腾格里沙漠污染事件对我国环境公益诉讼的启示

鲁冰清

摘要：环境行政公益诉讼制度在诉讼目的、诉讼功能等方面显著区别于传统行政公益诉讼;在环境法治领域，环境行政公益诉讼具有推动环境行政管理改革、保障新《环境保护法》有效实施、推进环境司法专门化等法治功能;在实施新修订的《环境保护法》和推进环境司法建设的背景下，建立环境行政公益诉讼制度极有必要，且具有一定的可行性。近期通过实施的《检察机关提起公益诉讼试点方案》赋予了检察机关提起环境行政公益诉讼的权力，试点工作将为我国建立完善的环境行政公益诉讼制度开拓前路、积累经验。

关键词：环境保护;行政行为;环境行政公益诉讼

中图分类号：D925.1 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）005-000-01

2014年9月6日，《新京报》独家报道了内蒙古腾格里沙漠工业园区向沙漠腹地排放工业污水的问题，引起社会广泛关注和中央的高度重视，这起污染事件背后是当地政府为了招商引资长期默许企业向沙漠排放污水，即使面对媒体曝光仍然坚决否认污染沙漠。 腾格里沙漠污染事件的曝光之路还是重蹈了多年来重大环境事件披露的轨迹——媒体报道和领导重视才使事件得以解决。回顾整个腾格里沙漠污染事件，不难发现，如何才能让政府老老实实地在权力界限内“为公共利益代言”，是当下我国环境保护实践中面临的首要问题。要改变“领导一批示、下面才重视”的怠政现象和人大监督、行政监督的疲软状态，让政府的权力在公众的监督和司法的监督下规范行使，是根除我国环境保护工作中政府越位和缺位“顽疾”的根本之道，对此，可以借助环境行政公益诉讼制度，调动公众监督和司法监督的力量，“将政府的权力关进笼子里”，规范政府的行政行为，防止政府行为成为环境问题的背后推手。

现代公益诉讼制度起源于罗马法时期，当时依据诉讼维护的利益分为私益诉讼和公益诉讼。“私益诉讼是为保护个人权利的诉讼，仅特定人可提起，公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。” 现代公益诉讼制度在发展过程中依据被诉对象不同逐渐发展出民事公益诉讼和行政公益诉讼两种类型。行政公益诉讼，是指公民为维护公益，就与自己权利及法律上利益无直接利害关系的事项，对行政机关的违法行为提起的行政诉讼。 环境行政公益诉讼制度对根除我国环境行政管理中执法不严、监督乏力、制度虚设等“顽疾”，建立和畅通公众依法诉求渠道具有重要作用。

一、改善环境行政管理现状的现实需要

据不完全统计，1998年以来，我国每年的环境污染纠纷以超过20%的速度增长，2005年以后这种势头更加迅猛，以每年30%的速度递增，在两会的提案中，环境保护作为热门问题，已超过公共安全、教育、医疗，成为前五位的热点关注问题。 环境问题激增的原因，从表象上看是因为企业丧失了社会责任感，实则根本原因是我国环境行政管理执法不严、监督乏力、制度虚设，如前述腾格里沙漠污染事件中的地方政府由于“发展压倒一切”的思想作祟，导致实践中为了招商引资降低环境门槛、牺牲环境公共利益，甚至为污染企业保驾护航、站在公共利益的对立面。环境问题引起的群体性事件在近年来保持多发态势，由于缺乏环境行政公益诉讼制度，公众要么通过“集体上街散步”的方式表达对政府的不满，要么以生命健康为代价承受环境污染带来的危害，严重损害了政府的公信力。因此，要跳出环境行政违法只有媒体曝光、领导重视才能解决的怪圈，必须借助环境行政公益诉讼制度赋予公众权利、使公众的不满情绪通过法律渠道得到纾解。

二、保障新《环境保护法》有效实施的必由之路

仔细研究修改后的《环境保护法》，发现该法给政府提出的义务性规定达50多处，给环境保护部门和有关部门提出的义务性规定达30多处，但是在法律责任部分，只有10项是指向政府以及有关部门的。其中为了督促政府履行环境保护责任，新《环境保护法》规定了环境保护目标责任制和考核评价制度，此外，新《环境保护法》最大的亮点在于对政府或环境保护部门不履行环境保护职责造成严重后果的主要负责人引咎辞职制度。新《环境保护法》还专门规定了信息公开和公众参与，如第53条规定了“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”，第5条规定了环境公益诉讼制度。这些制度和措施无不表明国家治理环境污染、加强政府和环境保护部门监督管理的决心。如何有效实施“史上最严环保法”、满足人民群众的期待是当前最大的问题，而解决这一问题的必由之路就是建立环境行政公益诉讼制度，在公众参与和政府履行环境管理职责之间搭建法律通道，让人民群众对于政府违法环境行政行为有“说不”的权利，增强人民群众对于新《环境保护法》的信心。

三、推进环境司法专门化的必然要求

截至2013年4月30日，我国共设立各类环保法庭134 家，其中设立在高级人民法院的有2家，设立在中级人民法院的有22家，设立在基层人民法院的有110 家。 众多的环保法庭纷纷涌现，开创了环境司法保护的新路径。环境司法专门化的推进有赖于环境公益诉讼制度的完备，而环境公益诉讼制度是靠环境民事公益诉讼制度和环境行政公益诉讼制度“两条腿”走路的。新《环境保护法》第58条规定了环境公益诉讼制度，由于缺少《行政诉讼法》的程序性规定，环境行政公益诉讼目前还无法提起。于是，出现了一边是环保法庭 “等米下锅”的尴尬局面，另一边却是环境群体性事件增多。在依法治国、建设生态文明国家的大背景下，环境行政公益诉讼制度不仅可以解决环保法庭缺少案源的问题，而且可以将公众“从街头拉回法庭”，让环境争议依法解决才是建设现代民主、法治国家的应有之义。

参考文献：

[1]新京报.腾格里沙漠腹地现巨型排污池 散发刺鼻气味（图）》，载“网易新闻”：http：//news.163.com/14/0906/02/A5E5EG5L00014AED.html（最后访问时间：2014-9-6）.

[2]周枏.罗马法原论（下）[M].商务印书馆， 1994： 886.

[3]马怀德.行政诉讼原理（第二版）[M].北京：法律出版社，2009：139.

[4]转引自杨帆，李建国.对我国设立环保法庭的几点法律思考——实践、质疑、反思与展望[J].法学杂志，2013（11）：10.

[5]孙佑海.新<环境保护法>：怎么看？怎么办？[J].环境保护，2014（10）：21.

[6]杨帆，李建国.对我国设立环保法庭的几点法律思考——实践、质疑、反思与展望[J].法学杂志，2013（11）：9.