基于公民社会视角的善治政府构建

陈桂生　苏文卿

摘 要:善治依赖于公民社会的发展。公民社会的良性运行有利于转变政府职能,加强与社会互动,并推动公益事业发展。传统政治文化排斥公民社会的发育,传统政府治理模式阻碍了公民社会的发展,它们使得公民社会组织协调性不足。为构建善治政府,应加强对公民社会的培育和完善并强化对公民社会的扶持和规制。

关键词:治理;善治;政府治理;公民社会

中图分类号: 文献标志码:A文章编号:1002-7408(2009)08-0017-03

一、政府治理理念及其范式变迁

随着科学技术的飞速发展,人类社会不断地经历着一次次重大的变革,特别是自20世纪80年代中期以来,许多先进国家的公共部门管理发生了急促变化。曾经支配了整个20世纪漫长时期的等级制官僚制组织形式,如今正转变为公共管理的弹性的、以市场和社会为基础的形式。这不仅是一种形式上的变革或管理风格的变化,而且也是政府的社会角色及政府与公民关系上的改革。90年代以来,在西方政治学界,一种新的政治分析框架,即治理和善治理论开始日益引人注目。“治理”一词在1989年世界银行概括当时非洲的情形时第一次使用,此后,在西方经济学、政治学、管理学领域逐渐流行起来[1]。在许多学者看来当今时代的发展最引人注目的变化之一,便是人类政治过程的重心正在从统治(government)走向治理(governance),从善政(good government)走向善治(good governance),治理的最终目标是实现善治,而这正是“治理”概念流行的主要原因。

理论上,善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新型关系,是两者的最佳状态[2]。善治实际上是国家的权力向社会回归,善治的过程也是一个还政于民的过程,它表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作。从全社会的范围看,善治离不开政府,但更离不开公民,因为善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同。所以,善治的基础与其说是在政府或国家,还不如说是在公民或民间社会。从这个意义上说,公民社会是善治的现实基础,没有一个健全发达的公民社会,就不可能有真正的善治。

二、 公民社会的基本特征

公民社会是指国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和,通常也被称为非政府部门、非营利组织、第三部门、第三域、志愿部门、公民社会组织等等。当代中国的公民社会可以说是有中国特色的公民社会,“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则,以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动、社会活动的私域,以及进行参政议政活动的非官方公域。”[3]6之所以如此界定中国公民社会,是因为它的确有着与西方市民社会不同的社会特征[4]107-114:

1.自发性与人为性并存。当代中国的公民社会是适应市场经济发展的需要而产生的。市场经济内在地要求摆脱国家、政府强制性干预,自发形成自由活动空间和自主利用社会资源。与此同时,当代中国公民社会的发育同时又是政府自觉扶持的结果,从而又表现出人为性的一面。因为中国公民社会是改革的产物,而改革很大程度上取决于政府尤其是高层领导者的决策,因此,改革的政府主导性决定了公民社会组织所具有的人为意识烙印。

2.民间性与官方性并存。民间性是公民社会的一个重要的外在特征,主要是指公民社会成员行为活动的非官方化,组织形式与动作方式的非行政化。在当代中国,那些游离于现行行政体制之外,没有单位或部门归属的个人、团体、企业,如个体劳动者、私营企业、合资企业、各种协会、团体等无不反映着中国公民社会的民间性。但是必须承认,当代中国的公民社会又具有较为明显的官方性,民间性官方性并存的特点,集中体现在社团上。中国的公民社会组织“大多数是由政府创建,并由政府的主导,尤其是那些经过合法登记的有重要影响的民间组织,如各种行业协会、同业组织、研究团体、利益团体等……政府对重要民间组织的主导始终是中国公民社会的显著特点。” [5]217

