行政诉讼立案审查程序研究

解志勇　曹　巍　郑志平

摘要:立案审查程序是行政诉讼的必经环节｡人民法院在接到当事人的起诉后必须及时组织人员对当事人的起诉材料进行审查,以核实是否符合法定的受理条件｡如果符合法律规定的受理要件,人民法院应当及时予以立案受理,否则应当裁定不予受理｡我国目前《行政诉讼法》及若干司法解释并未对行政诉讼的立案程序作详细的规定;实践中,各地法院的做法也并不一致,这在一定程度上不利于对行政机关行使职权的行为进行监督,也不利于保护相对人的合法权益不受违法具体行政行为的侵害｡

关键词:行政诉讼;受案范围;立案审查

中图分类号:D912.1文献标识码:A

文章编号:1008-7168(2009)03-0074-07

一､立案审查的含义

立案程序是指立案阶段各种诉讼活动的程式､次序和形式｡立案程序主要包括对立案材料的接受､对材料的立案审查以及审查后的处理｡其中立案审查程序是人民法院接到原告的诉状后,根据有关规定进行审查,决定是否立案受理的程序｡立案审查程序是行政诉讼的必经程序,人民法院只有在对起诉材料进行立案审查之后,才能知道相对人的起诉是否符合法定条件,从而决定是否需要立案审理｡行政诉讼中的立案审查主要针对相对人的起诉是否符合受理条件进行审查,其中原告资格､受案范围是立案审查的重点内容｡人民法院的相关部门在对起诉材料进行审查之后,符合法定受理要件的裁定予以立案,反之则裁定不予受理｡立案受理表明行政诉讼审判程序正式启动,进而产生一系列的程序后果:原告不能再就此纠纷另外起诉,且不能另行提起其他的救济程序;而审判程序既然启动,受诉法院必须依法按期审结案件,等等｡可见,立案审查程序是行政诉讼中极为重要的一个环节｡然而,我国《行政诉讼法》及其解释却并未就此制度进行详细的规定,这给司法实践中的各行其是提供了漏洞,其中最普遍的表现便是该立案的不立案,该审查的不予审查①｡因此我国应当加强对立案程序的研究,尽快完善相关的立法规定,减少实践中不合理的自由裁量的运用,从而切实保护相对人的合法权益得到及时的维护｡

二､立案审查的方式和期限

人民法院接到当事人的诉状之后,应当按照法律规定进行审查｡而对立案审查的方式,行政诉讼法未作具体规定,各法院做法也不尽一致,主要表现在两方面:一方面负责审查立案的审判庭不同｡有的法院对行政案件的立案审查由告诉､申诉庭负责,其认为符合起诉条件的,立案受理后移送行政审判庭审判,认为不符合条件的,裁定不予受理｡有的法院直接由行政审判庭负责立案审查｡另一方面立案审查的组织形式也不一样｡有的法院由审判人员一人进行,有的法院组成合议庭进行｡笔者认为,对起诉的行政案件的立案审查直接由行政庭负责并组成合议庭进行较为恰当｡这样做便于直接了解､掌握行政案件的信息和动向,有利于积累､总结实践经验,提高行政审判水平｡由行政庭负责并组成合议庭进行审查立案,是法律对行政案件的审判组织形式的严格要求,以防止个人审查的局限性和片面性｡既可以防止人民法院内部之间的人力浪费和内耗,又可以为案件的审判做好准备,在立案审查中解决一些疑难问题,便于上一级法院行政庭了解､掌握､指导工作和审理这类上诉案件,切实保护当事人的诉权,也防止其滥用诉权｡

接到当事人的起诉材料之后,立案审查机构应当根据法律规定及时地予以审查｡《行政诉讼法》第四十二条规定,人民法院接到起诉状后,应当在七日内审查完毕,并做出予以立案或裁定不予受理的决定｡立案审查期限的计算,应当根据不同情况进行:审查立案的期限一般从人民法院收到起诉状的次日起计算;对受理的案件有欠缺而责令原告补正或补充起诉状的,应从补正后交法院的次日起计算;由上级人民法院转交下级人民法院或者同级法院之间转交的案件,从受诉人民法院收到起诉状之次日起计算｡

