邓小平关于中央与地方关系的思想

李合敏　李　琳

摘要:正确认识和处理中央与地方的关系,合理配置中央与地方的纵向权力结构,是邓小平政治体制改革(也是经济体制改革)理论的重要组成部分｡邓小平在深刻分析中央高度集权政治体制的历史成因及其弊端的基础上,提出了既要下放权力,扩大地方自主权,又要加强和维护中央权威;兼顾中央与地方,以中央作主导;中央与地方间的权力结构调整必须与其他改革措施特别是党政分开配套进行等重要思想观点,为我们正确认识和处理中央与地方关系提供了科学的理论指南｡

关键词:邓小平;中央与地方关系;下放权力;权威;主导;党政分开

中图分类号:A849.1文献标识码:A文章编号:1008-7168(2009)03-0005-08

所谓中央与地方的关系,是指中央与地方之间因职责权限划分所构成的中央与地方间的纵向权力结构｡只有合理配置中央与地方间的权力结构,才能既保持中央权威,又使地方具有足够的自主性,促进地方从而促进全国经济､政治､文化､社会协调发展｡因此,邓小平十分重视中央与地方的关系问题｡他从加速社会主义现代化建设､推进党和国家政治生活民主化､发挥社会主义优越性的战略高度,以民主集中制为指导,针对我国原有政治体制中中央权力过分集中､地方缺乏自主性的状况,在深刻分析中央高度集权政治体制的历史成因及其弊端的基础上,提出了既要下放权力,扩大地方自主权,又要加强和维护中央权威;兼顾中央与地方,以中央作主导;中央与地方间的权力结构调整必须与其他改革措施特别是党政分开配套进行等重要思想观点,构成了邓小平政治体制改革(也是经济体制改革)理论的重要组成部分,为我们正确认识和处理中央与地方的关系,合理配置中央与地方的纵向权力结构,提供了科学的理论指南｡

一､中央高度集权政治体制的历史成因及其弊端

邓小平在谈到权力过分集中现象的成因时指出:“这种现象,同我国历史上封建专制主义的影响有关,也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关｡我们历史上多次过分强调党的集中统一,过分强调反对分散主义､闹独立性,很少强调必要的分权和自主权,很少反对个人过分集权｡”[1](p.329)这段论述,深刻揭示了我国原有政治体制中权力过分集中特别是中央高度集权､纵向权力结构不合理的复杂历史成因｡

历史上,我国是一个传统深厚的封建中央集权制国家,封建专制传统根深蒂固｡我们党进行了28年的新民主主义革命,推翻封建主义的反动统治和封建土地所有制,是成功的､彻底的｡但是,对于肃清思想政治方面的封建主义残余这个任务,因为我们对它的重要性估计不足,加之以后很快转入社会主义革命,十分重视对资本主义的批判,而忽视了对封建主义的批判,致使封建主义的思想传统残存下来,并不时沉渣泛起,影响着我们党和国家的政治生活｡正如邓小平所说,我们党和国家领导制度中的权力过分集中以及官僚主义､个人迷信､家长制或家长作风､干部领导职务终身制､形形色色的特权现象等弊端,多少都带有封建主义色彩｡因此,现在应该明确提出继续肃清思想政治方面的封建主义残余影响的任务,“重点是切实改革并完善党和国家的制度,从制度上保证党和国家政治生活的民主化､经济管理的民主化､整个社会生活的民主化,促进现代化建设事业的顺利发展”[1](p.336)｡

同时,在历史上中国共产党曾经是共产国际的一个支部,不能不受到共产国际时期各国党实行中央乃至个人高度集权传统的影响｡列宁在创建新型无产阶级革命政党过程中,面对在沙皇俄国专制统治之下党所处的非法地位和完全被排除在政治生活之外的现实,强调党必须实行集中制｡他告诫全党:“在黑暗的专制制度下,在流行由宪兵来进行选择的情况下,党组织的‘广泛民主制只是一种毫无意思而且有害的儿戏｡说它是一种毫无意思的儿戏,是因为实际上任何一个革命组织从来也没有实行过什么广泛民主制,而且无论它自己多么愿意这样做,也是做不到的｡说它是一种有害的儿戏,是因为贯彻‘广泛民主原则的尝试,只会便于警察进行广泛的破坏｡”[2](p.418)十月革命胜利后,苏维埃政权创建伊始,百废待兴,加上国内战争的爆发和帝国主义的武装干涉,严峻的局势使党内的集中制进一步强化｡这种领导体制,必然要把权力高度集中于党的领导集团,甚至集中于个别领袖人物手中｡1919年共产国际成立后,列宁又强调各国党必须实行集中制,并将此作为加入共产国际的重要条件之一｡在他制定的《加入共产国际的条件》第13条明确规定:“加入共产国际的党,应该是按照民主集中制的原则建立起来的｡在目前激烈的国内战争时代,共产党只有按照高度集中的方式组织起来,在党内实行近似军事纪律那样的铁的纪律,党的中央机关成为拥有广泛的权力､得到全体党员普遍信任的权威性机构,只有这样,党才能履行自己的职责｡”[3](p.254)中国共产党作为按照列宁建党学说建立起来的党,作为共产国际的一个支部,从创建之日起就不可避免地接受了这种高度集中制的组织原则和组织制度｡

