坚持高等教育公益性：政府责任及其厘定

杨晓霞　黄　莹

[摘 要]针对现实中存在的高等教育公益性缺失的情况,有必要进一步强调政府在坚持高等教育公益性当中不可推卸的责任。它要求政府制定出更为公平合理的教育政策,进一步规范公立高校办学行为,并借助市场力量探索多样化的教育公益性实现方式。

[关键词]高等教育 公益性 政府 责任

[中图分类号] G649.21 [文献标识码] A [文章编号]1005—5843 (2009)04-0019-03

[作者简介]杨晓霞,广州大学高教所;黄莹,广州大学商学院(广东广州 510006)

近年来,在我国计划经济向市场经济的转型时期,随着高校学费飙升、高校贫困生数量激增以及教育腐败等情况的出现,对于高等教育公益性的探讨逐渐引起人们的关注。传统意义上认为最应当体现教育公益性的公立高校在市场经济的洪流中却常常迷失办学方向,造成公益性的缺失,引起社会各界尤其是学生及其家长的诸多不满。党的十七大报告中明确提出,要“坚持教育的公益性质”。这表明,在坚持高等教育公益性方面,政府具有不可推卸的责任。

一、市场经济冲击下的高等教育公益性

何谓教育公益性?尽管理论界关于这一问题的探讨颇多,但目前尚无统一的认识。无庸置疑的是,教育的公益性必然是对教育增进社会公共利益的一种属性的描述,而且,这种“公共利益”具有整体性和普遍性,包括经济利益和非经济利益。在市场经济体制下,人们追求的是私人的教育利益,只有作为公共权力机构的政府才有责任和能力追求公共教育利益。因此,教育公益性是指教育增进社会公共利益、追求平等的一种价值属性,其实现主要依赖于政府及其财政的支持。

高等教育是教育金字塔的最高一层,在我国当前仅有部分社会成员能够进入其中。与基础教育强调面向所有社会成员的公益性要求不同的是,高等教育公益性主要体现在高等教育资源分配的公平性方面。由于历史和现实的原因,我国高等教育资源分配存在着严重的不均衡。一方面,一些高等教育政策的制定偏离了公益性的要求,造成资源分配的不公平;另一方面,由政府通过财政投资举办的公立高校理应承担起高等教育资源公平分配的重任,但在市场经济的冲击下,部分公立高校缺失了公益性的办学原则,出现了一些不公正的做法,造成了不良的社会影响。表现在:

(一)高考招生指标分配的地域失衡

目前,我国普通高校招生实行的是分省定额、划线录取的办法。但我国高校的地理分布并不均衡,大多数重点院校集中在东部发达省份和直辖市。据统计,京津沪三市就占了“211工程”院校总数的近1/3,而仅北京一市就集中了我国“211工程”院校的22所。这种高校地理分布的严重不均衡导致区域招生名额分配的严重不均衡,不同省份高考录取率出现极大的差异。2004年,清华、北大在北京的招生指标是851个,河南只有171个;其时北京市人口1 300多万,河南人口9 700多万。这就意味着,81个北京考生中就有一个人能上北大、清华;而河南考生的这一比例则近三千分之一①。

当前的问题是,一些重点公立高校的招生指标向本地严重倾斜。据《中国青年报》报道:2005年,复旦大学本科招生总数3 400人,上海本地生源比例达63.1%;浙江大学招生计划3 715人,本地生源比例达67.5%;中山大学本科招生7 210人,广东本地生源占62.4%;武汉大学在湖北的生源超过了50%,南京大学在江苏的生源也达到了40%。我国公立高校根据隶属关系的不同,大体可以分为两类:一类是中央财政支持的部属院校,另一类是地方财政支持的省市属院校。公众普遍认为,地方高校招生向本地倾斜可以理解,但部属院校是国家出资举办的,理应让全体纳税人享有平等的入学机会。因此,重点公立高校招生过度向本地倾斜有违教育公平,无法体现教育公益性。

(二)过度向重点高校倾斜的政策取向

公共资源配置的均衡状态也影响着高等教育公益性的实现。现实中,不仅本科院校和高职院校、公办高校和民办高校之间存在着巨大的差距,就连公办本科院校之间也存在着严重的资源配置不均衡。重点高校获得的政府教育投资远远高于一般高校,而且这种校际间的差距有越来越大的趋势。

按照惯例,我国高等学校大致可以分为重点高校、普通高校和私立高校三大类。所谓重点高校主要是指“985工程”高校和“211工程”高校,这些高校长期得到政策倾斜和财政支持,教育经费充裕,仅“985工程”高校第一期投入的资金就高达140亿元。而众多的靠地方财政投入建设的高校特别是高职高专学校大都捉襟见肘、举步维艰,不少地方性高校教学、生活的基本条件都得不到保障,不得不举债修学生宿舍、教学楼、图书馆。虽然不同的高校存在一定的差距属于正常现象,但是差距过大,而且这种差距是由不公平的政策造成的,则有违教育公益性原则,让人难以接受。