三､立案审查的内容

立案审查是行政诉讼的必经程序,只有在对起诉材料进行立案审查之后,人民法院才能决定是否予以受理审判｡通常情况下,法院的立案审查机构主要就以下几个方面进行审查｡

(一)是否符合起诉条件｡根据我国《行政诉讼法》第四十一条规定,提起诉讼应当符合下列条件,即原告适格､被告明确､诉讼请求和事实根据具体以及属于人民法院的受案及管辖范围｡具体说来,对于起诉条件的审查主要包含以下几方面｡

1.当事人是否具备原告资格｡学术界一般认为,原告资格是指个人或者组织请求法院保护自己的合法权益所应具备的条件[1](p.66);或者认为原告资格是指提起行政诉讼的身份条件,其解决的主要问题便是行政相对人具备何种条件才能提起行政诉讼[2](p.398)｡关于原告资格的确定,学术界也有不同观点②｡总的看来行政诉讼的原告必须具备以下两个条件:

首先,在行政法律关系中,原告必须处于行政相对人的地位｡所谓的“行政相对人”是指在行政法律关系中与行政主体相对的一方当事人,即公民､法人或其他组织｡行政相对人不仅指具体行政行为的直接对象,还包括其利益受具体行政行为影响的人｡行政诉讼相对人不仅包括公民､法人,还包括各级国家机关等其他组织｡

其次,原告必须是认为其合法权益受到具体行政行为侵害的人｡这包含三层涵义:(1)原告的合法权益受到具体行政行为的侵害,而不是抽象行政行为的侵害｡行政相对人仅能就具体行政行为提起诉讼,而不能直接以抽象行政行为违法单独提出审查请求｡(2)原告所受侵害之利益必须是合法利益｡行政相对人只能对行政机关违法行使职权侵害其合法权益的具体行政行为提起诉讼,而不能就行政机关合法撤销､剥夺其违法利益的职权行为要求保护｡根据我国《行政诉讼法》及若干解释,这里的合法权益不仅指人身权和财产权等权利,也包括各种受法律所保护的利益｡(3)只要公民､法人或其他组织认为其合法权益受到具体行政行为的侵害即可提起诉讼,而侵害是否实际存在不在原告资格的限制条件之内｡

当然,我国法律也规定了原告资格在某种条件下可以转移｡根据《行政诉讼法》第二十四条的规定:“有权提起诉讼的公民死亡,其近亲属可以提起诉讼｡有权提起诉讼的法人或者其他组织终止,承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼｡”因此在某些情形下,公民近亲属以及法人或其他组织的权利义务承受者可因法定原因而享有原告资格｡

2.是否具备明确的被告｡所谓被告明确,是指起诉所指向的被告主体是具体的､明确的,是一个确定的机关或组织｡具体而言,这一条件包含两个要素:(1)起诉人在起诉状中明确列出了被告名称､地址､法定代表人或主要负责人的姓名､职务｡(2)所列被告为适格被告[3](p.215)｡就被告条件而言,行政诉讼法规定起诉时有“明确”的被告即可,但最高院《行政诉讼法解释》第二十三条却规定:“原告所起诉的被告不适格,人民法院应当告知原告变更被告;原告不同意变更的,裁定驳回起诉｡”也就是说,法院在立案受理条件方面,对被告条件的要求不仅仅是“明确”,还包含着“正确”的要求｡司法实践中,当事人在起诉时经常会出现被告不适格或者被告确定错误的情形｡此时,人民法院应当及时要求起诉人予以变更被告,否则应裁定不予受理或者驳回起诉｡

3.诉讼请求和事实根据是否具体｡行政诉讼起诉的这一条件主要包含两项内容:(1)当事人在起诉时必须提出了具体的诉讼请求,不能仅仅只对被告提出了种种控诉而未提出任何撤销行政许可､变更行政处罚等具体诉讼请求｡(2)当事人起诉时必须还提出了具体的事实根据以支持其诉讼请求,而不能仅仅提出诉讼请求却对任何事实根据或者理由只字未提｡当然,这里的事实根据有一定的范围和程度,具体而言,当事人只要证明具体行政行为确实存在以及其认为具体行政行为侵犯其合法权益有事实依据即可｡至于该具体行政行为是否超过起诉期限､是否实际侵犯到当事人的合法权益则不是立案阶段所应审查的问题｡此外,当事人在证明具体行政行为存在时,既可以通过行政机关所做的决定文书等直接证据证明,也可以通过其他间接证据证明｡人民法院不应因当事人无法提交书面证据而裁定不予受理案件｡

