国内高等教育评估中介机构研究现状述评

2009-09-25朱淑华

现代教育科学(高教研究) 2009年4期

[摘要]随着我国高等教育管理体制改革的深入,教育评估中介组织作为外部高等教育质量保障体系的主要组成部分,在国内逐渐建立和发展起来。本文对国内教育评估中介机构的研究现状进行了梳理和简要的评价,认为如何建立、发展具有中国特色的高等教育评估中介机构问题有待进一步的深入研究。

[关键词]高等教育教育评估中介机构

[中图分类号]G40-058.1 [文献标识码] A [文章编号]1005—5843 (2009)04-0007-04

[作者简介]朱淑华,厦门大学教育研究院(福建厦门 361005)

“教育评估中介机构”最早由华东师范大学陈玉琨教授于1994年提出,首次由中国高等教育评估研究会副会长王冀生教授在《高等教育研究》杂志1994年第1期上付诸文字①。1999年,杨晓江教授在《高等教育研究》第3期上发表文章,对国内五年里关于教育评估中介机构的研究进行了回顾和总结。本文将结合前人的研究成果,把国内高等教育评估中介机构的研究现状进行一次梳理,总结一下十几年来的研究成果。

一、宏观背景

近年来,在国际高等教育质量保障运动蓬勃发展的背景下,学术界对高等教育质量保障体系的研究从内部拓展到外部。对外部质量保障体系的探讨必定涉及到对高等教育评估中介机构的研究②,各国对高等教育评估中介机构的研究应运而生,这类机构的建立和发展也开始得到我国的广泛关注。

1. 国内政策环境

我国高等教育评估工作始于20世纪80年代中期。《中共中央关于教育体制改革的决定》中指出了高等教育管理体制的不足之处:“在教育事业管理权限的划分上,政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死,使学校缺乏应有的活力。”所以教育体制改革无疑是提高教育整体效益的重要前提。为此,1994年,国务院在《中国教育改革和发展纲要》的实施意见中明确提出了教育体制的改革方向:“为保证政府职能的转变,使重大决策经过科学的研究和论证,要建立健全社会中介组织,包括教育决策和咨询研究机构,高等学校设置和学位评议与咨询机构,教育评估机构,教育考试机构,资格证书机构,发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。”这为高等教育领域中非政府组织——教育中介组织的建立提供了政策支持。1999年6月发布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中进一步强调了要在我国建立健全教育中介组织:“在高中及以上教育的办学水平评估、人力资源预测和毕业就业指导等方面,进一步发挥非政府的行业协会和社会中介机构的作用。”可见,尽快建立健全中国特色的教育中介组织体系及其参与机制,既是完善高等教育管理体制的一个重要方面,也是我国政府提出的一项专门任务。这为我国教育评估机构的建立与发展提供了政策法规上的依据。2001年颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》强调,在高中及以上教育的办学水平评估方面,要“进一步发挥非政府的行业协会和社会中介机构的作用”。此后,多种类型的特别是具有中介性质的评估机构开始建立,为我国的高等教育评估工作掀开了崭新的一页。

2.我国高等教育评估中介机构发展现状

1994年1月,在长春市召开的“中国高等教育学会高等教育评估研究会成立大会暨第五次学术讨论会”的大会发言中,华东师范大学陈玉琨教授首次提出了“建立教育评估中介机构”的概念。我国最早成立的高等教育评估中介机构就是高等学校科研所及学位与研究生教育评估所(1994)。随着高等教育管理体制改革的深入,江苏教育评估院(1997年)、上海市高等教育评估事务所(1996年,2000年改名为“上海市教育评估院”)、辽宁省教育评价事务所(1999年)、云南高等教育评估事务所(2000年)、广东省教育发展研究与评估中心(2000年)、教育部学位与研究生教育发展中心(2003)、教育部高等教育教学评估中心(2004)等一些具有一定学术权威性和相对独立性的教育评估社会中介机构相继建立。另外,我国的民间评估中介机构主要集中为对大学排名的机构,以广州管理科学研究院为典型代表,从1987年开始,就以武书连为组长对我国大学进行了各种不同类型的排名评估。网大(www.netbig.com)的大学排名始于1999年7月,那时网大与《中国青年报》联合推出了中国第一份从消费者角度评估的中国大学排行榜。据不完全统计,目前我国有教育评估中介机构40余家,初步构建了多层级、多形式的教育评估机构网络③。虽然我国高等教育评估中介机构起步比较晚,但随着教育体制改革的逐步深化,我国的高等教育评估中介组织经历了从无到有、再到逐步专业化的过程,有着很大的发展空间与潜力,同时也越来越得到大家的关注。

