香港与内地反贪腐机构的对比研究

2017-01-12岳侠

陕西行政学院学报 2016年4期

岳侠

摘要：合理的制度设计和反腐措施能够有效预防和打击贪腐。有些国家和地区在这方面已经积累了很好的经验，香港廉政公署即是一例。研究香港廉政公署四十年的经验不难发现，独立的地位、强有力的履职手段，是其成功打击腐败的不二法宝，而通过大力宣传赢得民众理解和支持，则是它能够一直成功运行的不可或缺的重要因素。对比香港廉政公署和内地纪检监察部门的地位、职责，能够从中找出对内地纪检监察机构有益的参考内容，有利于内地更好地建设廉洁政府。

关键词：廉政公署；纪检监察部门；法律地位；职责；对比

中图分类号： D925.2 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.04.010

贪腐现象古今中外概莫能外，目前没有一个国家或地区宣称已经完全彻底地杜绝了贪腐现象。但“廉洁是各国普遍追求的一种政府状态”，[1] 一些国家和地区通过合理的制度设计和反腐措施，在成功预防和惩治贪腐方面已经积累了很好的经验。创建于贪腐横行时期的香港廉政公署经过四十余年的运作，已经成为世界公认的反腐典范，而香港政府和社会在回归前后一直以廉洁形象闻名于世。①基于香港和内地实行不同的制度，分析两地反贪腐机构的运作模式，对于目前正在大力反腐的内地来说有着很好的借鉴意义。

一、反贪腐机构的设立背景、法律地位与人员配置比较

（一）反贪腐机构的成立背景对比

香港廉政公署（ICAC）成立于20世纪70年代中期，当时的香港公共部门特别是警察系统贪腐横行，市民对反腐的呼声极高。时任港督麦理浩顺应这一呼声，于1974年成立了香港廉政公署，开始大力肃贪并迅速扭转了民众观望怀疑的态度，赢得了香港社会的认同和支持。但由于触及到了既得利益者的地位和利益，1977年曾引发警界强烈反弹，最终由港督宣布对1977年1月1日之前发生、尚未进入司法程序、且无其他重大罪行的公职人员予以特赦，1978年又强令一百多名警员提前退休，之后肃贪阻力大为降低。几年之后，香港一跃成为亚洲乃至全世界廉洁政府的典范。回归之后，廉政公署继续发挥其职能作用，让香港始终保持着清廉的社会风气和政府形象。

内地的反贪腐机构由中国共产党纪律检查委员会（纪委）、监察部门、国家预防腐败局和检察院组成。国家预防腐败局加挂在监察部，是国务院直属机构，主要负责腐败预防、协调和国际交流工作，当前在反腐败领域并无多大作为，甚至不为公众所知。侦查贪腐罪行是检察院日常工作的一小部分，其主要职责是作为公诉机关对所有需要公诉的犯罪行为进行审查起诉，以及作为司法监督机关对公安、法院的日常业务进行监督。因此，合署办公的纪委和监察部门就成了专职反腐机构。纪委作为党内纪律监督机构，其前身可追溯到 1927年4月在党的第五次代表大会上设立的中央监察委员会。监察部门作为政府内设的行政监督机构，其前身则是建国之初成立的中央人民政府政务院下设的人民监督委员会。1993年后，纪委和监察部门开始合署办公，开始了一套机构行使党的纪律检查和行政监督两项职能的体制，纪检监察部门也成了目前反腐的主力军。

从两地反腐机构的设立背景来看，香港廉政公署作为唯一的反腐机构，可以说受命于危难之际，成立之初就背负着香港民众和最高长官港督的殷切期望，而在成立之后它也不负厚望，短期之内迅速扭转局面，让贪腐者彻底断了念想，让民众彻底折服，让香港民风政风为之一新，并将这一作风延续至今。反观内地的反腐机构，多头设立且权力分散，[2] 各机构成立之初大都没有面临太大的反腐压力，随着时代的发展，在改革开放后面临越来越严重的贪腐现象时，纪委和监察部门则因为各种因素的制约，反腐成效并不能令人满意，贪腐问题现如今已经发展到了关乎党和政府的生死存亡的地步。