4.是否属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖｡符合受案范围及管辖的规定是起诉的又一个客观的法律要件｡首先,当事人提出的诉讼必须符合法律关于行政诉讼受案范围的规定｡只有符合行政诉讼受案范围,人民法院才能依法对原告的起诉进行受理､审判｡其次,相应案件应当属于受诉人民法院管辖｡行政诉讼法对行政案件的地域管辖及级别管辖有着明确的规定｡当事人只能向对案件有管辖权的法院提起诉讼｡当事人如果向法律上无管辖权的法院提起诉讼,则法院应裁定不予受理并告知当事人向有管辖权的法院起诉｡

根据我国《行政诉讼法》以及《行政诉讼法解释》规定,一般认为我国行政诉讼范围的确定遵循以下原则:(1)主观诉讼原则｡根据《行政诉讼法》的规定,只要公民､法人或其他组织认为自己的合法权益遭受行政机关具体行政行为的侵害,其便可以向人民法院提起行政诉讼,而无须证明行政主体的具体行政行为在客观上构成违法｡法院对当事人提起的诉讼在立案时也只作形式上的审查｡(2)具体行政行为原则｡我国法律规定公民､法人或其他组织只能就其认为的行政机关违法的具体行政行为要求人民法院予以审查,而不能对行政法规､规章或者行政机关制定､发布的具有普遍约束力的决定､命令提起诉讼｡(3)外部行政行为原则｡人民法院通常仅就行政机关的外部管理行为进行审查,而不受理行政机关对行政机关工作人员的奖惩､任免等通常所说的内部行政行为[2](p.365)｡

(二)起诉是否符合法定起诉时效｡立案审查的另一个主要内容便是起诉是否符合法律规定的起诉期限｡关于起诉时效,《行政诉讼法》和《行政诉讼法解释》规定了三种情况:

1.直接起诉时效｡“直接起诉时效”是指行政相对人不服具体行政行为,不经过行政复议程序而直接向人民法院提起行政诉讼所适用的期间限制｡《行政诉讼法》规定,公民､法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出｡所谓“知道”,包括行政机关以书面或口头形式通知､告知相对人,以文本形式送达相对人;也包括相对人未得到行政机关任何通知､告知､送达,而实际知道相应行为的作出[3](p.217)｡行政机关作出具体行政行为,没有制作或没有送达法律文书的,行政相对人因此不知道具体行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为之日起计算｡但对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年､其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的,人民法院不予受理｡

行政机关在作出具体行政行为时,未告知公民､法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民､法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年｡由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期间内｡因人身自由受到限制而不能提起诉讼的,被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内③｡

2.经过复议的案件的起诉时效｡行政相对人对具体行政行为不服向行政复议机关申请复议的,复议机关应该在收到申请书之日起两个月内作出决定｡申请人不服复议决定的,可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼｡复议机关逾期不作出决定的,申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼｡

复议机关作出复议决定未告知相对人诉权或起诉期限,致使相对人逾期向人民法院起诉的,起诉期限从公民､法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年④｡

3.起诉时效的延长和对行政行为不作为的起诉时效｡《行政诉讼法》规定,相对人因不可抗力或其他特殊情况耽误法定期限的,在障碍消除后的十日内,可申请延长期限,由人民法院决定｡行政相对人申请行政机关履行法定职责,行政机关在接到申请之日起六十日内不履行的,公民､法人或者其他组织向人民法院提起诉讼的,人民法院应当受理｡公民､法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权､财产权的法定职责,行政机关不履行的,起诉期间不受六十日期限的限制⑤｡

人民法院经审查,如果起诉超过法定期限且无正当理由或者其他延长情形的,应裁定不予受理｡如果符合起诉期限的规定且满足其他条件的,人民法院应当立案受理｡

(三)是否属于复议前置事项｡尽管某些情形中当事人的合法权益的确受到了具体行政行为的侵害,但法律规定在提起诉讼之前当事人必须先向行政复议机关申请行政复议,这就是行政复议前置制度｡法律､法规规定行政复议前置但行政相对人不先申请复议而直接起诉的,人民法院不予受理｡但是如果复议机关拒绝受理复议申请或在法定期限内不作出复议决定,相对人依法向人民法院提起诉讼,法院应予以受理｡根据我国法律法规规定,适用行政复议前置的案件主要有以下几种:自然资源所有权､使用权确认事件;对征税行为不服的纳税争议案件;社会保险费征缴中的处罚案件;工伤保险案件｡