特别是,建国后对革命战争年代形成的党的高度集中统一的领导体制和苏联计划经济体制的沿袭及其不断强化,更是产生中央高度集权政治体制的直接原因｡早在我党创建区域性红色政权时期,由于战争的需要,就已开始实行党政军合一的高度集权的领导体制｡当时所建立的革命政权的领导机构基本上是一种党领导下的“军政府”,其典型表现为“前敌委员会”｡前敌委员会既是最高军事领导机关,也是党政的最高领导机关,其负责人更往往集党的主要领导人､军队首长､地方党组织主要领导人于一身｡抗日战争时期,为了有效应对日军的“扫荡”,坚持和发展抗日根据地,中央决定把各根据地的领导权高度集中在党委手中,党委是根据地的最高领导机关｡1942年9月,党中央专门作出《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》,强调根据地领导的统一与一元化,明确规定各级党委是该地区的党政军民的统一领导机关,党委的决议,党政军民必须无条件地执行｡1943年3月,中央政治局会议推选毛泽东为中央委员会主席､中央政治局主席和中央书记处主席,并在《中央机构调整及精简的决定》中规定书记处会议上所讨论的问题,主席有最后决定之权｡所有这些,为高度集权的领导体制的形成并最终通向党的主席或书记实行“领导者个人高度集权”,提供了“法规”性的依据｡解放战争时期,鉴于我党我军长期处于被敌人分割的､游击战争的并且是农村的环境之中,中央允许各地方党的和军事的领导机关保持着很大的自主权,使得各地方的党组织和军队发挥了主动性和积极性,渡过了长期的､严重的困难局面,但同时也使许多地方产生了“某些无纪律状态或无政府状态,即擅自修改中央的或上级党委的政策和策略,执行他们自以为是的违背统一意志和统一纪律的极端有害的政策和策略;在工作繁忙的借口之下,采取事前不请示事后不报告的错误态度,将自己管理的地方,看成好像一个独立国”的状况,中央决定“将一切可能和必须集中的权力,集中于中央和中央代表机关”[4](p.1332)｡这就在实际上强化了权力高度集中特别是中央高度集权的领导体制｡新中国成立后,我们不仅沿袭了革命战争年代形成的中央高度集权的领导体制,而且沿袭了苏联的计划经济体制,通过部门管理和指令性计划,实现政府对企业的直接控制,这更为中央高度集权的中央与地方关系格局的进一步强化提供了客观现实基础｡1954年的新中国第一部宪法第2条确认了国家机关的“民主集中制”原则,但立足点在“集中”,并且宪法第15条､第22条规定了中国实行计划经济和一级立法体制｡以此为基础,中国确立了中央高度集权的三位一体的政治体制､经济体制和立法体制｡此后,随着频繁的政治运动,尤其是随着对商品经济的排斥和批判,对计划经济的强调,这种中央高度集权的领导体制日益强化｡在这个过程中,经济管理体制上的权力过分集中,是政治体制上权力过分集中的根本原因｡因为计划经济的模式,需要部门的行政管理和集中､有计划地统配“人财物”,以及“统制”一切生产､交换､分配和消费,因而与计划经济相适应的只能是中央高度集权的政治体制｡

在革命战争年代,我们的中心任务是打仗,残酷的战争环境要求我们的党和革命力量必须实行高度的集中统一,这对于夺取革命战争和民主革命的胜利,是必要的､正确的｡建国初期,为了彻底战胜国内外敌人,维护国家的独立和统一,建立社会主义经济制度和国民经济体系,我们继续实行中央高度集权的领导体制,也有其必要性和合理性｡但党成为领导全国政权的执政党,特别是在生产资料私有制的社会主义改造基本完成,我国开始进入全面建设社会主义的新阶段,党所面临的中心任务和所处环境都发生了根本性变化以后,中央高度集权的政治体制的消极性与弊端就日益显露出来｡正如邓小平所深刻指出,由于“坚持中央的统一领导,变成了‘一切统一口径”,由于“我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济､政治､文化､社会都实行中央高度集权的管理体制”[1](pp.142,328),致使中央机关管了很多不该管､管不好､管不了的事,上面集权过多,地方和基层企事业､社会单位权力太少,形成了头重脚轻的领导格局｡在这种中央过度集权的政治体制下,地方的权力集中于中央,没有相对独立的意志表达形式,很难自主管理本地的事务,中央权力的触角甚至直接延伸到了基层群众的生活,如当时天津市要设多少电影队,每队配备多少人,都要报经中央主管部门同意[5](p.782);经济管理权集中在中央各部门手里,依靠行政系统､行政区划组织生产;中央在财政上统收统支､产品上统购包销､劳动上统包统配,地方政府和企业缺乏经济上的自主权｡这种中央高度集权､地方缺乏自主权的政治经济体制导致的直接后果,是效率和活力低下,地方和基层的领导者“往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题,只好成天忙于请示报告,批转文件”[1](p.328),极大地压抑了地方和基层的积极性､主动性和创造性,阻碍了经济､政治､文化､社会的发展｡