（二）反贪腐机构的地位对比

香港廉政公署设立之初就被定位为一个独立的反贪污部门。回归之前，廉署最高长官即廉政专员由港督任命，向港督负责。回归之后，根据《基本法》和《廉政公署条例》的规定，廉政专员由香港特首任命，向特首负责。根据《廉政公署条例》第5、8条规定，廉政专员由特首任命，廉署工作人员由廉政专员委任。（委任条件须经特首同意）实际操作中，廉署工作人员全部实行雇员制，不符合雇佣条件时，随时可能被解聘。但雇用期间及退休后都享有相当不错的福利待遇。

内地纪检监察部门合署办公，但仍是两套班子。作为党内纪律监督机构，按照《中国共产党党章》规定，中央纪委在党中央领导下进行工作，地方各级纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作。作为政府内部的监察机关，按照《行政监察法》第2、7条规定，各级监察部门都属各级政府职能部门，完全依照行政区划设立，接受本级政府和上级监察机关领导并向其负责。也就是说，无论是纪委还是监察部门，都实行双重领导体制，既对本级党委或政府负责，也对上级纪委和监察部门负责。并且由于内地的特殊国情，无论纪委还是监察部门，其工作人员全都是公务员编制，福利待遇严格按照级别确定，一般不会被解聘。

独立的地位决定了香港廉政公署可对任何政府、公共部门任何职位的工作人员（行政长官、廉政专员也不例外）进行有效监督，工作人员的独立地位和优厚的待遇也决定了他们能够没有任何顾忌的完成任务。而内地的纪检监察部门实行的双重领导体制，让地方纪委监察机关根本无法有效监督本级党委和政府，也让纪检监察人员在履行职责时极易受到职位、待遇的诱惑或威胁而在工作中缩手缩脚。

（三）反贪腐机构的内部机构设置与人员配置对比

香港廉政公署在廉政专员的领导下，内设行政总部、执行处、防止贪污处、社区关系处四个部门，现有工作人员1200余人，与香港超过700万总人口相比，廉署人员与香港总人口之比约为1∶6000左右，亦即每6000名香港人中有一名廉署工作人员。而内地实行纪委和监察部门合署办公，以中央纪委监察部为例，内设27个处室，既有处理日常行政事务的部门、也有接受举报调查贪腐的部门，有法律政策理论研究部门，还有宣传、组织、党委等党组部门，各地方纪检监察部门的机构设置也大同小异。全国约有81万名专兼职纪检监察干部，[3] 占全国13亿多人口的比例约为1∶1600左右。

再从反贪腐机构工作人员中在一线从事反贪腐调查工作的人数来看，香港1200余名廉署工作人员中，有800多人是专职从事调查打击贪腐的，占廉署全部工作人员的70%左右。内地全部81万纪检监察人员中专司调查贪腐行径的工作人员具体数字不详，但以最高一级纪检监察部门——中纪委监察部来说，经过2014年年初的机构改革后，27个部门编制总人数不到1100人，其中12个纪检监察室总共配置360名人员，[4]加上其他几个部门中从事贪腐调查的人员，中纪委监察部里专司调查贪腐的工作人员占全部1100名总编制数的比例绝对不超过50%，全国81万的纪检工作人员中专职调查贪腐的工作人员所占比例也不会高到那儿去。

两组数据对比一下不难看出，以反贪腐机构工作人员占社会总人口比例来看，内地的比例远高于香港。（这还不包括检察院中从事贪污渎职等贪腐罪行的侦查人员）而以专职调查打击贪腐行为的工作人员占反腐机构全部工作人员的比例来看，内地的比例却远低于香港。再以前些年反腐的效果来看，内地与香港也有着很大的差距。

二、反贪腐机构的职权与履职手段的对比

（一）职权对比

各级纪委的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作。为了完成这些任务，《中国共产党党章》第44条赋予各级纪委的职责包括：对党员进行守纪教育；对党员领导干部行使权力进行监督；检查和处理党组织和党员违反党纪的比较重要或复杂的案件，决定或取消对这些案件中的党员的处分。监察部门的任务是对监察对象（政府各部门及其工作人员）执法、廉政、效能情况进行监察，而《行政监察法》第18、23、24条规定监察部门的职责主要有：检查权（对检察对象遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题进行检查）；立案权（受理对监察对象违反行政纪律行为的控告、检举）；调查权（对监察对象违反行政纪律的行为进行调查取证）；处分和建议权（根据检查、调查结果对监察对象予以行政处分或建议其他有权部门给予行政处分）。