(四)起诉状是否符合要求｡人民法院在收到当事人的起诉状之后应对起诉状的内容和形式进行审查,看其内容是否明确､完整,手续是否符合法律要求｡起诉状是原告向人民法院请求保护合法权益,引起诉讼程序发生的诉讼文书｡因此,起诉状应当具有明确､完整的主要内容,即有原､被告的基本情况,提起诉讼的理由,证据及证据来源,证人姓名､地址､诉讼请求等｡如有欠缺,应要求起诉人加以补正,法院不能以诉状不符合要求为由简单地裁定不予受理｡

此外,在某些情形下,人民法院还应就案件是否属于重复诉讼､代理人或代表人是否符合法定要求以及诉讼标的是否为生效判决的效力所羁束等方面进行审查,从而确定是否受理该案件｡

四､立案审查的处理

(一)予以受理｡在对材料进行审查之后,人民法院应当根据情况作出予以受理或不予受理的裁定｡对于具备法定起诉条件､符合法定起诉期限､起诉状也符合要求的起诉,人民法院应当在七日立案受理;对于起诉状不符合要求的,应该告知起诉人予以补正后受理｡受诉人民法院收到相对人的起诉状后在七日内不能决定是否受理的,应先予受理;受理后经审查不符合起诉条件的,再裁定驳回起诉｡

实践中,有些受诉人民法院在收到行政相对人起诉状后七日内既不立案,又不做出裁定,此时起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉｡上一级人民法院认为符合受理条件的,应予受理｡其受理后可以移交或者指定下级人民法院审理,也可以自行审理｡人民法院判决撤销行政机关的具体行政行为后,行政相对人对行政机关重新作出的具体行政行为不服,可再向人民法院起诉,人民法院应当依法受理｡

因原告未按规定的期限预交案件受理费又不提出缓交､减交､免交申请而按自动撤诉处理的案件,原告在法定期限内再次起诉并依法解决了诉讼费预交问题的,人民法院对其起诉或者上诉应予以受理｡

(二)不予受理｡根据《行政诉讼法解释》第四十四条规定,原告提起诉讼,有下列情形之一的,人民法院裁定不予受理:

1.请求事项不属于行政审判权限范围｡如前所述,公民､法人或其他组织并非可以就所有的行政行为提起诉讼｡如果当事人的起诉不属于行政诉讼的受案范围,则其便不能通过司法审查的途径寻求救济｡《行政诉讼法》和《行政诉讼法解释》明确规定了法院不受理行政相对人就下列事项提起的诉讼[3](p.161):

(1)国家行为｡国家行为是指根据宪法和法律的规定,有权代表国家的国家机关以国家名义实施的､涉及重大国家利益､具有很强政治性的行为｡我国《行政诉讼法》第十二条第1项中只明确列举了国防和外交两种国家行为,但实际上国家行为并不仅限于这两种行为,只要是国家主权的体现,具有高度的政治性,与国家利益有直接关系的行为就应属于国家行为[2](p.374)｡通说认为,国家行为排除司法审查主要有以下理由:首先,国家行为具有紧急性,诉诸法院可能造成时间耽搁,丧失重要时机致使国家利益遭受重大损失｡其次,国家行为要求保密而司法程序要求公开,法院审判行为可能导致国家机密的泄露｡再者,国家行为往往出于政治和策略上的考虑,而非单纯依据法律所为｡最后,国家行为的影响往往是一定地区､一定领域､一定行业多数相对人或全体相对人的利益,而不是特定的某一个相对人的利益[3](p.162)｡

(2)抽象行政行为⑥｡所谓抽象行政行为是指行政主体针对不特定的行政相对人单方做出的具有普遍约束力的行政行为｡抽象行政行为主要包括两类:第一类是行政立法行为,包括行政机关制定行政法规和规章的行为｡第二类是一般抽象行为,指行政机关制定､发布具有普遍约束力的决定､命令的行为[3](p.163)｡《行政诉讼法》排除抽象行政行为作为行政诉讼受案范围的主要理由在于:首先,抽象行政行为具有较强的政策性,具有较多的自由裁量行为,不适宜由法院审查;其次,抽象行政行为涉及不特定多数人的利益,原告人数众多难以确定,不方便诉讼;最后,对抽象行政行为的审查由权力机关或行政机构审查更为适宜｡