二､正确认识和处理中央与地方关系的两个基本方面:既要下放权力,扩大地方自主权,又要加强和维护中央权威,防止地方分散主义和盲目性

邓小平不仅深刻分析了中央高度集权政治体制的历史成因及其弊端,而且明确指出中央高度集权的政治体制是我们党和国家具体制度中存在弊端的“总病根”｡为了适应社会主义现代化建设的需要,加速现代化建设事业的发展,为了适应党和国家政治生活民主化的需要,为了兴利除弊､充分发挥社会主义制度的优越性,必须改革和完善党和国家的领导制度,必须以民主集中制为指导,从既要下放权力､扩大地方自主权,又要加强和维护中央权威与集中､防止地方分散主义和盲目性两个基本方面着眼着手,正确认识和处理中央与地方的关系｡

(一)下放权力,扩大地方自主权

早在1956年,邓小平就已清醒地认识到:“在目前,党的上下级关系中的缺点,从总的方面说来,主要地还是对于发扬下级组织的积极性创造性注意不足｡不适当的过分的中央集权,不但表现在经济工作､文化工作和其他国家行政工作中,也表现在党的工作中｡”[6](p.227)他尖锐地指出,上级机关所做的硬性规定太多,而不少的规定,并不是对于下级组织的情况和经验做了充分研究的结果,以致往往使下级组织在执行的时候发生困难｡许多上级组织还不善于深入下层,倾听下级组织和群众的意见,同下级组织经过互相商量去解决工作中的问题,还习惯于在办公室里发号施令,或者到下面去包办代替｡为了扩大地方和基层的自主权,充分发挥地方和基层的积极性创造性,必须按照民主集中制的原则,适当划分中央和地方､上级和下级的职权范围｡在全面进入改革开放前夕的1978年12月,邓小平在深刻总结和反思建国后中央与地方关系的经验教训的基础上明确指出:“现在我国的经济管理体制权力过于集中,应该有计划地大胆下放,否则不利于充分发挥国家､地方､企业和劳动者个人四个方面的积极性,也不利于实行现代化的经济管理和提高劳动生产率｡应该让地方和企业､生产队有更多的经营管理的自主权｡”[1](p.145)他认为,中国必须下放权力,不仅是因为中央高度集权的经济管理体制导致了企业的权力过分集中于政府,地方的权力过分集中于中央,束缚了地方､企业和劳动者个人的积极性,而且还在于中国幅员辽阔,有这么多省､市､自治区,各个地方的情况差异很大,而且一个中等的省就相当于欧洲的一个大国,如果地方没有自主权和因地制宜,就不可能发挥各自的优势加快发展｡因此,“有必要在统一认识､统一政策､统一计划､统一指挥､统一行动之下,在经济计划和财政､外贸等方面给予更多的自主权”｡特别是,“当前最迫切的是扩大厂矿企业和生产队的自主权,使每一个工厂和生产队能够千方百计地发挥主动创造精神”[1](pp.145146)｡1980年,他进一步指出,长期以来,由于我们实行中央高度集权的管理体制,我们的各级领导机关都管了很多不该管､管不好､管不了的事,而“这些事只要有一定的规章,放在下面,放在企业､事业､社会单位,让他们真正按民主集中制自行处理,本来可以很好办,但是统统拿到党政领导机关､拿到中央部门来,就很难办｡谁也没有这样的神通,能够办这么繁重而生疏的事情”[1](p.328)｡后来,他在设计政治体制改革的总体方案时,不仅明确提出了权力下放问题,而且将其作为政治体制改革的核心内容之一｡他反复强调,政治体制改革,包括党政分开和下放权力｡“权力要下放,解决中央和地方的关系,同时地方各级也都有一个权力下放问题”;“调动积极性,权力下放是最主要的内容｡我们农村改革之所以见效,就是因为给农民更多的自主权,调动了农民的积极性｡现在我们把这个经验应用到各行各业,调动各方面的积极性”[7](pp.177,242)｡