二、近十年来国内研究现状及特点

我国提出“教育评估中介机构”的概念,并对之开展研究,刚刚走过了十四五个春秋。通过分析现有的研究成果,不难发现,国内研究成果不管是在数量上还是在深度上都比以前都有了很大进步,但是还没有达到完全成熟的程度,有待进一步进行深入探讨。研究概况表现出以下四个特点:

1. 研究成果逐丰,但不繁荣

目前这方面见诸正式刊物的文章近70篇,硕士论文十多篇,专著仅有一部,即杨晓江教授的博士论文《教育评估中介机构研究》。从整体上看,研究成果逐渐丰硕,研究深度也有很大进步,但是到目前还没有见到更多的有关教育评估中介机构研究的教育评估专著出版。一切创新以理论创新为先导,我们如何把教育评估中介机构这个新生事物融入到本土文化中进行建设,这方面的研究成果有待进一步丰富、深入挖掘,以后研究的空间还很大。

2. 研究力量还比较薄弱

对教育评估中介机构进行研究的人员可以分为两类:一类是教育理论研究方面的专业人员,另一类是从事教育实践工作的人员,包括教育评估机构的人员、教育行政机关的人员等等④。近来,虽然教育理论研究方面的专业人员比较多,但是总体研究力量还是比较薄弱。一直以来,不少学者认为教育评估是一门应用学科,对实际工作经验要求比较高。如果教育理论研究工作者首先给自己这样设限,那么就很难涉足这方面的研究,也很难对此表现出很高的研究兴趣,这不利于符合我国国情的教育评估机构的建设和完善。

3. 研究个案不多,实证性研究少

对教育评估中介机构的研究多集中于宏观的理论探讨,而对国内某个具体评估中介机构进行实证研究的比较少。从理论到理论的研究容易陷入空洞,只有理论联系实际,理论研究才会更加深入,实践意义才会更显著。这与我国目前的教育评估中介机构较少和可供研究的个案不多有关。

4. 研究重心有所转移

在前期研究中,对教育评估中介机构这个新生事物的研究重心主要放在探讨教育评估中介机构概念以及“该不该发展”问题上,即对其发展的必要性的论述比较多,为建立教育评估中介机构的合理性提供理论依据。而近来的研究,可以说是承上启下的,学者对教育评估中介机构的概念、特征以及建立的必要性基本达成共识,研究的重心发生转移,从“该不该发展”问题研究转到“如何建立、发展”问题研究,国际比较不再停留在介绍描述的阶段,而是进行深入分析,结合我国实际情况,以利于发挥其对我国教育评估中介机构建立的借鉴作用。这些都为国内教育评估中介机构不断完善发展逐渐奠定理论基础,但还需要进一步进行深入探讨。

三、研究成果及其评价

从现有资料看,国内对高等教育评估中介机构的研究成果集中于以下几个方面:对教育评估中介机构的概念达成基本共识;结合我国实际情况,进一步探讨了教育评估中介机构建立的必要性和合理性;深入分析了目前教育评估机构存在的问题;重点探讨了教育评估中介机构的建设问题;系统、全面地进行国际比较研究。

1. 高等教育评估中介机构的内涵

要建立教育评估中介机构,必然要清楚高等教育评估中介机构是什么,这是学者前期研究的重点。研究者主要从概念及类型、特征等方面来说明什么是高等教育评估中介机构。华东师范大学陈玉琨教授在《中国高等教育评估》杂志1998年第2期上发表《论高等教育评估的中介机构》一文,第一次对高等教育评估中介机构的概念与特点进行了界定。他认为,可以把中介机构定义为“具有独立行为能力的客体间联系的纽带与桥梁”。基于这样的认识,他把高等教育评估中介机构定义为:“它是通过评估联系政府、社会与高等学校的纽带和桥梁。”它通过向政府提供评估信息为教育行政决策提供依据,并指出高等教育评估中介机构的三大特点:一是独立性,具有“不偏不倚”的性质;二是公正性,这是中介机构存在的基础;三是权威性,教育评估中介机构在社会上具有不可替代性。

