将街道办事处建成一级政府

[摘 要]街道办事处是市辖区、不设区的市即城市基层政府的派出机关,不是一级政府。随着社会转型和经济转轨速度的加快,街道辖区的公共事务日益复杂化,其事实上扮演着一级政府角色。不管从理论还是中国实践的角度,街道办事处都是不能撤销的,只能强化职能、建成为一级政府,从而加强城市基层管理。

[关键词]街道办事处 派出机关 撤销 一级政府 法律地位

作者简介:孙雪峰(1982-),男,浙江温州人,重庆大学法学硕士研究生,宪法学与行政法学专业。

一、问题的提出

近年来,温州等地街道办事处实际上承担着一级政府的功能。2009年深圳综合配套改革正计划撤区、撤街道建立新街道作为市政府的派出机构。[5]“南京淮海路模式”、“青岛浮山后模式”、“北京鲁谷社区模式”等撤销街道改革模式也曾试点。[6]的确,国内很多城市在试探街道办事处的法律地位改革。街道办事处是中国城市政府一个比较独特的管理层次。作为城市、区政府的派出机关,扮演着城市基层准政府角色。从现实状况来看,街道是国家与城市社会最基本的接触面,是城市政府与社会互动的基础平台。随着社会转型和经济转轨速度的加快,街道辖区的公共事务日益复杂化,人民的需求日益增加并呈多元化,其面临着难以治理的危机,对严重“超载”进行减压,成为当前城市基层行政改革的一项紧迫任务。对街道办事处进行重新定位,绝不只是一个实践问题,它不仅涉及法律修改,而且还涉及一系列深层次的理论问题,其中最突出的是国家与社会的关系、社区体制、基层民主、行政体制改革等问题,国家与社会的关系,即国家权力与社会有机体的关系,是社会政治生活中一对具有全局性影响的矛盾。建立和维持一种合理的国家与社会的关系,历来都既是政治发展的目标,也是政治发展的成果,在城市基层培育成熟的公民社会和公民治理机制,形成国家与社会良性互动的场域,对于整体社会的政治法律发展具有重要的现实意义。

二、街道办事处的发展现状

(一)立法滞后

1954年12月31日,全国人大常务委员会四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》,此简要规定了街道办事处的设立、任务、管辖区域、组织人事和办公费用的筹集机制等问题。总体而言,该条例由于处于特定的时期,所以篇幅简短、内容简单,总共只有七条。但目前,它依然是我国有关街道办事处的专门的法律规范。该条例历经50多年,其中很多条文规定和现实生活相去甚远。一方面是街道在城市管理、社区建设和社区服务方面日益承担起更多的职能;另一方面,作为市、区政府的派出机关却缺乏相应的行政权力,法律对此留有空白,严重滞后于改革的步伐。我国现行1982年《宪法》里面没有关于街道办事处的条款,而1979年的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和1989年的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》也都只是简略地提及街道办事处。简要的条文与复杂的社会实践产生了巨大的张力,实践中遇到的问题颇多。

(二)职能混乱

《条例》规定了街道办事处的职能,就是承担与居民事务有关的人民政府交办的事项。然而,我国城市经历了50多年的发展,社会政治经济情况发生了很大的变化。由于人口急速膨胀和社区人口密度的增加,使市、区人民政府的城市管理任务日趋沉重,尤其是改革开放与市场经济的发展,城市流动人口日益增加,使城市管理工作的难度加剧。因此,城市管理工作最后都要落实到街道,如宣传教育、市容卫生、社会治安、计划生育、绿化美化、民政管理、民事调解等等。这些工作纷繁复杂。街道办事处是很具体很直接为辖区内单位和居民群众服务,正所谓“串百家门,听百家言,忙百家事。”[1]

(三)地位模糊

街道办事处是城市基层不设区的市、区政府的派出机关,当然接受市、区政府的领导,但是事实上街道办事处除受市、区政府领导外,还受中央、省、市有关部门的领导和指导,同时也受上级各职能部门的领导和指导。因此,街道办事处实际上受“块”和“条”两个方面的领导。街道办事处名义上是市、区政府的派出机关,实际上行使一级政府的职权,居民工作只是街道办事处职责的一个方面,而且是较为次要的工作,更多更重要更艰巨复杂的工作是城市管理工作、社会管理工作和社区建设工作等。公安、房管、工商、税务部门等等都在街道一级设有派出机构。这些机构从各自部门的角度出发,接受、完成所属部门领导下达的任务,街道办事处往往没有足够权力协调与他们的关系。一方面是有权的条线(市、区政府职能部门)因力量不足、鞭长莫及而管不到底,另一方面是处在第一线的街道办事处却因权能不足而管不到边, 从而造成在这一意义上的新的条块矛盾。[2]

三、街道办事处法律地位改革主张

近年来,学者们关于街道办事处法律地位改革主张具有代表性的观点有:

第一种是市、区政府派出论。将现有的街道办事处适当合并,适当扩大其行政职能;然后将现有的区政府改为市政府的派出机关,代表市政府负责指导、联系、监督各街道政府,适当减少其行政职能,2009年国务院批准深圳推行的行政体制改革属于这钟模式。

