“利益人”视阈下公共行政人员的行政行为选择

陈第华

关键词：公共行政人员；“利益人”；公共行政；伦理困境；行政行为；公共利益

摘要：公共行政人员的人性假设是分析其职权行为的重要前提。公共行政人员既非自利的“经济人”，又非缺乏价值内涵的“公共人”，而是有着多重利益取向的“利益人”，因而他们的行为面临着公共利益和组织利益的冲突、本位职责和社会职责的冲突、个人正当权益和公共利益的冲突，进而陷入行政行为选择的伦理困境。实现负责任行政行为的关键在于制度的建设和公共行政人员个体德性的彰显。应通过管理体制改革、实施公正的规范制度，以及公共行政人格的塑造，促使公共行政人员选择以公共利益为导向的行政行为。

中图分类号：D035；D630.3文献标志码：A文章编号：1009—4474(2009)03—0118—05

一、“利益人”：公共行政人员的人性假设

人性假设是伦理规范的前提。在传统公共行政研究中，主流的人性假设范式是性恶论。公共选择学派更将“经济人”假设引入政治和公共行政领域，认为“政治中的个人参加者并不是从事发现的事业，他的地位非常接近市场中商人的作用。他通过可以得到的工具表达自己的利益，他接受从过程中产生的结果。政治是‘利益或价值的市场，很像一般的交换过程”。公共选择学派关于公共行政人员人性假设立论的前提完全忽略了政治和行政领域与经济领域的差异。新近在我国学界流行的公共行政人员的人性假设是“公共人”，然而“公共人”思想正是源于公共选择学派的代表人物布坎南。布坎南所谓的“公共人”(public mall，也译为“公务人”)只是一种承担公共事务的工作人员的称谓，与商人、作家等其他职业从业者并无二致。“公务人”(公共人)就是以统治者名义行事的代理人，当选的立法人员、法官、官僚，以及在限制和规定公民自由的供选择的条件中进行选择的人。我国学界对“公共人”的阐发多从“公共”出发，增添其公共性的内涵：“‘公共人源于公共行政的公共性，意即公共行政人员行使的权力是公共权力，承担的是公共利益，所为与所不为受公众的监督”。对“公共人”的这种期待已完全偏离了布坎南提出该称谓的初衷。我国学界在界定“公共人”时，有意将从事公共行政管理的人员与从事其他职业的人员区分开，对他们有更多的伦理要求和规范，这也反映了社会对公共行政人员人性“应然”的期待。但“应然”与“实然”毕竟是有差距的，只有对公共行政人员的人性作出最切合实际的而不是理想或期待的判定，才能更好地理解其行政行为选择。

对人性问题的理解和把握，不能离开人在社会交往实践中所构成的所有社会关系。公共行政人员活动于两个完全不同的领域，扮演着两种相异的角色。在私人生活领域，他扮演的是功利性的角色，以追求个人效应和实际利益为目标；在公共行政领域，他扮演的是表现性的角色，旨在维护社会制度与秩序，彰显社会核心价值观和思想道德。差异如此悬殊的两种角色扮演非性善论或“经济人”假设所能解释。公共行政人员从事公共管理活动，管理活动以人为中心，而人以利益追求为行为的动力，因此，公共行政领域中的人应该是“利益人”，管理的伦理内涵就在于“利益人”的假设。人们奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关，对利益的追逐是人们行为的动因所在，这是不应带有价值评价的客观事实。行政伦理之所以考察利益，缘于为了什么人的利益和如何实现利益关涉人们利益追求的正当性考量。利益的主体和实现利益的方式包含着两个层面的问题：一是如何实现个人的正当利益；二是如何保证组织、社会目标的实现。行政管理是一项具有公共性的活动，公共行政人员在管理活动中没有自己的特殊意志但有自己的自由意志。公共行政人员之所以没有特殊意志，是因为他们要以实现公共利益为其价值取向和旨归。但自由意志的存在，使得公共行政人员有着自己独立的价值判断和自己的特殊利益要求。他们的个人利益要求会以各种方式渗透到他们的公共行政活动中，他们会将公共行政所要实现的各种价值按其理解进行重要性排序，这就使得他们在履行其职责时表现出不同的工作状态。易言之，公共行政人员作为“利益人”，其所有的行为都是为了谋求特定的利益。不过利益有两个向度：一是为公，即谋求公共利益；一是为私，即为部门利益、自我利益而奋斗。“利益人”假设摒弃了“经济人”与我国学界的“公共人”假设对公共行政人员价值取向的简单界定，其所涵涉的两种利益追求与公共行政人员的现实境况相吻合。不同的利益目标必然涉及到不同的行政行为的选择，由此，也就产生了公共行政人员公共行政行为选择的伦理困境。

二、多元责任取向：行政行为选择的伦理困境

作为“利益人”，公共行政人员承担着多重责任。在公共部门和私人部门行政的所有词汇里，责任一词是最重要的。行政责任有三个主要的向度：对公共利益负责和对组织利益负责；对职位负责和对社会负责；忠于个人利益和忠于公共利益。由此带来了公共行政人员行政行为选择的三重伦理困境。

(一)公共利益和组织利益的冲突

对于公共行政来讲，“公共利益是目标而非副产品”，公共行政人员必须致力于实现共享的公共利益。在社会分工之后，之所以保留了公共行政这个领域，就预示着它有着特定的功能。这个特定的功能就是公共行政人员要摆脱公民集体行动的困境，实现共同的公共利益。但是，公共行政人员作为公共组织的成员，承担着组织的任务，他势必要忠于职守，严守纪律，服从命令等，这些既是其基本的职业要求，也是其基本的职业道德。在一般意义上讲，对公共利益负责和对公共组织利益负责在根本上是一致的。但由于公共利益较特定的公共组织利益更多样，二者就可能产生冲突，这种冲突实际上是公共利益的某一方面和其他方面的冲突。当公共行政人员所在的公共组织做出的决策不合时宜时，公共行政人员就面临着这样的两难选择：执行政策，将损害公共利益；不执行政策，就意味着对组织的不忠诚。

(二)本位职责和社会职责的冲突

本位职责是与公共行政人员在科层制中所处的位置相匹配的责任和义务，而社会职责则是每个社会成员都应承担的社会责任和义务。通常公共行政人员的本位职责和社会职责的指向是相一致的，因为本位职责是社会职责分配到各个角色中的具体职责，只有每个人都践履本位职责，才能最终保证社会职责的履行。但是由于本位职责和社会职责的关系在现实生活中往往表现为局部利益与整体利益、眼前利益和长远利益之间的关系，致使公共行政人员在认知能力和意志力出现偏差时使二者产生抵牾。加之在我国现行的公务员绩效考核体系中，本位职责的表现通常直接与个人的绩效评估结果挂钩，更增加了人们在行政管理过程中以本位职责取代社会职责的可能性，导致二者之间矛盾加剧。

(三)个人正当权益和公共利益的冲突