3.自主性与依赖性并存。自主性是公民的本质特征,没有自主性就谈不上什么公民社会,而自主程度则是公民社会成熟的标志之一。自主性的特点在当代中国公民社会的活动中已有所体现,如个体劳动者、私营企业、三资企业的生产、销售,只要在法律允许的范围内,政府不予干涉。各种社团根据自身的特点与要求独立开展成员间的交往活动,表达和维护成员的正当权益。但是,由于当代中国公民社会脱胎于一个高度政治化的社会,它的发育受到政府政策的扶持,其存在与发挥作用往往要借助于政府的权威与权力,这又内在地决定了其对政府相当程度的依赖性。

4.分离性与合作性并存。当代中国公民社会处于生成初期,自主领域的每一次扩大,都意味着政治国家控制领域的相对减少,分离的过程还远未结束,所以分离的特征明显存在。与此同时,当代中国公民社会表现出与国家的合作性。公民社会与政治国家各有其特殊的职能,但在管理和协调当代中国的经济,社会活动时,也会出现某些职能的合作,如维护市场秩序,政府责无旁贷,众多社团也行使并发挥着重要的管理职能。

三、公民社会发展在政府治理中的作用

公民社会在政府治理中的影响是多方面的,不仅体现在弥补政府角色的失灵,而且还体现在以积极的姿态改变社会的治理状况,与政府共同承担起治理的责任。公民社会的发展推动着政府由“统治”到“治理”,由“治理”到“善治”,它在政府治理中的作用主要体现在如下几个方面:

1.规范政府行为。公民社会对政府行为构成了有力的制约。改革开放前,对政府行为的制约主要来自政府内部的权力制衡。公民社会组织大量生长起来后,政府开始受到来自外部的制约。当公民社会组织发现政府政策明显不合理或违法时,会有组织地抵制这些政策,在许多情况下政府迫于其压力而往往改变原来的政策。公民社会组织越是强大的地方,政府的压力就愈大,它往往必须愈加小心办事,政府行为规范性就愈强。一个明显的例证是,在村民委员会健全和强有力的农村,乡镇干部的违法乱纪的现象就要比其他地方少得多。

2.促进政府职能转变。长期以来,政府习惯于既“掌舵”又“划桨”,从事着大量直接、微观的事务工作,将经济、社会大小事务揽于一身。政府的职能转变就是要通过机构改革和组织调整把大量繁杂的服务社会和控制市场的具体职责向社会和市场分化转移。公民社会的出现和发展,为政府放权于社会提供了承接职能的社会主体。公民社会的独立性、参与性、非赢利性以及自我管理等特征,决定了它的准公共性质,可以担当这一主体。同时,在很多公共领域,公民社会组织可以进行广泛地参与,我国在转变政府职能中,既要注意借鉴发达国家在发挥政府作用方面的经验,又注意汲取市场失灵和政府失灵的教训,切实推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开等转变政府职能的核心问题 [6]11。总之,公民社会能够承担大量原来由政府承担的职能,为社会提供广泛的服务内容。公民社会发展,为政府职能的转变提供了可能性,也为实现政府善治创造了良好的社会环境。

3.推动社会事业发展。社会公益组织是公民社会组织的重要组成部分,它们大多目标明确而单一,为全社会某一具体问题或为某一类特定人群提供服务。所以从某种程度上讲,在某一专门领域,公民社会组织可以比政府更专业,更有权威也更有能力,可以在该领域发挥重要作用。另外,各类公民社会组织通过宣传和舆论,引起社会和政府对某一问题的关注和思考,甚至推动政府出台该方面政策。同时,公民社会组织积极投身公益事业,可以改善政府的形象,增强公民的政治认同感。发展公益事业是政府不可推卸的责任,但是某些公益事业由政府直接出面组织实施可能达不到最好的效果,在这方面公民社会组织有着不可替代的作用。例如,在赈灾救灾、扶贫济困、帮助妇女儿童和老弱病残等方面,诸如中华慈善总会、宋庆龄基金会、中国青少年基金会这些民间组织在帮助失学儿童、救济灾民和贫民的“希望工程”、“扶贫工程”中发挥了极大的作用。公民社会组织的这些活动不仅改善了政府的形象、政府与公民的关系,而且还增大了公民对民族国家的认同感。