第二种是街道办事处撤销论。撤销所有的街道办事处,积极营造第三部门发展所需的环境,促使基层自治组织的自治功能的正常发挥。把属于社会性、群众性的工作转交给有关的社会中介组织,政府该退出的领域就必须退出。

第三种是街道办事处一级政府论。改革现有的管理体制为“三级政府、三级管理”体制,使之成为市、区政府下辖的一级政府。

对于第一种方案,从国际上大城市的治理模式与经验来看,符合国际治理的趋势,如巴黎和伦敦就是市与行政区或都市自治区管理模式,但是完全突破现行法律规定的政府体制,改革幅度过大,短期内难以实现。第二种方案表面上看

主张减少行政层次以期提高行政效率,似乎比较可行。但实际上,由于我国长期的计划管理体制遗风的影响,甚至直到今天我们也没有完全脱离该种体制,造成我国的民间社会组织生存环境狭小,先天不足,而且在后来的发展中又缺少完善的制度保障,将街道办事处直接撤销后的真空如何来填补的问题则还需要认真对待。

总之,比较实践中的探索和学者的意见可以发现,采用比较容易实施的方案,要么完善街道办事处的职能,要么撤销街道办事处。街道办事处实际上很多已经事实上在充当着一级政府的角色,因此将其升级为一级政府后的工作职能的承接,应该比较稳妥的,一般不会出现大的城市管理的空白地带。实际上,街道办事处地位改革是一个系统工程,而不只是街道办事处自身的改革;街道办事处改革面临的是向上的瓶颈制约和原有的体制障碍,要在中国的政治体制和基本国情内量力而行。

四、将街道办事处建成一级政府的探讨

我们认为,目前全面撤销街道办事处建制又不太现实,因此将街道事处建立一级管理者地位,一级政府地位,在职能、机构、运行上作一些调整,引进“小政府、大社会”的理念,修改相关的法律,应尽可能地培植社会力量的自我管理能力,让街道办事处在繁杂的社会事务中解放出来。理顺市、区政府与街道办事处之间的关系,与社区居民委员会的关系,使城市管理体制能做到统而不死、活而不乱。

将街道办事处建成一级政府是一个系统工程,需要从以下几方面入手:

(一)培育现代理念

培育小政府、大社会理念。在对国家与社会关系进行厘清基础上,当代西方政治法律理论、治理理论的一个突出特征是:不再囿于对国家与社会关系谁至上的传统认识,而是寻求其之间的有效合作;同时强调政府不再是社会治理的唯一权力中心,政府也不是社会公共事务和公共服务唯一提供者;良好的社会治理是由多方参与并通过参与多方结成伙伴关系相互协商、合作的结果。从西方基层社会治理的现实来看,小政府、大社会、多中介是西方各国较为通行的治理模型。

然而,我们从中国实践出发,对街道改革的有关问题进行了调查。随着调查的深入,我们越来越深切地感受到,街道已经成为解决当前城市管理和服务中诸多矛盾的焦点。要解决这个问题,就必须确立街道在整合城市社会中处于主体地位。而最直接、最有效、最根本的办法是通过行政手段来强化街道职能,赋予街道在城市管理中应有的权力。

从国家政府与社会关系的角度看,这实质是一个权力下放的过程。在这个过程中,必须强化街道办事处的职能,待民间组织、社会中介组织发育成熟后,再由街道向社会分权。接下去政府要转变职能,创建“小政府、大社会”。培育发展民间自治组织和社会中介组织建设。积极培育发展民间自治组织和社会中介组织,不仅可以增强社会自我管理和自主管理的能力,更重要的意义在于架起了政府与市场主体之间相互沟通的桥梁,接受政府委托管理的某些事务,这样既可避免政府对微观的干预,同时也可避免政府承担过多的职能。

(二)完善相关法律

基于街道办事处已经承担一级政府职能的现实,与其让街道办事处羞羞答答地扮演准政府的角色,不如让其名正言顺地成为一级政府。

于辉达等代表建议全国人大能够加快修订《城市街道办事处组织条例》,或者重新制定《城市街道办事处组织法》,以便于重新定位街道办事处的法律地位、管理体制和职责权限。“如果按照《街道办事处组织条例》,现在所有的街道办事处都是违法的。”民政部基层政权和社区建设司副司长王金华说,“街道办事处既然撤销不了,就必须修订条例,给予相应的法律地位”。

我们认为,修改《宪法》和《地方组织法》的有关条文,规定设立街道权力机关,由其产生街道政府,从而改变街道办事处的法律地位,使之成为市、区政府下辖的一级政府,为将街道办事处建成一级政府提供法律依据。制定《城市街区政府组织法》,改建后的一级政府在名称上使用“某某街道人民政府”,以区别于“某某街道办事处”和“某某乡镇人民政府”。另外,修改《村民委员会组织法》,明确街道政府对村委会的指导职能,而不仅仅限于指导城市居民委员会,充分发挥街道基层政府的社会管理作用。[3]