邓小平之所以如此强调权力下放问题,既有政治体制层面的原因,又有经济体制层面的原因｡就是说,他是将权力下放与民主､效率紧密地结合在一起来思考问题的｡中央高度集中权力,是缺乏民主的表现;而缺乏民主,地方与企业就没有积极性,就不可能有较高的经济效率｡只有下放权力,扩大地方和企业的自主权,才有利于发展民主和提高效率｡因此,邓小平明确指出,中国“政治体制改革的目的是调动群众的积极性,提高效率”[7](p.177)｡作为政治体制改革的核心内容之一,权力下放的重要内容就是要调整中央与地方的关系,加强地方的自主权,调动地方的积极性｡而“调动积极性是最大的民主”;“把权力下放给基层和人民,在农村就是下放给农民,这就是最大的民主｡我们讲社会主义民主,这就是一个重要内容”[7](pp.242,252)｡要使人民有更多的民主权利,就要给基层､企业､乡村中的农民和其他居民以更多的自主权,真正实现人民当家作主,参与和管理基层及地方的事务｡同时,邓小平对中央高度集权体制的批评又是与传统的计划体制即效率和活力低下联系在一起的｡这是因为,在计划经济体制下,从生产到分配,统统由中央作计划､定指标,然后逐级下达到最基层;最基层的需要则通过层层渠道上达,由国家进行调配｡各个地区的政治､经济､文化及各种服务设施的管理都是单一的行政性管理,整个社会就是一个行政化了的社会｡这是与现代化经济管理和社会主义市场经济发展的要求不相适应的｡在市场经济条件下,市场的需求是千变万化的,地方政府在管理地方事务时既要遵从市场经济的规律,又要发挥宏观调控的功能｡这就要求各级地方政府都必须有相对明确的自主权限,而不能延续过去那种由中央和上级政府统得过多､管得过死的局面｡因此,简政放权是发展社会主义市场经济的需要,是按照经济规律管理经济从而提高经济效率的需要,也是搞活地方经济进而促进全国经济发展的需要｡正因为如此,邓小平反复强调:“我们要精兵简政,真正下放权力,扩大社会主义民主,把人民群众和基层组织的积极性调动起来”;“这些年来搞改革的一条经验,就是首先调动农民的积极性,把生产经营的自主权力下放给农民｡农村改革是权力下放,城市经济体制改革也要权力下放,下放给企业,下放给基层,同时广泛调动工人和知识分子的积极性,让他们参与管理,实现管理民主化｡各方面都要解决这个问题”[7](pp.160,180)｡

(二)加强和维护中央权威与集中,防止地方分散主义和盲目性

邓小平在强调下放权力,扩大地方自主权,以扩大民主､提高效率的同时,十分重视加强和维护中央权威问题｡他认为,向地方下放权力是有度的,是把中央“不该管､管不好､管不了的事”交给地方自已管理,从而使中央机构精简､功能集中､权威加强､管理高效,而决不是要损害甚至否定中央权威｡早在改革开放前夕,他就提醒全党“违反中央政策根本原则的‘土政策要反对”[1](p.142)｡即使在他专门论述党和国家领导制度改革､批评中央高度集权的弊端时,仍然强调:“我不是说不要强调党的集中统一,不是说任何情况下强调集中统一都不对,也不是说不要反对分散主义､闹独立性,问题都在于‘过分｡”[1](p.329)后来,他又特别强调:“我的中心意思是,中央要有权威｡”按照邓小平的论述,加强和维护中央权威,首先,保证“中央定了措施,各地各部门就要坚决执行,不但要迅速,而且要很有力”[7](p.277)｡中央决定了的东西,党的组织决定了的东西,在没有改变以前,必须服从,任何人都不允许以任何借口来抵制中央的领导｡“只有全党严格服从中央,党才能够领导全体党员和全国人民为实现现代化的伟大任务而战斗｡任何人如果严重破坏这一条,各级党组织和各级纪律检查委员会就必须对他严格执行纪律处分,因为这是党的最高利益所在,也是全国人民的最高利益所在｡”[1](pp.271272)其次,加强和维护中央权威,关键是加强和维护中央领导集体的权威｡中国问题的关键在于共产党要有一个好的政治局,特别是好的政治局常委会｡只要这个环节不发生问题,中国就稳如泰山｡同时,根据党的历史经验,“任何一个领导集体都要有一个核心,没有核心的领导是靠不住的”[7](p.310)｡因此,必须加强和维护中央领导集体及其核心的权威｡再次,加强和维护中央权威,主要是保证中央在重大问题上说话必须算数,而不是要重新回到把大小事情都统统拿到中央来办的老路上去｡“现在中央说话,中央行使权力,是在大的问题上,在方向问题上｡”[7](p.278)复次,加强和维护中央权威,就是要不折不扣地贯彻执行党纪国法和党的路线方针政策｡党有党纪,国有国法｡“共产党员一定要严格遵守党的纪律｡无论是不是党员,都要遵守国家的法律,对于共产党员来说,党的纪律里就包括这一条｡遵守纪律的最高标准,是真正维护和坚决执行党的政策,国家的政策｡”[7](p.112)因此,决不允许搞“上有政策下有对策”,不允许搞违背中央政策的“土政策”,不允许搞“各自为政各行其是”｡

