之间信任关系的建立,并非只是公民对政府单方面的、无条件的信任,也需要政府及其官员对公民的信任。进一步讲,要使公民信任政府,政府及其官员首先应该信任公民,这是激发和培育公民对政府信任的前提和关键。”[5]这意味着“政府及其官员对于公共权力的来源和自身的定位有一个清醒的认识。意识到国家和政府的权力属于人民,广大人民群众才是国家权力的所有者,政府只是人民的‘代理机构,官员只是公民的‘公仆。” [6]基层政府及其官员要在上述认识的基础上去实践“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的政治要求。基层政府要逐步变革相对封闭的行政运行体制,扩大普通民众对于公共事务的参与,增强自身的回应性与透明度,既为普通民众监督基层政府工作监督创造条件,又为加强相互间的信任关系打好基础。基层政府还要积极主动地与普通民众保持沟通,这样既可以增强相互之间的了解与信任,也有利于基层政府及时了解普通民众合理的诉求,为有效地开展工作创造条件。与此相对应,普通民众也要对基层政府保持一份理解和支持,不仅要意识到自己的权利也要意识到自己的责任,既要监督基层政府的工作又要积极配合基层政府的工作。此外,上级政府应当对于基层政府及其官员保持足够的关心和支持,在给他们工作压力的同时,更有必要给他们以物质的保障、精神的鼓励以至人文的关怀。所有这些都将形成一种良好的氛围,有利于基层政府与普通民众互信关系的建立。

参考文献:

[1][美]马克·沃伦.民主与信任[M].华夏出版社,2004.

[2]李砚忠.论政府信任的概念内涵、形成因素与政治功能[J].行政论坛,2007,(3).

[3]余世喜,李忠红.构建政府与公民之间的信任关系[J].马克思主义与现实,2008,(3).

[4]李安增,周振超.社会主义和谐社会视角下的中国基层政府治理[J].政治学研究,2008,(2).

[5]吴毅.基层官民关系陷困境 政府缺乏权威公正性认同[EB/OL].中国新闻网,2009-04-09.

[6]吴毅.小镇喧嚣:一个乡镇政治运作的演绎与阐释[M].生活·读书·新知三联书,2007.

[责任编辑:闫生金]