香港廉政公署成立之初就在其使命宣言中将其任务明确定位为：以执法、教育、预防三管齐下的方式，肃贪倡廉。《廉政公署条例》第12条明确规定廉政专员的职责为：代表行政长官接受、调查对贪污行为的指控；调查涉及《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》、《选举（舞弊及非法行为）条例》中指明的罪行；调查订名人员的相关贪污行为；审查政府部门公共机构的规程以揭露贪污，并修正其中可能助长贪污的内容；向任何人提供反腐咨询、协助；教育公众认识贪污的害处，争取促进公众对打击贪污的支持。廉政专员为履行职责，可根据工作需要对廉署人员进行授权。可见，廉政公署的职责不但是对违反法律的贪腐行为进行调查取证，审核贪腐漏洞、提供廉政咨询、争取公众支持也是香港廉署的重要职责。

纪委监察部门的职责是对党组织、党员和政府及其工作人员违反党纪或政纪的行为进行监督，对核实的违纪行为给予或建议给予党内或政纪处分，这种处分的性质是一种纪律处分或行政处分。近年来内地的腐败现象呈现出一些新特点：组织性（塌方式）、隐蔽性越来越强，潜伏期越来越长。[5] ①因为内地刑法对构成犯罪的贪腐行为有金额的最低要求（起刑点为5000元人民币），纪检监察部门只能调查非物质的、或达不到起刑点金额的财物贪腐行为。对于真正构成刑法认定的贪污渎职等罪行的，纪委监察部门既无权调查，更无权处理，只能将案件线索移送司法部门也就是检察院侦查。纪检监察部门有限的权力已经远远不能应付日益复杂的腐败现象。但在香港，由于法律对于贪腐的数额并没有规定下限，“利益”二字可谓包罗万象，无论多少均属犯罪，香港廉政公署也有权力调查任何贪腐行为。这充分说明香港廉署的职权远远比内地纪检监察部门的职权大很多。

（二）履职手段及后果对比

根据《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第25、28条规定，纪委调查取证的措施有：（1）与调查对象谈话；（2）查阅、复制与案件有关的材料；（3）采取“双规”措施（要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题做出说明）；（4）必要时对相关人员和事项进行录音、拍照、摄像；（5）就专门性问题提请专业鉴定；（6）经纪检机关负责人批准，暂予扣留、封存可以证明违纪行为的资料物品和非法所得；（7）核查调查对象的存款，并可通知金融机构暂停支付。

而《行政监察法》第20、21、22条规定，监察机关在调查违纪行为时，可采取的措施与纪委有相似之处：如扣留、封存相关材料；查询涉嫌单位和人员的存款，但冻结存款需申请法院保全，监察部门无权直接采取措施；还可以采取双规措施，但要求不得实行拘禁或者变相拘禁；也可以责令涉调查对象不得变卖、转移案件相关财物。对比纪委和监察部门履职手段，可见党内机构纪委的权力甚至比政府机构监察部门的权力还要大。但很明显，纪委的权力并非法律授权，它采取双规、通知银行止付的措施合法性存疑。即使与监察部门合署办公，监察部门采取双规、冻结存款的权力也是很有限的。

而香港《廉政公署条例》则在第10条明确授权，廉署人员为了调查取证，可以采取：（1）逮捕嫌疑对象，必要时无需法庭手令，并可使用武力进入该对象处所以执行逮捕，嫌疑对象被逮捕后可被带往警署或廉署或拘押在其处所以备进一步调查；（2）搜查嫌疑对象处所或人身以取证；（3）获取嫌疑对象的指模、照片及非体内样本。

从调查措施的力度来看，香港廉政公署能够采取的调查取证措施明显比内地纪检监察部门的措施更具威慑力，也更有效。因为涉及贪腐的“利益”没有金额下限，不论多少都是犯罪，香港廉政公署作为专职反腐机构，对嫌疑人进行跟踪、监听监视、监控其通讯往来，甚至卧底、收买污点证人都是常见的取证手段。而内地纪检监察部门因为调查的对象局限于违反党纪政纪的行为，涉嫌犯罪的贪腐行为超越了它的职权范围，它无权对嫌疑对象采取监听监控跟踪手段，更不可能采取卧底、收买污点证人的做法。但是谈话、查账等缺乏威慑力的取证手段是很难得到真正有用的线索的。即使是双规、冻结存款等强制措施，如果嫌疑对象心理素质过硬，事先又有周密安排，也很难达到有效取证的目的。何况纪检监察部门并非司法执法机构，在大力倡导以法治国的大背景下，这些措施的合法性也是值得商榷的。

