税改前后乡村治理性危机的演变逻辑

赵晓峰

摘要:税费改革前,以农民负担为核心､以群体性事件增多等为表现形式的乡村治理性危机的根源在于国家汲取型体制,客观反映为乡村基层组织在压力型体制下积极行政带来的机构人员膨胀和经纪体制的复活｡后税费时代的乡村治理性危机则是在国家治理转型和社会转型期村庄内部潜在矛盾凸显的新形势下,乡村基层组织悬浮于社会之上不能有效作为引发的以治理缺位为轴心的危机｡以税费改革为分界点,乡村治理性危机在性质上都表现为国家与农民关系的紧张,而诱发根源则从国家汲取型体制转变为村庄内生矛盾｡通过透视乡村基层组织角色与行为在税费改革前后的变异逻辑,我们认为在后税费时代保持一个强有力的维持基础性社会秩序的常规性力量,对于化解潜在的各种乡村治理性危机大有裨益｡

关键词:税费改革;乡村治理性危机;乡村基层组织;农民负担;治理缺位

中图分类号:D668文献标识码:A文章编号:1008-7168(2009)03-0045-05

自20世纪90年代中后期以来,乡村社会出现了以农民负担为核心[1],以农村群体性事件增多为重要表现形式[2]的治理性危机,客观上迫使中央政府在新世纪之初,迅速地推出了以税费改革为开端的一系列惠农政策实践,以达到缓解危机､调整和改善政府与农民关系的目的｡然而,在税费改革以后,我们看到一方面农民负担在很大程度上得以缓解,国家与农民关系呈现出缓和的迹象,政府的合法性得以改善;另一方面农村的群体性事件并无减少,一些农村地区甚至陷入无治理状态,乡村社会出现了新一轮的治理性危机｡为何农民负担没了,乡村的治理性危机却依然存在?税费改革前后,乡村的治理性危机有何差异,其演变逻辑的样态究竟如何?正确认识这些问题对在新农村建设的背景下,深入推进农村综合改革大有裨益｡

一､税改前:以农民负担为核心的乡村治理性危机

要想深入分析税费改革前以农民负担为核心的治理性危机的具体样态,必须从整个税费征缴年代乡村基层组织的角色和行为说起｡乡村基层组织既包括乡镇政权,又包括村级组织,目前关于税改前乡村基层组织角色和行为特征的研究取向主要有两种:一种是“结构|制度”研究取向(张静,2000);另一种是“过程|事件”研究取向(孙立平,2000)｡

“结构|制度”研究取向着重分析制约乡村基层组织角色与行为的结构和制度因素,在具体研究中往往专注于影响乡村基层组织运转逻辑的行政体制､财税制度等结构性和制度性因素｡我国人民公社解体以后,国家开始在农村推行“乡政村治”的治理模式｡在新的治理模式下,中央政府逐步将一部分财权和事权逐级下放给地方政府组织,同时仍然保留着计划经济体制时期数目繁多的涉及经济､社会､文化等各个方面的指标体系,并以之作为评价下级政府领导干部政绩与升迁的重要标准｡为了完成中央部署下来的各种涉农指标,各级政治组织把这些任务和指标采取层层分解的办法下派到下级组织及其责任人,并借助“一票否决制”的政绩考核体系,责令其在设定的时间段内必须完成｡具体到乡村两级,这一体制必然加剧乡村基层组织财政能力和职能扩张之间潜在的紧张关系,给基层财政造成巨大的压力,客观上导致乡村基层组织角色和行为发生变异,促使其想方设法通过集资､收费和罚款的方式将手伸向农民,加重农民的负担｡在20世纪90年代初分税制改革以后,地方财政面临的压力进一步凸显,农民负担也随之迅速攀升,并呈现出不可逆的恶化趋势｡农民负担的上升幅度逐渐超过农民能够承受的范围,以致农民“抗费不抗税”和“既抗税又抗费”的抵制行为普遍增多,乡村基层组织征收税费的难度越来越大｡然而,上级部署的农业税费征缴任务是必须要完成的,因而就出现了两种情况:一是上级压下级,迫使其不得不借债完成逐年下派的税费征收任务,乡村债务由此增多;二是部分地区的乡村基层组织开始有意借助乡村灰黑色势力打压村庄内部的“钉子户”,以非法暴力的手段作为税费征缴的后盾｡由此导致农民因不堪重负引发的恶性事件时有发生,农村群体性事件也因之而上扬｡错综复杂的矛盾使乡村社会出现了较为严重的治理性危机｡