随着我国学者对教育评估中介机构的深入研究,许多专家学者从不同的角度对“高等教育评估中介机构”这一概念进行界定:王冀生的对半说——“半政府、半社会的教育评估中介组织”,刘春惠的学术团体说——“由社会各界非官方的群众组织与民间机构组织发起并具体执行的对高等教育的一种评价”,夏天阳的媒介说——“教育社会中介组织,是在教育、社会活动中和法定程序上起居间媒介或合法介入的组织”,贾群生的间接管理机构说——处于“政府和大学之间的,对高等教育不具有直接的行政权力,但对高等教育管理产生重大影响的组织”,李文兵的教育质量外部保障机构说——以前的高校质量外部评审工作是一种政府行为,现在应建立一种“既不隶属于政府教育行政机关,又不凌驾于高校之上的、相对独立的专门机构”⑤等等。

从现有的研究成果看,学术界基本对高等教育评估中介机构的内涵达成共识:高等教育评估中介机构就是介于政府、高校、社会三者之间,具有独立性、专业性、中介性等特征,接受有关单位的评估业务委托,独立地组织开展高等教育评估研究与实践活动,向政府、学校、社会提供客观、公正、科学的评估结果,以促进和保障高等教育的质量和发展的专业性中介机构。

2. 建立高等教育评估中介机构必要性的研究

对高等教育评估中介机构存在的合理性进行论证非常有必要,近十年来的研究注重与时代发展以及我国国情的结合,提高了论证方法的科学性、切实性,加强了说服力,从而更能促进教育评估中介机构的建立。对教育评估中介机构“该不该发展”问题的研究是学者前期研究的关注点,近年来学者转向对“如何建设”问题的研究。

最早的具有代表性的是王冀生教授对为何要建立教育评估中介机构的研究,他认为教育评估中介机构是调节政府与学校之间矛盾的缓冲器。我国是政府主导型的市场经济体制,适宜于采用社会中介行为,仅有学校、政府的评估是不够的,社会中介评估会带来一片新的天地⑥。另外,李铁君等通过总结西方发达国家的实践经验,从评估中介机构在高等教育发展中所起的作用谈建立高等教育评估中介机构的必要性。高等教育评估中介机构在政府、社会与高校之间架起了一座桥梁。从社会层面来说,有利于家长和学生更多地了解高校的情况,易于甄别;从政府层面来说,有利于政府管理职能的转型,为政府判断教育投资方向等提供参考;从高校层面来说,可以使高校保持相对的独立性,同时营造了高校之间竞争的氛围,可以促进高校提高自身的教育教学质量⑦。裴立德等人发表的文章则从国内外高教发展的趋势以及环境来论述其建立的必要性:高教发展中利益主体多样化的趋势要求评估主体的多元化;我国市场经济体制的建立,政府职能的逐渐转型,需要教育评估中介组织为教育市场提供有效信息;高等教育的国际化发展趋势需要教育评估中介组织从外部保障教育质量⑧。

从现有的文献来看,在前期的研究中,许多学者从现有评估的弊端、教育评估中介机构的作用等角度来论述建立的必要性,以主观分析为主。而最近的研究更注重从发展趋势如高等教育多元化大发展、评估主体多元化、历史发展的必然要求、国际趋势等角度,结合我国的实际情况进行阐述。

3. 我国高等教育评估中介机构发展面临的问题

我国教育评估中介机构出现的比较晚,与国际上成熟的教育评估中介组织相比,发展还很不成熟。探讨国内高等教育评估中介机构发展面临的问题,尤其是一些基本问题,是进一步促进我国教育中介组织发展的有效手段。