此外,重点高校和一般高校在高质量的师资、生源的竞争方面,也占据着极大的优势。名牌大学获取社会资源、吸纳社会资金的能力更强,投资的趋利性决定了社会资源愈加集中于优质高等院校。这种“富者愈富、穷者愈穷”的“马太效应”进一步拉大了校际差距。

(三)缺乏有效约束的高校招生自主权

《高等教育法》规定,高校享有包括招生权在内的七项明确的办学自主权。随着我国高校独立法人地位的确立,高校在招生录取方面拥有的自主权逐渐落到实处,并得到了社会的广泛支持和认可。但是,由于法律不完善,政府对高校招生自主权缺乏有效的约束,导致现实中部分高校将招生特权作为谋取个人利益的工具,教育腐败现象层出不穷。少数特权阶层、富裕阶层的社会成员利用手中的权力和金钱获取短缺的高等教育资源,从而挤占了普通阶层社会成员的招生名额,由此导致社会成员对社会公正的怀疑,造成严重的社会心理伤害,极大地降低了高等教育公益性程度。 另外,研究生教育尤其是在职研究生教育畸形发展。一些包括政府官员和企业老总在内的优势社会阶层,希冀通过高层次的学历文凭巩固优势地位,纷纷进修研究生教育。面对巨大的社会需求,一些高校失去了应有的办学准则,在利益的驱动下,设置不合理的研究生招生标准,将理应面向全社会公开竞争的宝贵的高等教育资源分配给少数人。高校招收此类考生,一方面能够从中收取巨额学费,另一方面能够为学校谋取更多的社会资源。而这些事务繁忙、无法脱产学习的官员和老总们往往并不能保证足够的时间完成研究生教育,投机取巧、弄虚作假现象屡见不鲜。其结果,一方面造成教育资源的严重浪费,另一方面研究生教育的质量大打折扣,严重败坏了学术风气,损害了学校尊严,导致学位贬值。

(四)不合理的收费政策

自1989年我国高校实行收费制度以来,学费标准呈逐年快速上升的趋势,从最初的几百元逐年攀升至几千元、上万元。尽管国家一再出台政策限制学费的快速增长,但是在惯性的作用下,我国高校学费平均水平依然居高不下。再加上住宿费和生活费,快速增长的学费标准给中低收入家庭带来了沉重的经济压力。在许多家庭,教育支出成为了头号开支。与此同时,国家虽然实行了助学贷款制度等一系列学生资助政策,但由于种种原因,资助力度和范围尚不能满足现实需求。此外,一些高校追求“面子工程”,楼房越盖越高,校门越修越豪华,各种庆典规模越来越大。这种不计成本的支出往往会被转嫁到学生身上,导致各种巧立名目的乱收费。高额学费成为了许多低收入家庭的子女接受高等教育的严重障碍,高等教育公益性的实现难以保证。

二、政府实现高等教育公益性的责任厘定

尽管政府及其主导下的公立高等教育系统在教育公益性的实现方面存在诸多弊端,但不能以此成为推卸责任的借口。必须坚持高等教育公益性原则,在此基础上厘定政府责任,使其担当起相应的职责,并不断加强承担责任的能力。

(一)坚持高等教育公益性是政府不可推卸的责任

计划经济体制下,政府垄断了高等教育的供给,高等教育公益性被狭隘地理解为由政府直接举办公立学校以及受教育机会的低价或无偿提供。随着我国经济体制改革的不断深入,“效率”、“竞争”、“营利”等观念逐步进入高等教育领域,传统的高等教育公益性观念受到挑战。人们逐步认识到,高等教育公益性的实现并不取决于办学主体的“公”、“私”性质;公益性要求与“效率”、“营利”等市场规则也不总是必然矛盾的。高等教育公益性的实现方式也不再局限于传统的政府举办公立学校一种途径,而是有赖于政府和市场的共同努力。有学者甚至将“公平”、“效率”、“多样化”、“社会凝聚”等作为教育公益性的内涵来理解②。对此笔者认为,对于教育公益性的传统理解固然狭隘,但过于泛化其内涵也会模糊了教育公益性的特殊性。在市场经济条件下,通过提高教育资源使用效率、提供更多教育机会以及增加教育选择的多样化,固然也是增进社会公共利益的一种方式,但公平才是教育公益性最根本的价值追求。而维护高等教育公平,则只有代表公共利益的政府才有责任和动力去做。因此,在新的历史条件下,政府依然是实现教育公益性最重要的主体,只是实现的方式应当更加灵活多样。