(三)重塑组织机构

街道体制改革的关键是组织机构再造,我们主张在原有区域范围内,通过制度设计,改变其原来派出机构的性质,按照现代治理理念,建立起以政府为主导、社会多方共同参与的现代社会治理结构,街道比普通政府机关更体现出公共服务特点。“政府主导”体现在:其人员构成必须有政府代表,政府代表产生依然采用委派的形式,政府代表数原则上不超过3名,履行政府对社区自治负有的指导、监督之责,以此来保障社区自治正确方向。多元参与体现在治理机构其他成员的构成上:居民选举产生的辖区内所有居民委员会主任;驻社区企事业单位代表;社区社会组织(社会团体、民办非企业单位、慈善组织、志愿者组织等)代表;本辖区内其他精英人士代表。街道其内设机构可以设置综合办公室(34人,使用事业编制),负责综合协调以及现代社区治理机构所决定事项上行下达等;内部设置多个专业委员会(人数不限,但全部实行兼职),如区情调查收集委员会、专家咨询委员会、协调和调解委员会、监督评议委员会等。[4]

(四)理顺法律关系

科学合理划分政府职能部门、街道、社区居委会三者管理与自治权,进而达到政府职能部门做该做的,还权于政,由居民决断的事,还权于民,政府按民意去办,该由市场决定的事,由市场运行。

首先,理顺街道条块关系即街道与政府职能部门之间的关系。我们认为上级政府应明确街道对政府执法部门的派出机构(城市行政管理综合执法队、派出所、工商所、房管所)拥有统筹协调权、指挥调度权和监督权。街道和上级政府有关职能部门的派出机构,应是领导与被领导的关系,而不是平行关系。按照社区行政管理的职能,职能部门的派出机构原则上应与街道对应设置。其主要负责人应接受街道和区有关部门的双重领导,以此通过理顺管理体制的方式,加强条块协调,有助于确立街道的应有法律地位。

其次,理顺街道与社区居委会之间的关系。在社区管理中街道与居委会要摆正自己的位置,按照社会管理的运行规则,各负其责、协调共进,做到你中有我,我中有你。街道作为社区建设的推动主体,其职能是通过规划、宏观控制与管理,引导社区的发展方向,指导社区居委会推进居民自治,实现政府行政管理与社区自我管理的有效衔接与互动。街道在管理中要体现有所为、有所不为,避免大包大揽的传统作为。要按照政社分开的原则,将社区综合管理职能还权于社区居委会,自己不再以社区管理主体身份出现,而是代表政府帮助社区协调解决一些自身难以解决的困难和问题。街道与社区居委会关系要变过去的领导与被领导的关系,不再将本属自己的各种行政工作强行摊派给社区。社区居委会不再与街道签目标责任状,并有权拒绝不合理的行政摊派工作。

五、总结

将街道改建成一级政府法律地位,涉及到重新理顺城市基层社会管理体制、政府行政体制与社区自治体制等多方面关系,涉及到突破现有法律法规,更涉及到广大民众切身利益,是一个复杂的系统过程,必须进行科学论证后,试点先行,可选择经济发达的城市作为试点。要根据具体情况分步而行,对于管理健全、社会自治良好、街道正常运转的城市(比如北京),其改革可以循序渐进;而很多新兴城市(比如深圳、温州等),城市扩张迅速,实际上承担了一级政府的功能,完全可以改建成一级街道政府。实践中,要获得充分试点经验并据此对街道地位改革方案进行完善的基础上,然后在全国城市中广泛推广。另外,将街道改建成一级政府改革应与市、区政府行政配套改革相结合,才能取得更好效果。

参考文献

[1]张劲化。街道办事处职能发展趋势探讨[D]沈阳:东北师范大学硕士学位论文,2008.5第6页

[2]范利平。论街道办事处的法律地位[J]行政与法,政府与法治,2006.6第33页

[3]李荣娟,朱光喜。将街道办事处建成一级政府的依据和构想[J]江汉大学学报:2004.3第11页

[4]窦泽秀,刘小利,蒋延灿,刘霞,乔先华,李功涛,韩萍,刘鹏等。街道体制改革与城市社区治理模式变迁研究来源:基层政权和社区建设司。时间:2008-10-13

[5]国务院2009年5月6日正式批准《深圳综合配套改革总体方案》,深圳坪山新区将探索街道办和社区工作站行政资源整合,也就是说该区内的一个街道将撤并成若干个政府派出服务机构,其服务人口规模将小于街道、大于社区,率先过渡到由市政府、区政府、新撤并组合的若干政府派出服务机构组成的“两级政府三级管理”,而其长远目标则是逐步取消区政府,改为政府派出机构,最终形成“一级政府三级管理”的新层级。

[6]参见窦泽秀 刘小利,蒋延灿,刘霞,乔先华,李功涛,韩萍,刘鹏等《街道体制改革与城市治理模式变迁研究》来源:基层政权和社区建设司。时间:2008-10-13