盛冰认为,政府在教育中介组织立法方面的欠缺致使教育中介组织的主体性质、服务客体难以界定,审批程序、收费标准、监督体制无法确立。因此,还存在许多普遍性的问题,如行政干预过多,组织成员结构不合理、权威性不高、横向协调不够、目标错位等⑨。杨元业从知识结构、服务方向以及与市场的联结关系等三个方面分析了我国教育中介组织的特性,认为中介机构发展中存在独立性差、依赖性强、专业性凸显不足、服务质量较低等问题⑩。刘桂玲在《我国高等教育中介评估机构存在的问题及对策》一文中指出我国高教中介评估机构存在以下问题:中介评估机构的行政依附性强,独立性不高;评估主体单一,不能充分调动社会、学校的积极性;评估结果的权威性不高,专业性受到质疑;教育评估的法律法规不健全等等B11。石军霞认为我国高等教育评估中介机构存在主体性缺失、权威性不高、职能不清、法规不全、组织发展不平衡、缺乏竞争、信誉不高等问题B12。朱国辉在其硕士学位论文《建立我国高等教育评估中介机构的研究》中指出,我国高等教育评估中介机构存在行政依附性过强、权威性不够充分、业务水平有待提高、缺乏法律保障、发展不平衡等问题B13。欧金荣也在其硕士论文《试论中国高等教育评估中介组织的创新》中指出了三大问题:主体性缺失,机构设置缺乏独立性、经源缺乏自给性、评估活动缺乏自主性;权威性不高,从业人员素质不高、评估技术相对滞后、管理水平亟待加强;竞争性薄弱,“二政府”性质的评估中介组织独领风骚、民间评估中介组织发展阻碍重重B14。

归纳现有的资料,我国现存高等教育评估中介组织主要存在以下问题:一,缺乏独立性,依附性强。二,专业性不强,服务质量较低,权威性不高。三,缺乏相应的法律保障,规范性不强等等。独立性、专业性是高教评估中介机构最基本的特征,也是发挥其功能的前提,对高教评估中介机构的生存与发展至关重要。

4. 对构建我国高等教育评估中介机构的研究

高等教育评估中介机构最终要落实到如何在我国建立与我国国情相适应的问题上,国内学者主要探讨了我国构建高等教育评估中介机构的模式选择以及发展和建设高等教育评估中介机构的对策与建议。

第一,我国高等教育评估中介机构的模式选择。前期研究中,研究者从不同角度对教育评估机构类型进行了划分:阎光才从中介机构的独立程度上把其分为官方性质的中介机构、民间性中介机构和学术性的中介机构三类B15。陈玉琨根据评估机构所联系的不同对象,将评估中介机构分为三类:一是联系政府与学校,作为政府宏观管理和缓解相互间矛盾与冲突的监控和协调机构;二是联系社会和学校,作为学校鉴定和社会公证的机构;三是由非官方也非教育界的社会机构主持的评估机构B16。杨晓江从经营者和不同的主办形式之间的组合这两个维度,把教育评估中介机构划分为官办民营、民办官助、民办民营、官办官营、民办官营五种类型B17。盛冰按功能特征将其分为研究咨询型、评估鉴定型、社会服务型三种中介组织B18。基于高等教育评估中介机构的不同分类,不同学者也探讨了我国高等教育评估中介机构发展的不同模式。朱国辉在其硕士学位论文《建立我国高等教育评估中介机构的研究》中认为,我国高等教育评估中介机构的建设是一个渐进过程,与我国高等教育管理体制改革进程相适应,不同的改革阶段,应采用不同的机构类型,即逐渐经历三个阶段:政府主导型、半宫半民型、完全民间型B19。李铁君、齐梅提出探索高等教育评估中介机构实现模式的新路:建立由政府代表和高校人员共同组成的高等教育评估理事会,把专业评审和院校评估、高校自我质量控制与校外评估结合起来B20。陈承新提出了我国高等教育评估中介组织类型的四种选择:成立以直接为中央政府教育决策服务为主的全国性评估中介组织,组建以为地方经济发展服务为主的评估中介组织,设立以专业为对象的评估中介组织,发展各种学术团体B21。张建新、刘康宁基于中国高等教育独特的行政特点,根据云南省高等教育评估中心的实践经验,从组织发展理论视角,主张建立一种中国特色的、半官方的高等教育学术评估中介机构模式B22。

从学者的研究可以看出,高教评估中介机构作为中介性机构,必须保持自身的独立性,要求政府的管理职能逐渐实现转型。为促进评估中介机构的快速健康发展,除了增强其专业性、权威性及服务质量外,还需要在评估中介机构与政府两者之间找到权力制衡点。