“结构|制度”研究取向的分析为我们呈现了乡村治理性危机生成的体制性因素,而“过程|事件”研究取向的分析则为我们认识乡村治理性危机提供了微观视角｡在正式行政权力运作过程中,权力的行使者可以将诸如人情､面子､常理等日常生活原则和民间观念引入权力的行使过程之中,也即正式权力的非正式运作现象｡而在税费征收问题上出现“正式权力的非正式运作”现象基本上可以说是从20世纪90年代初中期开始的｡当时,国家已经逐渐意识到农民负担问题的严重性,中央政府每年都会下发红头文件三令五申要减轻农民负担,却只打雷不下雨,农业税照样征收､各种达标升级任务依然是层层分解直至乡村基层组织｡在电视､广播等现代传媒工具铺天盖地进入乡村社会的背景下,中央的“三令五申”精神“一竿子插到底”直接进入“寻常百姓家”,政策的透明度空前提高,村民的权利意识也随之觉醒｡如此一来,一方面是乡村基层组织因为制度型权力的萎缩而不得不更多地采取策略性权力,借助“正式权力的非正式运作”完成上面分解下来的税费任务;另一方面是农民对中央政策把握能力的上升,在双方的“一消一长”之间,乡村基层组织在民众中的形象渐渐地被丑化｡乡村基层组织形象的恶化又反过来进一步加大了税费征缴的难度,强化了以农民负担为核心的乡村治理性危机｡

围绕税改前乡村基层组织角色和行为特征展开分析的两种研究取向已经取得的成果,为我们认识和把握以农民负担为核心的乡村治理性危机提供了很好的解读视角,不过,这种单纯基于政治运作逻辑的解读,同时也屏蔽了治理性危机存在的治理逻辑和市场逻辑｡近代以来,乡镇干部的工作对象经历了从“子民”→“保丁”→“社员”→“村民”的演变,他们不再是过去见了干部就端茶递烟,甚至有点怕的老实巴交的农民,而是可以与乡镇干部据理力争的新农民｡在乡镇干部的眼里,“刁民”似乎越来越多,他们可以以一个小理由拖欠税收以及其他合作性事项｡根据我们的农村调查经验,农民的“小理由”无所不在,几乎涉及乡村治理的每一个方面,尤其是需要村民共同合作才能完成的公共品供给领域｡由此,乡村治理中存在的一些问题就成为农民借以与乡村基层组织讨价还价的理由,并进一步折射到农民负担问题上,客观上强化了以农民负担为核心的治理性危机｡市场逻辑则表现在分田单干以后小农家庭开始直面市场风险,在农民负担增长速度超过农民收入增长速度的情况下,税费征缴的难度自然也会加大｡而实际上,从1989年到1992年,农民人均收入平均递增只有9.5%,农民人均三项负担性支出年均递增16.9%,农民负担处于高位运行状态｡1993年以后,农民负担增长过快的势头逐步得到抑制,但由于粮食价格的不断波动,农民负担整体上仍然是起落不定[2]｡由于农民收入增长乏力,却必须承担越来越高的教育､医疗以及生产性投入等生活､生产成本,农民负担引发的矛盾才越来越多,甚至不可调和｡

因此,正如上文所述,对税改前乡村社会治理性危机的研究过于专注乡村基层组织的角色和行为变异等政治运作逻辑的层面,而屏蔽了潜在的治理逻辑和市场逻辑两个层面,这就必然导致学界对后税费时代乡村治理性危机的严重程度估计不足,而仅仅满足于取消农业税费,认为取消农业税费就能化解20世纪90年代中后期以来的乡村治理性危机｡

二､税改后:以治理缺位为轴心的乡村治理性危机

为缓和日益严重的政府与农民关系,中央政府从2000年起就开始在安徽省推行税费改革的实践探索,由于在改革中始终难以解决农业税及其附加征收的技术性难题,无法有效抑制“钉子户”的抗税行为,最后在国家财政实力大大增强的情况下,到2006年全国所有的省市都彻底取消了农业税费｡农业税费的取消标志着以农民负担为核心的乡村治理性危机已经不复存在,也标志着国家步入了缓和与农民关系的新改制阶段｡为了使因税费改革而带来的政府与农民关系缓和的趋势得以持续,中央政府又不断地推出了一系列的改革配套措施,乡村体制改革､粮食直补､两免一补等惠农政策迅速地直达基层｡在中央政府的大力推动下,政府在民间的合法性形象得以改善｡然而,由于后税费时代中央政府在很多惠农政策上采取了瞄准率极高的直接面对数以亿计的分散的小农家庭的财政补贴方式,舍弃了行政体制的层层划拨,尤其是舍弃了乡村基层组织,客观上表现出对基层组织的严重不信任,虽然反哺式的惠农政策有利于改善政府与农民的关系,但是中央政府旨在变“国家-乡村基层组织-农民”的三角关系为“国家-农民”直接关系的惠农政策也使经过精兵简政式改革后的乡村基层组织陷入被动地位,在国家还不完全具备直接治理乡村社会能力的情况下,束缚了乡村基层组织的手脚,打击了它们工作的积极性,导致后税费时代的乡村社会出现了新一轮的以“治理缺位”为轴心的治理性危机｡