(二)通过政策引导逐步消除不合理的差距

在我国,高等教育发展存在着严重的不均衡现象。政府应当通过政策引导与宏观调控,逐步缩小不合理的差距,实现高等教育的均衡发展,体现高等教育公益性。

在高考招生指标的分配上,无论是采取全国统一分数线还是按各地人口比例分配,都有其不公平的一面,只可能在各方博弈的基础上形成一种相对公平的做法。政府在其中的责任就是引导各高校采取尽可能公平的做法,纠正当前过度向本地倾斜、过度向发达地区考生倾斜的趋势,适当提高一些人口大省、教育欠发达地区以及农村地区的高考录取比例。

在高等教育资源的配置方面,政府应当建立起公平竞争机制,弱化身份管理。人为将高校划分为中央和地方、部属和省属、重点和一般,并以此确定资源配置的多寡,这是以计划经济的方式经营高等教育的体现,有违公平竞争的原则。全国重点高校不能是清一色的研究型大学,应把对象覆盖到不同类型、不同层次的高校,包括高职乃至民办高校。只要有发展潜力、办学特色和资助价值,国家在进行教育资源配置时就应该予以重点建设、重点支持。

(三)建立有效约束机制,规范高校招生自主权

招生过程中的教育腐败严重损害了公正原则,背离了公益性的要求。这种现象之所以大量出现在高等教育体制由政府高度集中管理向大学自主办学的转型过程中,与现行教育管理体制落后、法制和制度建设迟缓有莫大的关系。许多腐败和失范行为是打着办学自主权的幌子出现的,严重的教育腐败促使我们反思关于办学自主权的权责界限问题。我国《高等教育法》虽然用了“依法”、“按照国家有关规定”、根据“国家核定的办学规模”等语言表述对高校办学自主权作出了一定的限制,但表述过于笼统、责任过于模糊,客观上造成了高校办学行为失范的无所顾忌。因此,有必要完善相关法律法规和制定实施细则,在规定高校在什么范围内实行自主的基础上,进一步明确滥用自主权将承担何种责任。

制度的建立和惩戒的严格仅仅是防治教育腐败、教育失范的必要条件。在我国,在长期集权控制、唯上是从的管理文化中,学校尚没有生长出在自治传统下才能形成的与责任相符的自律精神和自律能力,以及相应的伦理和文化③。要从根本上解决这一问题,尚需要加强对高校自律精神和自律能力的培养。虽然任重而道远,但这将是今后高校保证教育公益性实现的努力方向。

(四)关注弱势群体,完善学生资助制度

面对高昂的学费,许多人怀念起计划经济时代免费上大学的美好时光,并因此怀疑大学收费的合理性。然而,计划经济时代,由于个人不需要负担高等教育成本,教育资源有限,政府只能负担少数人的高等教育成本支出。用全体纳税人的钱供少数人享受个人回报率极高的高等教育,非但没有实现公平的目标,反而造成了严重的不公平。因此,免费或低价并不是实现教育公益性的前提条件,个人负担一定比例的高等教育成本恰恰体现了教育的公益性。

在学费收取方面,政府一方面应当通过宏观调控将公立高校的学费标准控制在大多数居民可承受的范围内,另一方面需要通过加大经费投入、采取多种形式,进一步完善学生资助制度,使那些有能力考上大学的贫困学生获得实实在在的资助,保证弱势群体接受高等教育机会的公平。

(五)借助市场力量,探索高等教育公益性实现方式多样化

尽管政府是实现高等教育公益性的主要责任主体,但这并不代表市场的力量不可以进入,“市场化公益行为是现代国家普遍存在的一种处理公益性事业与市场关系的行为模式”④。一方面,政府应当进一步打破公办高等教育垄断地位,积极鼓励和扶持民办高等教育的发展,形成公办高等教育和民办高等教育良性竞争、共同发展的局面;另一方面,政府应当积极探索灵活的政策选择和财政资助,鼓励民办高校承担起实现教育公益性的部分责任。例如,可以通过政府补贴给予民办高校贫困学生应有的经济资助,帮助他们顺利完成学业。

注释:

①陈晓飞.高等教育的非公平现象与非理性决策[J].中国青年政治学院学报,2007,(3).

②文东茅.走向公共教育:教育民营化的超越[M].北京大学出版社,2008:210-212.

③杨东平.谈谈教育腐败[J].领导文萃,2006,(2).

④劳凯声.面对挑战的教育公益性[J].教育研究,2003,(2).

(责任编辑:袁海军)