邓小平不仅深刻论述了“中央要有权威”的内涵,而且系统论述了加强和维护中央权威的必要性和紧迫性｡

第一,“中央要有权威”,才能保证改革开放和社会主义现代化建设有领导有秩序地顺利进行｡我国地域辽阔,人口众多,并且我们所进行的改革开放和社会主义现代化建设事业是一项极其艰巨复杂､充满风险的伟大事业,必须在中央的集中统一下,有领导有秩序地进行,才能取得成功｡相反,如果中央没有权威,各路诸侯太多,议而不决,决而不行,“上有政策下有对策”,“各自为政各行其是”,必将导致社会政治局面混乱,改革开放和社会主义现代化建设必将无法进行｡因此,邓小平反复强调,中央的权威必须加强｡“我们要定一个方针,就是要在中央统一领导下深化改革｡”“中央的话不听,国务院的话不听,这不行｡特别是有困难的时候,没有中央､国务院这个权威,不可能解决问题｡有了这个权威,困难时也能做大事｡不能否定权威,该集中的要集中,否则至少要耽误时间｡对于不听中央､国务院的话的,处理要坚决,可以先打招呼,不行就调人换头头｡”[7](pp.278,319)

第二,“中央要有权威”,才能加强宏观调控,确保社会主义市场经济健康发展｡社会主义市场经济,就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用｡国家宏观调控和市场机制的作用,都是社会主义市场经济体制的本质要求,二者相辅相成､相互促进､缺一不可｡市场是配置资源和提供激励的有效方式,它通过竞争和价格杠杆把稀缺物资配置到能创造最好效益的环节中去,并给企业带来压力和动力,因而能够极大地促进经济发展｡但市场又存在自发性､盲目性､滞后性的弱点和不足,必须依靠国家对市场活动的宏观指导和调控来加以弥补和克服,这已为现代市场经济的发展所证明｡我国是发展中大国,又处在经济体制转轨､产业结构升级和经济快速发展的时期,加强和改善宏观调控尤为重要｡只有通过有效的宏观调控,才能保持经济总量平衡,抑制通货膨胀,促进重大经济结构优化,实现经济稳定增长｡这就要求中央必须要有足够的权威,必须要有必要的集中统一｡早在1979年,邓不平就针对在权力下放包括企业下放给地方政府过程中,忽视必要的集中､“中央掌握的企业收入很有限”,以致中央的调控能力受到制约的现象严肃指出:“中央如果不掌握一定数额的资金,好多应该办的地方无力办的大事情,就办不了,一些关键性的只能由中央投资的项目会受到影响｡……这个问题值得研究｡现在一提就是中央集中过多下放太少,没有考虑该集中的必须集中的问题｡中央必须保证某些集中｡”[1](pp.200201)20世纪80年代末,由于持续的放权让利改革,中央政府财力日趋减小,宏观调控能力日益减弱,加上某些地方因其雄厚的财力支撑而愈加干扰中央的宏观调控,严重扰乱了正常的经济､政治秩序,打乱了中央的宏观调控和改革步骤｡针对这种状况,邓小平不仅强调“宏观管理要体现在中央说话能够算数｡这几年我们走的路子是对的,现在是总结经验的时候｡如果不放,经济发展能搞出今天这样一个规模来吗?我们讲中央权威,宏观控制,深化综合改革,都是在这样的新的条件下提出来的｡过去我们是穷管,现在不同了,是走向小康社会的宏观管理”[7](p.278),而且明确要求各地方必须迅速而有力地执行中央的政策措施,否则必须严肃处理｡