针对后税费时代乡村基层组织角色和行为的研究也已经成生了不少的成果｡其中,周飞舟认为税费改革以后乡村基层政权的行为模式正在发生改变,总的趋势是由过去的“要钱”“要粮”变为“跑钱”和借债｡在这种形势下,基层政权从过去的“汲取型”变为与农民关系更为松散的“悬浮型”[3]｡申端锋以湖北荆门地区为研究对象,认为税费改革后,乡村组织在各种现实条件的约束下,既没有成为服务型组织,也不是无所事事,而是在实践中对自身职能重新进行了定位,“将原来的软指标当成硬指标来搞”,他将之称为“软指标的硬指标化”[4]｡而李芝兰等人在分析了“倒逼说”制度变迁理论的政策实践后,进一步阐述了“反倒逼”的解释逻辑[5]｡由于税费改革是自上而下推动的,农村基层政府为了维护自身的利益,作为行政层级最末端的行为体,惟有被动地以“弱者的手段”回应上级压力,其客观结果却是农村公共产品阙如､基层政府运作困难,农村出现新一轮治理危机,由此形成向上的反倒逼现象,以致中央和省级政府只有采取新的措施,投放更多的资源来解决农村问题｡杨善华等人的研究进一步指出税费改革后的乡镇基层政权在财政和职能困境中,仍然要完成自上而下的各种任务,这就使得他们必须去寻求自主空间的拓展,而在此过程中较多地屏蔽了职能转型和服务乡村社会发展的功能[6]｡透过以上的研究可以发现,后改制时代的乡镇基层政权正处于运作逻辑的自我调适期,存在着诸多的与其改制目标不相适应的地方,不仅没有能够压缩基层政府的财政开支,实现职能转型,而且还导致乡村基层组织成了“悬浮性”政权组织｡

悬浮性政权的特性虽然抑制了乡村基层组织积极行政的主动性,有效化解了以农民负担为核心的乡村治理性危机,但是却使乡村社会陷入到了治理缺位的新困境当中,以致使税费改革前潜藏在农民负担背后共同引发危机的治理逻辑和市场逻辑得以显现,从而使乡村社会陷入到了新一轮的治理性危机当中｡应该说后税费时代的乡村社会遭遇到了两个瓶颈:一是税费改革和乡村体制改革削弱了乡镇政权的执政能力和村级组织的自治能力,导致乡村社会缺乏了一个必要的维持社会秩序,为农民生产生活提供必需公共品,并应对自外而内､自上而下的各种风险､任务的常规性力量;二是乡村正处于急剧的社会转型期,面临着诸多的复杂多变的自然风险､社会风险和市场风险,核心家庭化的分散小农难以从根本上适应新的形势变化｡由此,我们看到在后税费时代的乡村社会出现了诸多新旧矛盾互汇杂糅形成的乱象:经过精兵简政式改制后的乡镇基层政权苦于财政枯竭及权力萎缩成了悬浮于乡村社会之上的“维持会”;农村综合改革受制于配套措施不完善､跟不上的困境,在实践中难以发挥应有的改革效应;村民自治的基层民主政治实践频繁遭遇家族势力､黑恶势力､精英贿选等潜在的威胁,农民的民主权利在部分地区得不到实现;农村依法治理社会的理念在不断深入的同时也面临着诸多的不利因素,其中灰黑色恶势力兴起于乡村即是重要表现之一;农村健康的内生性组织缺乏,农民因此严重缺乏日常生活的组织载体,以致农村邪教､西方基督教有泛滥发展之势,农村老年人也出现了非正常死亡率奇高等不和谐的现象;农村公共品供给严重不足,开始威胁到后税费时代农民的生产和生活,从而也构成对乡村治理转型的重要挑战;生产资料价格和消费品价格上涨的幅度远远超过农产品价格上涨的幅度和国家粮食直补款增加的幅度,迫使分散小农不得不饱受通货膨胀之苦……所有这些都构成了以治理缺位为轴心的新一轮治理性危机,影响着乡村社会的和谐稳定与可持续发展｡