当然,《行政诉讼法》排除抽象行政行为作为受案范围,只表明当事人不能单独就抽象行政行为提起诉讼,而并非不允许行政相对人在对具体行政行为的诉讼中,同时对据以作出具体行政行为的抽象行政行为的合法性提出异议｡

(3)内部行政行为｡行政机关对行政机关工作人员的奖惩､任免等行为,是行政机关管理其内部事务的行政行为｡内部行政行为可以分为两类[4](p.129):一类是工作性质的,如上级领导对下级公务员发布的命令､批示和对下级报告的审批等;另一类是认识性质的,即行政机关对内部行政人员的奖惩､任免､考核等｡通常认为内部行政行为引起的权利义务关系属于特殊权力关系,一般情况下排除司法审查｡我国相关法律规定对内部行政行为不服的可以通过上级行政机关或者监察部门提出申诉,而不能向人民法院提起行政诉讼｡

(4)终局行政行为｡终局行政行为是指法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为｡凡是法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为,不管该行为处于何种阶段,不管该行为在何时发生法律效力,相对人都不能就其向人民法院提起诉讼⑦｡之所以有此规定,主要是因为有些行政行为具有很强的技术因素,需要运用非常专门的知识､技术､经验,不适于法院审查｡

除此之外,根据《行政诉讼法解释》规定,排除于行政诉讼受案范围的案件还包括:公安､国家安全机关依照《刑事诉讼法》的明确授权行为,行政机关的调解或仲裁行为,不具强制性的行政指导行为,重复处理行为以及对公民､法人或者其他组织不产生实际影响的行为⑧｡

虽然法律明确规定了不属于行政诉讼受案范围的情形,但实践中仍有不少案件处于受理与否的模糊地带,其中极有代表性的便是责任鉴定行为和公立学校的管理行为｡

责任鉴定行为是指由法律､法规特别制定的机构,运用专门知识和技能对案件的专门性问题进行鉴别和判断的行为｡行政鉴定在国家行政管理领域内普遍存在,例如交通事故责任鉴定､产品责任鉴定､排污标准鉴定等｡但是,《行政诉讼法》和《行政诉讼法解释》却并没有对责任鉴定问题是否属于行政诉讼的受案范围作出明确的规定｡我国理论界对于责任鉴定行为是否属于受案范围仍存有争议｡而目前讨论最多和争议最大的便是交通事故责任鉴定和医疗事故鉴定｡根据相关司法解释,在司法实践中,法院是倾向于把责任鉴定行为排出在审查范围之外的｡相对人只能对以责任鉴定为基础做出的行政处罚､行政强制措施等行政行为提起诉讼｡这一做法正好与责任鉴定不属于行政诉讼范围的观点巧合,其主要理由是:首先,责任鉴定行为只能间接引起法律效果,而不具有直接的约束力｡其次,责任鉴定行为具有很强的专业性和技术性,不宜由法院对其进行直接的､完全的审查｡在这里,有些责任鉴定如交通事故责任鉴定是在特殊情况下完成,具有不可重复性｡最后,责任鉴定作为一种证据,可以通过具体案件附带审查,不必要将其直接纳入行政诉讼中[5](pp.80-90)｡而有些学者则认为,行政鉴定行为在很多情况下会对相对人的权利造成直接的影响;在某些案件中,责任鉴定结果甚至会对当事人的权益产生决定作用｡而且行政鉴定的主体都是由法律､法规特别指定的,因此可以将鉴定机关看成法律､法规的授权组织,因而可以成为行政主体｡自然行政鉴定应被视为行政行为纳入行政诉讼之中[6](p.87)｡

《行政诉讼法》对于公立学校的管理行为是否具有可诉性同样没有明确规定｡由于受到特别权力关系学说的影响,我国的传统理论一般将公立学校的管理行为归入内部行政行为的范畴而排除在行政诉讼的范围之外｡直到20世纪90年代中期,一些地方法院才受理以公立学校为被告的行政案件,关于公立学校的管理行为是否可诉的讨论也由此逐渐展开｡目前司法实践中普遍认为,某些事业单位､社会团体,如公立学校等虽然不具有行政机关的资格,但法律赋予其行使一定的行政管理职权,因此,在某种程度上这类事业单位､社会团体可被视为法律､法规或者规章的授权组织,成为行政主体｡而且公立学校在运作过程中,既存在管理者与被管理者之间平等的民事关系,也存在不平等的管理行为｡当然不是所有的管理行为都应该被纳入行政诉讼的受案范围,出于维护秩序等管理需要,公立学校可以对学生的行为进行一定限制｡但当公立学校的某些决定影响到被管理者的权利和利益时,当事人便能就这些行为提起行政诉讼寻求司法救济｡