第二,发展和完善高等教育评估中介机构的对策。因为我国发展高等教育评估中介机构起步比较晚,从目前这些机构的运作方式和行为规范来看,有许多地方亟待完善。为此,许多学者从不同角度入手探讨了发展和完善高等教育评估中介机构的对策,这为促进高等教育评估中介机构的快速发展以及不断完善奠定了理论基础。王骥等学者认为必须明确高等教育评估中介机构的法律地位;毕家驹提出高等教育评估机构的国家认可制度;滕俊平认为设立我国中介性高等教育评估机构的国家认可中心,建立高等教育评估行业职业资格准入制度,树立行业规范,探索具有中国特色的中介性高等教育评估机构的国家认可机制B23;康宏认为,在我国高等教育评估中介组织发展中,要转变政府职能,对中介组织要引导和扶持、管理与监督并重,真正发挥高等教育评估中介组织的职能,建立多层次、多类型、网络化的组织体系及加快高等教育评估中介组织的立法工作等等B24。慕彦瑾在其硕士论文中对我国教育评估中介组织发展提出十项对策:深化机构改革,继续加快政府教育职能的转变;转变观念,提高对建立专业性教育评估组织的认识;加强教育评估中介组织自身建设,提高自身素质;处理好与政府、社会、学校、受教育者和同类教育评估机构的关系;加强中介组织立法建设,赋予教育评估中介组织以合法性和权威性;加大政策扶持力度,支持教育评估中介组织发展;加强国际交流,借鉴国际经验;教育评估中介组织类型、职能应多样化;加强对教育评估中介组织的研究;加强对教育评估中介组织的元评估B25。

总的来看,大致可以分为两个方面:从高教评估中介机构自身层面来说,必须不断提高其业务水平,增强专业性、公正性,提高权威性;从高教评估中介机构发展的外部环境层面来说,必须加快政府职能转型,保持其运作的独立性,明确其法律地位,促进其多样化发展。

5. 国际比较研究

相对于一些西方国家来说,我国教育评估中介机构起步比较晚,在探索发展的道路上,确实需要借鉴各国发展比较成熟的经验。国内学者在对国外教育评估中介机构进行介绍的诸多文章中,研究成果主要集中在对美国、英国、法国等模式的探讨,另外也有研究荷兰以及芬兰等国家的学术成果。近来这方面的研究,不只是对国外典型模式进行简单描述,而是进行了深入分析,对国内教育评估中介机构的构建与发展很有借鉴价值。具有代表性的研究有:杨晓江把国外高等教育评估中介机构发展轨迹分为萌芽期、初创期、发展期、改革期四个时期,介绍了一些具有典型意义的国家的状况;熊志翔在《欧洲高等教育质量保障模式的形成及启示》中分析了欧洲的英国多元评估型、法国中央集权型、比利时二元结构型、荷兰校外评估型等不同的质量保障模式及其特点。另外,杨凤英、毛祖桓发表于《比较教育研究》2006年第1期的《美国高等教育中介组织的功能及其启示》,刘忠学发表于《比较教育研究》2002年第2期的《英国高等教育质量保证体系的发展及现状分析》,马原、王旭、肖莉萍的硕士论文分别对芬兰高等教育评估中介机构、英国高等教育中介机构研究、美国高等教育评估中介机构进行了专门研究。这些学者从不同视角对国外高等教育评估中介机构进行了深入探析,对我国教育评估中介机构的改革与发展大有裨益。

四、小结

世界上没有一个放之四海而皆准的评估模式,重要的是在我们借鉴别国经验的同时,不是亦步亦趋,而是探索出具有中国特色的发展模式。从我国目前情况来看,对建立适合中国国情的教育评估中介机构的研究较为薄弱,需要引起广大学者的高度关注,在理论研究上还需要作一番更为深入的探讨。

注释:

①④杨晓江.教育评估中介机构五年研究述评[J].高等教育研究,1999,(3):28-32.

②B13B19朱国辉.建立我国高等教育评佑中介机构的研究[D].中南大学,2002.

③康宏.我国高等教育评估中介组织发展研究[J].高教探索,2007,(3):36-38.

⑤杨晓江.关于教育评估中介机构的界定[J].江苏高教,1998,(5):16-19.

⑥王冀生.建立教育评估的社会中介组织[J].教育发展研究,1996,(5):22-23.

⑦李铁军,齐梅.建立我国高等教育评估中介机构的探讨[J].高等教育研究,2003,(2):66-68.

⑧裴立德,张朝霞,燕晓静.推进高等教育评估中介组织建设的思考[J].北京教育,2007,(12):4-6.

⑨B18盛冰.教育中介组织:现状、问题及发展前景[J].高教探索, 2002, (3).

⑩杨元业.论我国教育中介组织发展中的主要问题及解决办法[J].湖北经济学院学报,2004,(5):107-110.