在实践中,如果因治理缺位引发的危机不能得到及时有效的缓解,就极有可能转化为新一轮的政治认同危机,影响到国家与农民关系的改善,甚至会逐步侵蚀到政府在民间的合法性基础,进而影响到国家在后税费时代采取的惠农政策之实践成效的发挥,造成新的政治合法性困境｡

三､治理性危机:剖析乡村基层组织角色与行为变异的一个视角

以税费改革为明显的分界点,乡村治理性危机的产生基础发生了根本性转变,危机的性质则是一脉相承的,而如何认识乡村治理性危机在税费改革前后的演变逻辑,对我们在实践中探索寻找针对性对策大有帮助｡从上面的分析中,我们可以看出乡村治理性危机与乡村基层组织角色与行为的变异逻辑有着极大的关系,因此,从治理性危机的演变逻辑来剖析乡村基层组织角色与行为的变异逻辑,进而反过来印证治理性危机的发生和演变机制就具有极大的可能性｡

税费改革前,以农民负担为核心的乡村治理性危机的产生基础,应该放到中国现代化进程中国家战略选择的大背景中去认识｡改革开放以后,国家战略并没有完全地及时从剥脱小农经济剩余以支援和加快国家现代化､工业化､城市化进程的“以农村支援城市,以农业支援工业”的初期战略中转变过来,国家在“放活”家庭经济､激发农民生产积极性､刺激农村经济发展的同时,依然保留着城乡二元的剥脱型体制,其中一个重要的表现就是“农民的事情,农民办”的农村公共品供应体制｡在20世纪八九十年代直至当下,中国都保留着城乡二元隔离的公共品供给制度,城市的公共品由国家财政投入,农村的公共品则主要由“农民办”｡因此,国家一方面利用压力型体制不断地向下分解各种达标升级任务指标,另一方面对乡村基层组织不仅不给相应的财政转移支农资金,而且还在农民负担彰显､恶性事件突发增多的情况下不断地收权,这就必然会导致乡村基层组织在种类繁多的项目实行“一票否决制”的体制环境下发生角色和行为变异的现象｡所以可以说,乡村基层组织人员膨胀和经纪体制的复活与压力型体制下国家战略的选择紧密相关,“要想马儿跑,又想马儿不吃草”是不可能的｡在这样背景下产生的乡村治理性危机有乡村基层组织行为不得当的因素,但是根源却在乡村之外的国家汲取型体制,而作为矛盾聚焦点的农民负担居高不下的现象实际上只是危机的表象,乡村基层组织不管是运用制度型权力还是更多地运用“正式权力非正式运作”的策略性权力,则都依附于国家政策导向的演变｡

税费改革后,以治理缺位为轴心的乡村治理性危机,仍然与乡村基层组织角色与行为的变异相关,但根源却已经转移到村庄内部各种潜在矛盾的凸显问题上｡乡村基层组织在税费改革后成为追逐自我空间营造而悬浮于乡村社会之上的“悬浮性政权”,是造成治理缺位的乡村治理性危机的直接原因｡国家权力在农村保留了存在的形式,却不能发挥其积极的功能,以致乡村社会的诸多矛盾不能及时得到有效解决｡同时因为税费征收行为的取消,民众对基层组织的期望下降,农民不再抱怨乡村基层组织了,而直指县及其以上的国家政权存在形式,这就必然导致矛盾爆发场域向县､市上移,从而也就成为当前恶性事件演变的一个新趋势｡但是,乡村治理性危机形成的根本原因是村庄的社会结构正在发生巨变,农民的权利意识在觉醒,农村公共品供给不足或不公平的矛盾显现……也就是说,乡村治理性危机的诱发因素正在由村庄之外的国家汲取型体制转向村庄内部｡但是,正如上文的分析,村庄内部诱发的危机在缺乏一个强有力的常规性力量约束与规范的情况下,极有可能会很快酝酿成新一轮的县乡村政治合法性困境,而且在缺乏乡村基层组织作为缓冲地带的情况下其造成的影响在范围上会更广泛､在时间上会更长久,自然破坏性也会越大｡

虽然说以农民负担为核心的乡村治理性危机与以治理缺位为轴心的乡村治理性危机,在产生基础上已经发生了根本性的转变,由村庄外的国家体制转为村庄内部的内生因素,但是危机的性质却是连贯的,都表现为国家与农民关系的恶化,只是税改前的恶化已经成为共识,而税改后的恶化在国家一系列惠农政策产生的短期效应中被遮蔽,暂时还没有彻底地显现｡然而,税费改革后以治理缺位为轴心的诸多乡村乱象却说明新的危机可能引发的负面效应及其对政府合法性的潜在破坏力都极有可能会超过税改前的危机｡