传统行政法学仅仅关注行政机关的职权行使行为,而随着社会的发展,越来越多的事业组织和社会团体参与到公共权力的行使之中｡因此,将公共学校等事业单位的管理行为纳入到行政诉讼受案范围之中正是对这一变革过程的回应｡

2.起诉人无原告诉讼主体资格｡实践中,提起诉讼的当事人必须符合《行政诉讼法》关于原告资格的限定｡如果提起诉讼的当事人与具体行政行为没有利害关系或者其自身合法权益并没有遭受到具体行政行为的侵害,则法院应当裁定不予受理此案件｡然而,虽然《行政诉讼法》和相关司法解释的规定明确规定可以取得原告资格的主体,但对于现实生活中其他行为主体能否成为行政诉讼的原告却存有不同意见｡

(1)关于原告资格的转移｡根据我国《行政诉讼法》规定:“有权提起诉讼的公民死亡,其近亲属可以提起诉讼｡”这一规定表明有权起诉的公民死亡是原告资格转移的唯一条件｡但实践中可能会出现这样的情况:某成年人突然失踪,其近亲属遂请求公安机关帮忙查找,但公安机关予以拒绝,那么在这种情况下,谁有权向人民法院提起诉讼呢?或者进一步而言,失踪人的家庭成员是否可以以原告的身份提起诉讼呢?依法律规定和司法实践来看,答案恐怕是否定的｡毫无疑问,失踪的成年人是享有原告资格的,而此时其近亲属却并不满足原告资格转移的条件——因为有权起诉的公民并没有死亡｡因此如果其近亲属意欲以原告的身份提起诉讼的话,则必须在失踪满四年宣告死亡之后,才能成为行政诉讼的原告｡当然有学者认为家庭成员可以不是原告资格转移到自身,而是本身具有原告资格｡这种观点认为近亲属在向行政机关提出人身权､财产权的申请而遭拒绝之后,申请人是行政机关予以拒绝这种行为所直接针对的相对人｡虽然申请人所提出的申请保护并非自身的人身权､财产权,但申请人与该人身权､财产权有着利害关系,因此申请人可以直接以原告的身份提起诉讼[1](p.141)｡但现实情况是否真的如理论设想般完美呢?显然,我们不能得到肯定的回答｡至于是否具备利害关系也有赖于法官内心的自由裁量来判断,而缺乏统一明确的标准｡由此看来,原告资格转移制度并没有给相对人提供完整周延的保护｡

(2)行政机关能否成为行政诉讼的原告｡对于行政机关能够成为原告目前学者们意见不一｡部分学者认为行政机关不应享有行政诉讼的原告资格,其理由是:第一,《行政诉讼法》已经从立法上界定了提起行政诉讼的原告范围,行政诉讼就是民告官的诉讼｡第二,从理论上考察,行政机关的具体行政行为可以分为内部行为和外部行为｡行政机关的内部行为所引发的行政争议应排除在受案范围之外[2](p.405)｡而反对者则认为行政机关可以具有行政诉讼的原告资格｡其主要理由是:第一,虽然《行政诉讼法》从立法上界定了行政诉讼的原告范围,但行政诉讼并不局限于“民告官”,同时也应包括“官告官”｡第二,从理论上分析,某一行政机关可以成为其他行政机关行使行政管理职权的相对人,因而有可能发生行政争议而形成行政案件｡并且行政机关之间的行政行为与行政机关的内部行政行为是两个不同的概念,不能将两者简单地等同起来[3](p.406)｡

从我国的情况来看,由于《行政诉讼法》将内部行为排除在行政诉讼范围之外,以行政主体出现的行政相对人是难以获得原告资格的｡但是行政机关在法律上具有双重地位,其既可以作为行政主体行使行政职权,也可以民事主体的身份出现,因此,一定条件下我们并不能排除行政机关作为原告的资格｡