4.加强政府与社会互动。公民社会促进政府与社会的互动主要体现在它通过建设政府与社会的沟通机制,形成政府与社会的良性互动,从而化解各种矛盾和冲突。当前我国正处于社会转型过程中,利益主体日益多元化,利益关系不断复杂化,公民的个体利益取向呈分散化趋势,呼唤有效的利益表达途径;传统的单极利益表达,缺乏有效的沟通渠道,直接削弱了利益表达的有效性。公民社会组织门类齐全、层次不同、覆盖广泛,作为一种处于政府与社会之间的中介力量,它可以反映公民的多样化要求,通过组织的形式来表达自己的利益需求并建立利益均衡机制。在这一利益表达和利益协调过程中,公民社会组织则将其成员的利益表达进行整合,使其科学化,从而为公民的利益表达提供了多种渠道,推动着政府与公民的合作,在增强公民与政府有效沟通的同时促进着善治的进程。

四、构建善治政府的进路

公民社会的形成并不是一个完全自发的过程,特别是中国公民社会的形成更离不开主体的自觉活动。我国公民社会总体上还处于起步阶段,还不能相适应市场经济的迅猛发展和社会结构的快速转型。现在的公民社会还存在诸多问题和困难,还难以承接政府转移的职能,满足社会的需要。因此,我们需要政府和社会各方面合作努力,共同推动公民社会的健康发展,以充分发挥其在政府善治中的积极作用。

1. 培育理性的公民文化。公民社会强调公民行为的自觉性,即不是被动的等待政府主动退出管理领域,而是靠公民自觉来推动自己的主动性行为。以科学精神、公民意识和权利意识为核心内容的理性文化是公民社会培育和发展的精神资源和动力。培育理性的公民文化主要从以下几个方面着手:

一是培养自主意识。公民社会以个体的独立性、自主性为存在前提,因而平等自主意识是理性公民文化的基本构成要素。培养自主意识首先要把个人从自然经济所形成的人身依附关系中解放出来,摆脱政治社会生活一体化对人的束缚,由市场交换所形成的平等交往的横向联系取代等级身份的纵向关系。与此同时,培育市场经济中个体的自主意识和平等意识,将公民要求机会均等、平等竞争的愿望和要求转化成自觉的理性文化。

二是普及权利观念。权利观念是理性公民文化的核心内容,涉及到社会成员如何看待自身在社会政治生活中的地位和作用。民主行政的治理理念认为政府的权力来自于人民的授予,普及权利观念就是要一方面在社会政治生活中重视对财产权利、契约权利、劳动权利、自由选择和政治参与权利的认同和维护,把权利看作是一种普遍性、平等性的存在。此外,权利观念还要求鼓励社会成员对来自于他人,包括政府的非法侵害不再持完全容忍的态度,在民主程序内维护自己的合法权利。

三是增强法律意识。法律意识所以成为理性公民文化的构成要素在于,公民在公民社会内部的交往与合作以及对国家政治生活的平等参与,都要通过体现公民意志、受理性支配的法律来保障。但在目前,公民的法律知识还是比较缺乏,这在一定程度上影响了公民对公共权力行使状况的判断力。对于公民来说,增强法律意识,不仅要求其在社会政治生活中自觉地接受法律的约束,更重要的是要使公民值得使用法律来制约、规范国家权力,保护自己的权利和利益。

2.发展公民社会组织。传统的社会组织和群体是在政府、社会关系一体化的模式下作为政府的附属物而存在。这种模式必将导致社会失去活力、政府效率低下,因而需要逐步剥离各种社会组织的政治职能和行政职能,落实各种社会组织的经营和管理自主权,确保各种社会组织在法律范围内享有较为广阔的自由活动领域。同时,积极促进社会中介组织的发育和完善,如各种行业管理协会、专业服务事务所、社团、俱乐部等中介组织的发育和发展,使其承担自我管理、自我服务、自我协调、自我监督功能,在政府、企业和市场之间建立桥梁。如以居民代表大会为主的社区自治组织和满足居民各种需求的社区民间组织,也成为构建我国公民社会的一个现实平台。居民通过参与社区民间自治组织,养成参与公共生活的习惯,培养出独立、平等的主体精神,并增加人们的社会资本,形成一个基于广泛的分工合作的契约型社会。这种契约型社会蕴含了市民社会所具的意志自由、权利义务平等、等价有偿和公平竞争等一系列规则及法治精神,从而为公民社会的构建提供组织基础和精神条件。