税费改革前的乡村治理性危机,是在国家汲取型体制顽强存在和压力型体制强有力的宏观背景下,乡村基层组织积极行政引发起来的以农民负担为核心表现形式的危机,而后税费时代的乡村治理性危机,则是在国家治理转型和乡村社会转型期潜在矛盾凸显的新形势下,乡村基层组织悬浮于社会之上不能有效作为,引发的以治理缺位为轴心的危机｡虽然,危机诱发因素正在经历由外而内的体制约束转为自内而外的内生矛盾,但是乡村基层组织的角色和行为在各种因素的制约下,不能适应农村经济社会形势发展的需要是重要原因｡

四､后税费时代的乡村治理性危机何以终结

目前中国社会开始进入发展机遇期与矛盾凸显期并存的新阶段｡由于全球金融危机的影响,我国东南沿海一带已经开始出现越来越多的企业停产､倒闭现象,民工返乡潮再现内陆各个劳务输出大省,乡村社会将会面临新的巨大挑战｡如何缓解后税费时代以治理缺位为轴心的乡村治理性危机,使乡村社会能够承受得起国家经济形势变化､民工返乡带来的冲击,对于当下的中国来说是必须要面对的难题｡

根据上面对税费改革前后乡村治理性危机演变逻辑的分析,我们看到乡村基层组织角色与行为在特定时代背景下的变异是危机得以凸显的重要原因｡当前的中国社会正处于急剧的社会转型期,国家治理乡村社会的理念和方式也正在转型,而乡村社会本身也正在经历治理方式､农民价值观念以及基础社会结构之变｡在这样一个社会转型期,维持乡村社会的和谐稳定是统筹城乡经济社会发展的重要保障,是为中国进一步的现代化提供稳定期和蓄水池的必然选择｡因此,无论是维持现有的“乡政村治”的乡村治理模式,还是通过进一步的体制创新着力要打造的新模式,都必须认识到中国现代化的过程是一个持续地改造､改变､利用农村社会的庞大工程,一项旧任务完成了,数项新任务又起来｡如果我们只看到一项又一项具体的任务,就必然要一项又一项具体地去应对,就必须在基层组织设置上犯头脚不能兼顾的老毛病｡也就是说,必须为乡村社会提供一个维持基础秩序的常规性力量｡在笔者看来,无论将来乡村社会的治理模式是什么样的架构,无论是村政还是村治,对于缓解乡村治理性危机来说,重点主要有三个方面:

首先是在村级要维持一个常规性力量,强化村级组织处理危机的能力｡这个常规性力量可以是基层党组织,也可以是村民自治组织,或者是农民合作组织,也可以是多中心治理格局,形式可以多样,但都必须在党的领导下按照国家的法律法规办事｡同时,预设中的常规性力量必须适应农民权利观念觉醒,民主参与诉求高涨的形势需要,必须以调解民事纠纷,化解乡村治理性危机为根本职责,既不能仅仅充当国家在农村的代理人,也不能悬浮于乡村社会之上,必须把维持乡村社会的和谐稳定作为首要目标,着力于将各种矛盾纠纷化解在基层社会之内｡

其次是国家要加大对农村公共品的财政转移支付力度,要进一步“还权于村,还利于民”｡国家不仅需要通过瞄准率极高的以粮食直补为代表的财政转移支付来调和国家与农民关系,而且还需要以公共财政转移支付为手段扶持村级组织,使其能够在农村公共品供给领域运转起来,在为民做事中重塑组织威信｡当前一个重要的可能选择是剥离“一事一议”制度身上肩负的筹资筹劳职责,以国家财政转移支付的增量来填补资金缺口,而让制度本身更多地去承担农村公共品需求信息的偏好表达功能和项目执行､管理､监督等公共品供给过程中的决策职能｡

第三是要在超越单个村庄的场域内打造一个警制力量,辅助村级组织维持乡村社会的秩序｡后税费时代的乡村社会面临着诸多的挑战,农村邪教和西化宗教流派泛滥发展､乡村灰黑色恶势力日益猖狂,群体性事件多发……新的社会发展形势迫切需要国家在村级组织有效作为的同时,在村庄之外保持一个能够高效介入农村突发性事件的警制力量,以解决村级组织所不能解决的社会秩序维持难题,保证乡村社会转型的顺利进行｡

参考文献:

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[责任编辑:王篆]