第三,“中央要有权威”,才能更好地协调各地区间的发展,最终达到共同富裕｡社会主义最大的优越性就是共同富裕,这是体现社会主义本质的一个东西｡但共同富裕不等于同步富裕､同等富裕｡由于自然禀赋和社会历史的原因,我国各地区间特别是东部沿海地区与西部内陆地区之间经济发展速度和发展水平差距很大,并且这种差距不可能在短期内消除,只能通过发展来逐步缩小｡据此,邓小平明确提出了通过“部分先富”而带动全国共同发展､共同富裕的“两个大局”战略构想｡其中,“部分先富”是手段,共同富裕是目的,即“一部分地区有条件先发展起来,一部分地区发展慢点,先发展起来的地区带动后发展的地区,最终达到共同富裕”｡相反,如果富的愈来愈富,穷的愈来愈穷,就会产生两极分化｡“如果搞两极分化,情况就不同了,民族矛盾､区域间矛盾､阶级矛盾都会发展,相应地中央和地方的矛盾也会发展,就可能出乱子｡”[7](pp.373374,364)显然,如果不能通过发展实现共同富裕,不仅不符合社会主义的本质要求,而且还会造成社会政治局面混乱｡而要避免这种情况的出现,就必须加强中央权威｡只有加强中央权威,才能使地方顾全大局,才能协调地区间的发展,促进全国的共同发展｡正如邓小平所深刻指出:“沿海地区要加快对外开放,使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来,从而带动内地更好地发展,这是一个事关大局的问题｡内地要顾全这个大局｡反过来,发展到一定的时候,又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展,这也是个大局｡那时沿海也要服从这个大局｡这一切,如果没有中央的权威,就办不到｡各顾各,相互打架,相互拆台,统一不起来｡谁能统一?中央!中央就是党中央､国务院｡”[7](pp.277278)

三､正确认识和处理中央与地方关系的基本原则和方法:兼顾中央与地方,以中央为主导;中央与地方间的权力结构调整必须与其他改革措施特别是党政分开配套进行

由于中央高度集权的政治体制及其相关体制沿袭已久,加上在市场经济条件下,利益主体日益多元化,因而中央与地方间的权力结构调整是一件十分艰巨复杂的事情｡为了切实推进体制改革,正确处理中央与地方关系,邓小平不仅提出了“兼顾中央与地方,以中央做主导”的基本原则,而且强调中央与地方间的权力结构调整必须与其他改革措施特别是党政分开配套进行｡

(一)兼顾中央与地方,以中央作主导

邓小平认为,在认识和处理中央与地方关系的问题上,必须坚持两点论与重点论相统一的观点,以使地方利益服从全国利益,局部利益服从全局利益｡1954年,他在谈到中央与地方的关系时指出:“我们的一切工作都会涉及全局与局部的关系､中央与地方的关系､集中统一与因地制宜的关系｡大道理与小道理必须弄清楚｡全体和局部缺一不可,全体是由局部组成的,如果只有全体,没有局部,则全体也就不成其为全体了｡另一方面,全体和局部､中央和地方､集中统一和因地制宜,以什么为主导呢?如果把局部､地方､因地制宜作主导,那就要犯原则错误｡一定要以中央､全体､集中统一作主导｡因此,在中央工作的同志要经常照顾局部和地方,要因地制宜,注意到地方工作有什么困难｡……在地方来讲,则应照顾全体､中央和集中统一,以中央为主体｡”[6](pp.198199)之所以在中央与地方的关系上必须以中央为主导,是因为地方是在中央领导下的地方,局部是在全体中的局部,因地制宜是在集中统一下的因地制宜,如果两者之间发生矛盾,地方应服从中央,局部应服从全体,因地制宜应服从集中统一｡不如此,就会发生地方主义､本位主义和山头主义,就会由于中央没有足够的权力而造成宏观管理的困难和统筹资源的匮乏,最终也不利于地方的持续发展｡在党的八大上,邓小平针对当时存在的“不适当的过分的中央集权”现象,提出要适当划分中央与地方的权力,“凡属全国性质的问题和需要在全国范围内作统一决定的问题,应当由中央组织处理,以利于党的集中统一;凡属地方性质的问题和需要由地方决定的问题,应当由地方组织处理,以利于因地制宜”[6](p.228)｡20世纪60年代初,为了克服我们党和国家面临的严重困难,针对当时分散主义比较严重和发扬民主不够两种现象并存的状况,邓小平明确强调:“我们强调加强集中统一和反对分散主义,更应坚持民主集中制的原则｡不应该误解,以为强调集中统一,就可以抛弃民主集中制的那个民主｡为了加强集中统一,反对分散主义,就更要坚持民主集中制的民主这一方面｡有了这一方面,集中就有了基础,就可以真正集中统一起来｡”[6](pp.305306)这些论述,既从马克思主义两点论与重点论相统一的高度对中央与地方的关系问题作了深刻分析,又从实践上对在中央与地方工作的同志在实际工作中如何正确处理中央与地方关系提出了明确的要求,更告诉我们要以辩证的发展的观点,根据不同时期的倾向性和主要矛盾,正确认识和处理中央与地方关系问题｡