3.强化公民社会的扶持力度。在某种意义上,我国的公民社会发展程度依然孱弱,需要政府行政部门的加大培育和适当的规制的力度。具体说来,大致存在如下几个层面的扶持:一是创造宽松的政治环境。政府应严格遵循宪法,保证公民的人身自由、言论自由、结社自由。如最近国务院召开常务会议,提出完善成品油价格形成机制,实施燃油税费改革,向社会公布成品油价格和燃油税费改革方案,广泛征求各方面意见,这一举措体现民众的知情权、参与权、话语权,在公民社会形成了一个比较合理的利益分配机制。这也是宽松的政治大环境所营造的良好氛围。

二是规范资金扶持。政府要加大对公民社会的资金扶持,国家应该多设立专项基金,如三江源保护基金,贫困学生助学基金,汶川基金等。这对环境保护、社区服务、稳定社会以及帮助弱势群体可以起到重要作用。同时,这也能让公民社会能够有固定的资金来源。

三是逐步建立制度保障。培育公民社会,十分重要的一点,就是要扩大公民社会独立、自主的活动空间,进入政府不该管、管不了、也管不好的领域。政府要在制度层面上做到让利益公开主张和自由表达。即使存在难以清晰界定公共领域和私人领域界限的问题,但是制度建设有利于公民社会发展则是毋庸置疑的。

4.建立监督与评估机制。公民社会从事的是社会公益事业,它与企业管理原则的不同点就在于工作的高度透明化和完全的公开性。公民社会只有依靠这种社会信用才能生存和发展。公民社会组织的成员应当对自己的行为负责。责任性在于公民社会组织的成员以及管理机构由于承担的职务而必须履行一定的职能和义务。没有履行或者不适当的履行其职能和义务就是失职,或者说缺乏责任性。为此,需要形成一股强大的力量推动市民社会建立社会信用。政府的监督与评估机制应该起到引导作用,根据法律法规实施监督与评估,运用法律和道义的双重手段增大个人以及机构的责任性。同时,政府还要成立专门的调查机构调查公民社会组织的财务开支状况,必须运用于特定的目的,不能谋取私人利益,必要的时候可以通过司法途径解决。

5.提升公民社会的能力建设。从国内和国际经验看,公民社会只有更好地解决一些长期性的社会问题,满足政府、企业未能或不能满足的需求,才能获得政府和公众的认同,从而为政府善治创造条件。因此,一方面要求国家从政策法律上为社团的发展创造更大的自治空间,建立社团组织的自律机制,实现其成员的自我管理,并确保其正规性、民间性、非盈利性、代表性和参与性等;另一方面,还需要政府加强积极引导与长期建设。对当代自发形成的公民社会组织所引致的组织混乱,管理分散,协调能力差,缺乏法律保障与规制等问题进行科学管理,使之在二者之间形成一种良性循环互动。至此,公民社会不但可以成为自立、自治的社会组织,功能得以有效发挥;而且政府的许多社会事务也可以由公民社会承担起来,政府的公共管理压力和财政负担得以减轻,使政府从“统治”转向“治理”,从“治理”至于“善治”。

参考文献:

[1]潘小娟,张辰龙.当代西方政治学新辞典[Z].吉林人民出版社,2001.

[2]高峰.当代视野中的市民社会研究[D].苏州大学,2006.

[3]邓正来.国家与社会-中国市民社会研究[M].四川人民出版社,1997.

[4]陈晏清.当代中国社会转型论[M].山西教育出版社,1998.

[5]俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[C].社会科学文献出版社,2002.

[6]唐铁汉.我国政府职能转变的成效、特点和方向[J].国家行政学院学报,2007,(02).

[责任编辑:王润秋]