此外,人民法院不予受理的理由还包括:起诉人错列被告拒绝变更的;法律规定必须由法定或者指定代理人､代表人代为诉讼行为,未由法定或者指定代理人､代表人为诉讼行为的;由诉讼代理人代为起诉,其代理不符合法定要求的;起诉超过法定期限且无正当理由的;法律､法规规定行政复议为提起诉讼必须经过的程序而未申请复议的;起诉人重复起诉的;已撤回起诉,无正当理由再行起诉的;诉讼标的为生效判决所羁束的｡以上情形可以补正或者更正的,人民法院应当指定期间责令起诉人补正或者更正;起诉人在指定期间内已经补正或者更正的,人民法院应当依法受理｡

行政诉讼法的制定,宣告了中国几千年民不能告官的历史的终结,而随着社会的发展,《行政诉讼法》的一些规定却无法适应现实生活的要求,其中受案范围的限制直接导致了许多权利受到国家侵害的公民､法人或者其他组织无法寻求合理的司法救济｡立案审查程序一方面对数量众多的起诉予以审查过滤,从而确保司法机构能够集中资源审理行政诉讼案件;而另一方面也导致人民法院在决定是否受理行政案件时拥有过多的自由裁量权｡这一定程度上使得公民､法人或其他组织的合法权益无法得到及时有效的司法救济,因此,尽快完善我国行政诉讼的立案审查程序便成为亟待解决的问题｡

注释:

①实践中,各地法院关于是否受理案件的做法大相径庭｡具体案件中,一审法院可能以不属于行政诉讼的受案范围裁定不予受理,而二审法院却以证据不足裁定驳回上诉｡正是由于缺乏统一细致的确定标准,才导致了法院之间的各行其是,其所给出的理由也是各种各样,这难免让公民对法官的专业素质及对法院的信赖产生怀疑｡

②当然学者之间的观点差别不大,其分歧主要表现在以下几个方面:一是对原告资格的内涵和外延理解不尽一致;二是原告资格构成的要素不尽相同;三是体现在对利害关系程度的理解或表述存有差别;最后是对侵害权益的现实性要求也不一致｡具体参见:姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,法律出版社2006年第2版,第402页｡

③参见《行政诉讼法》第39条以及《行政诉讼法解释》第41~43条｡

④参见《行政诉讼法》第38条｡

⑤参见《行政诉讼法》第40条以及《行政诉讼法解释》第39条｡

⑥实践中存在的问题是,某些行政机关通常以“会议通知”或者“会议记录”等看似是抽象行政行为的形式作出行政决定借以排除司法机关的审查｡其内容实际上针对特定的相对人并对其权利构成了直接的影响｡而这些行为却往往处于立案受理的模糊地带｡

⑦这里的法律应当作狭义的理解,仅指全国人大及其常务委员会制定的法律｡我国法律对终局行政行为的规定较为严格｡从总的趋势看,法律排除司法审查的行政行为范围越来越小｡《行政诉讼法》颁布时,规定行政机关有最终裁决权的法律有四个,而随着中国加入WTO,《商标法》和《专利法》先后取消了行政机关对商标争议或专利纠纷的最终裁决权｡目前,有关终局行为的法律规定仅有:(1)《公民出入境管理法》和《外国人入境出境管理法》对受行政拘留提起申诉的规定;(2)《行政复议法》第14条对国务院复议裁决效力的规定;(3)《行政复议法》第30条规定的对自然资源所有权和使用权的行政复议效力的规定｡

⑧当然有的学者认为行政仲裁并非严格意义上的仲裁,一定程度上体现强制性,因此应当允许行政相对人对行政裁决提起行政诉讼｡参见张树义:《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》,中国政法大学出版社2000年版,第13页｡此外关于重复处理行为的概念也众说纷纭｡有学者认为,对行政行为的反复申诉仅仅是指已穷尽了救济手段的情况｡如果还没有穷尽救济手段,就不能算重复申诉｡而最高院行政庭对其理解是,“指行政机关所作出的没有改变原有行政法律关系､没有对当事人的权利义务发生新的影响的行为”｡参见最高院行政审判庭编:《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释释义》,中国城市出版社2000年版,第8~9页;刘莘:《新司法解释答疑(一)》,《行政法学研究》2000年第2期｡

参考文献:

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[责任编辑:王篆]