进入新时期以后,邓小平仍然坚持必须以民主集中制的原则处理中央与地方的关系｡他既把落脚点放在扩大民主和下放权力上,又强调中央要有权威与集中｡这是因为,一方面,民主是基础,只有扩大民主和下放权力,才能激发活力,调动积极性,加快发展;另一方面,集中是民主的保障,而且中央在放权让利改革过程中,出现了一系列的矛盾与问题,特别是不少地方曲解与滥用自主权,从本位主义出发,损害了国家的整体利益,这就需要中央权威进行调整和解决｡1979年10月,邓小平在谈到经济工作时针对我国的体制问题深刻指出:“究竟我们现在是集中多了,还是分散多了?我看,集中也不够,分散也不够｡中央现在手上直接掌握的收入只有那么一点,这算集中?”因此,必须搞清“什么东西该更加集中,什么东西必须下放”[1](pp.199200)｡1980年底,他在讲到调整问题时进一步强调:“在调整中实行高度的集中统一,是完全必要的｡但是,已经从各方面证明行之有效的改革措施要继续实行,不能走回头路｡仍然要继续把经济搞活,发挥地方､企业､职工的积极性｡当然要防止盲目性,特别要防止只顾本位利益､个人利益而损害国家利益､人民利益的破坏性的自发倾向｡在这方面,要规定比较详细的法令,以防止对自主权的曲解和滥用｡”[1](p.362)在这里,邓小平既强调权力必须继续下放,因为它被证明有利于发展民主､调动积极性和增强经济活力,又强调必须加强中央的集中统一,因为地方民主权利的扩大应以不损害国家整体利益为原则｡这就明确告诉我们,在认识和处理中央与地方关系时,不能单单反对中央集权,而是必须坚持民主集中制,合理划分中央与地方的职责权限,该集中的必须集中,该下放的必须下放｡

(二)中央与地方间的权力结构调整必须与其他改革措施特别是党政分开配套进行

邓小平深刻指出:“过去在中央和地方之间,分过几次权,但每次都没有涉及到党同政府､经济组织､群众团体等等之间划分职权范围的问题｡”[1](p.329)党政不分､以党代政,与权力过分集中紧密相联｡如果说权力过分集中是传统政治体制的“总病根”的话,那么,党政不分､以党代政则是这个“总病根”的核心,是形成多重权力过分集中的基础或症结所在｡因此,解决党政不分､以党代政问题,是邓小平的一贯思想｡早在抗日战争时期,邓小平在《党与抗日民主政权》一文中就针对“党权高于一切”､“以党治国”的现象,强调“党对政权要实现指导的责任,使党的主张能够经过政权去实行,党对政权要实现监督的责任,使政权真正合乎抗日的民主的统一战线的原则｡党的领导责任是放在政治原则上,而不是包办,不是遇事干涉,不是党权高于一切｡这是与‘以党治国完全相反的政策”[6](p.12),从而实际上就提出了党政分开的思想｡1956年,他在党的八大上进一步指出,我们党在国家工作中居于领导地位,“这当然不是说,党可以直接去指挥国家机关的工作,或者是把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论,混淆党的工作和国家机关工作所应有的界限”[6](p.236)｡特别是进入新时期以来,他在深刻总结历史经验的基础上,明确提出并系统阐明了“党政分开”的科学概念,强调党政分开是政治体制改革的关键｡他反复指出,党委的领导,主要是政治上的领导,保证正确的政治方向,保证党的路线､方针､政策的贯彻,调动各个方面的积极性｡“党管政府怎么管法,也需要总结经验｡党政分开,从十一届三中全会以后就提出了这个问题｡”[7](pp.163164)“要通过改革,处理好法治和人治的关系,处理好党和政府的关系｡党的领导是不能动摇的,但党要善于领导,党政需要分开,这个问题要提上议事日程｡”[7](p.177)按照邓小平的论述,所谓“党政分开”是指理顺党政关系,实行党政职能分开,各司其职,各负其责｡即党除了管党,搞好自身建设外,对国家包括权力机关､行政机关､司法机关以及军事机关等实行政治领导,而不具体干涉和包办政权机关的事务｡“今后凡属政府职权范围内的工作,都由国务院和地方各级政府讨论､决定和发布文件,不再由党中央和地方各级党委发指示､作决定｡”[1](p.339)

第一,理顺党同国家权力机关之间的关系｡党对国家政权的领导首先是对国家权力机关的领导｡这种领导主要是政治上的领导,也就是路线､方针､政策的领导,以及向国家政权机关推荐重要领导干部等｡党对国家权力机关实施政治领导的基本原则是:党对国家建设和社会发展战略等重大问题提出决策,由国家权力机关通过立法的形式加以确认;党委向各级人民代表大会提出各级国家机关领导人选的建议,由人民代表大会讨论､决定,并保证各级人民代表大会充分､有效地行使任免权;各级权力机关中的党员人民代表,无论党内职务高低,都必须模范地执行党的路线､方针､政策,都必须以普通人民代表的身份活动,同党外人士合作共事,不能有任何特权;要适应新形势新任务的要求,适当增加民主党派和非党人士在各级人民代表大会中的比重,以调动各方面的积极性｡

第二,理顺党同国家行政机关之间的关系｡各级行政机关是同级国家权力机关的执行机关,直接担负着管理国家和社会的职能｡只有保证各级国家行政机关充分有效地行使自己应有的职能,才能有力地推动改革开放和社会主义现代化建设事业的顺利发展｡邓小平反复强调,必须处理好党和政府的关系｡“不搞政治体制改革,经济体制改革难于贯彻｡党政要分开,这涉及政治体制改革｡党委如何领导?应该只管大事,不能管小事｡党委不要设经济管理部门,那些部门的工作应该由政府去管｡”[7](p.177)按照党政分开的要求,党中央应就内政､外交､经济､国防等各个方面的重大问题提出决策,推荐人员出任最高国家政权机关领导职务,对各方面工作实行政治领导｡地方各级党委的主要职责则是:贯彻执行中央和上级党组织的指示;保证国务院和上级政府指示在本地区的实施;对地方性的重大问题提出决策;向地方政权机关推荐重要干部;协调本地区政府部门同其他组织的关系与活动;抓好党内的思想教育工作和群众思想政治工作,通过发挥政府部门中的党组织的作用和在政府中工作的党员的先锋模范作用,团结和带动政府其他工作人员,为实现党的主张而奋斗｡

第三,理顺党同司法机关之间的关系｡以法治国,建设社会主义法治国家,必须加强党对司法工作的领导｡但这并不意味着党委可以直接包办公检法日常工作,干预案件的审理,甚至强迫司法机关随意改变依法作出的裁决,而是要在党的领导下,做到“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”｡要实现这样的目标,只有实行党政分开才有可能｡邓小平深刻指出:“属于法律范围的问题,应该由国家和政府管｡党干预太多,不利于在全体人民中树立法制观念｡这是一个党和政府的关系问题,是一个政治体制的问题｡”[7](p.163)因此,党对司法工作的领导,首先,领导人民制定宪法和法律,做到有法可依｡鉴于我国“法制很不完备,也很不受重视”,以至“以权代法”､“权大于法”的现象时有发生的状况,邓小平强调必须集中力量制定各种必要的法律,为全社会包括执政党在内提供基本的法律规范,保证党和国家各项工作都依法进行｡其次,保障执法必严､违法必究｡法律一旦制定,就要严格实施｡并且,公民在法律和制度面前人人平等｡“人人有依法规定的平等权利和义务,谁也不能占便宜,谁也不能犯法｡不管谁犯了法,都要由公安机关依法侦查,司法机关依法办理,任何人都不许干扰法律的实施,任何犯了法的人都不能逍遥法外｡”[1](p.332)再次,支持､帮助司法部门建立一支法纪严明､公正无私､执法如山､业务素质较高的司法队伍,使司法部门切实能够依法独立办案｡

邓小平关于党政分开的论述始终是围绕党如何领导､如何善于领导即如何执政而进行的,根本目的是要在分清党组织和国家政权机关的不同性质的基础上,正确理顺党和国家政权机关的关系,把党的领导职能与国家政权机关管理国家的职能分开,并使之规范化和制度化,从而既充分发挥党的领导作用,又充分发挥国家政权组织的职能,而决不是把党的领导同国家政权分开､把党的各级组织的领导作用分掉,即共产党要不要执政的问题｡正如邓小平所说:“我们坚持党的领导,问题是党善于不善于领导｡党要善于领导,不能干预太多,应该从中央开始｡这样提不会削弱党的领导｡干预太多,搞不好倒会削弱党的领导,恐怕是这样一个道理｡”[7](p.164)解决党政不分､以党代政的问题,是为了使党委摆脱日常事务,集中力量做好思想政治工作和组织监督工作｡这不是削弱党的领导,而是更好地改善党的领导,加强党的领导,加强党的自身建设,充分发挥党的领导核心作用,充分调动各方面的积极性､主动性和创造性｡特别是,“中央一部分主要领导同志不兼任政府职务,可以集中精力管党,管路线､方针､政策｡这样做,有利于加强和改善中央的统一领导,有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统,管好政府职权范围的工作”[1](p.321),而“政府工作当然是在党的政治领导下进行的,政府工作加强了,党的领导也加强了”[1](pp.339340)｡

参考文献:

[1]邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994.

[2]列宁选集(第1卷)[M].北京:人民出版社,1995.

[3]列宁选集(第4卷)[M].北京:人民出版社,1995.

[4]毛泽东选集(第4卷)[M].北京:人民出版社,1991.

[5]薄一波.若干重大决策与事件的回顾(下卷)[M].┍本:中共中央党校出版社,1993.

[6]邓小平文选(第1卷)[M].北京:人民出版社,1994.

[7]邓小平文选(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993.

[责任编辑:段志超]