从调查后果来看，如果取得的证据足以支撑对调查对象追究责任，对应该承担刑事责任的被调查人是否提起诉讼的问题，香港廉政公署没有决定权，而是应将所有调查材料和调查意见移交律政司长，由律政司长决定是否对被调查人提起检控。同样的问题在内地结果也不一样，对调查确认构成违纪的行为，纪检监察部门可以给出处理意见或建议；对构成犯罪的行为，纪检监察部门只能移送给司法部门，连调查的权力都没有，更谈不上如何处理了。

三、香港廉署的成功经验对内地纪检监察部门的借鉴意义

新一届党中央及政府上任以来，铁腕反腐的决心和意志全社会有目共睹。但反腐效果却不取决于打虎拍蝇的数量，而在于以“托关系走后门”为耻的廉政观念是否能深入民心，“有权不用过期作废”的为官心态是否已彻底扭转，“不愿贪不想贪”是不是成了为官信条和官场常态。从各国反腐的经验来看，廉政依赖于事前防范而不仅是事后惩处。[7] 香港与内地虽然实行不同的制度，但香港廉政公署的成功经验对正在大力反腐的内地纪检监察部门也有很好的借鉴意义。

（一）全方位加强廉政教育，树立以廉洁为荣以贪腐为耻的社会新风气

新一届党中央和政府上任两年，打虎过百，拍蝇无数，但廉洁之风并未盛行，贪腐行为并未杜绝，只是更加隐蔽，遏制腐败蔓延的目标还不能说已经实现。究其原因，从官员方面来说，不贪不腐不合群，不跑不送没前途，贪腐的大环境让一些不想贪腐的清廉之士无法在仕途上走得更远。从普通百姓方面来说，虽然大力支持反腐，但遇事第一想法就是扒拉自己的人际关系网，期望从中找出一些能够说上话的关系户，好让事情朝着自己期待的方向和结果发展，不拉关系走后门更多是因为没关系后门可走，不是不想走。

近一年来虽然各级政府社会机构在传统媒体上制作投放了大量的反腐广告，但这些广告更多的是针对公职人员特别是大权在握的官员制作的，广告内容也是大同小异：控制不住贪欲就会锒铛入狱。但是对权力的监管环境和制度不改变，托关系走后门的社会风气不改变，这样的反腐广告效果就要大打折扣。

社会反腐是反腐的最高境界，有效的廉政建设需要公众参与和社会监督。[8] 从香港廉政公署内的机构设置、职责和四十年来成功运作的经验来看，审查公职部门规程防止贪污漏洞，提供反腐咨询、协助，宣传贪污害处，争取公众支持，是香港几十年来保持官场、民众和社会风气清廉的主要原因。朱元璋剥皮实草的失败也证明，酷刑重典不能治贪，只有社风民风官风彻底扭转，民众从心底里拒绝贪腐并以之为耻，贪腐行为才能最大限度的得到遏制。要做到这一步，需要在调查惩治贪腐之外，把更大的精力和时间花在预防贪腐上。国家和民众都要充分认识到，政府不是反腐败的唯一合法力量，公私机构、公民社会的合作互动才是治理腐败的根本途径。[9]

因此，需要从以下几方面加强反腐力度：

1. 加大对社会公众的宣传力度。对公众的宣传更多地应从腐败带来的机会不公并使每个人的竞争成本增加的角度入手，教育社会公众从心底里接受廉政。鉴于文化价值观直接影响着社会的发展与进步，[10]而民众的心理改变并非一朝一夕之功。因此，建议廉政教育从学生抓起，可像“两课”一样，将廉政内容也作为大学生的必修课；

2. 在纪检监察机构增设审查部门，对各政府部门制定的与大众利益相关的规章制度进行审查，对其中可能导致领导集权、监管失察，存在权利寻租空间的内容予以事前审核，最初可将审查重点放在发改委、城建、土地、资源等以前贪腐高发的部门，随着经验的积累，可逐步扩大至所有政府公共部门制定的规程；

3. 在纪检监察机构内设咨询部门，联系方式向全社会公开，接受社会民众和企业的廉政咨询，并对咨询中发现的贪腐线索或可能导致贪腐的政府规章，及时转交调查或审查部门，并定期或应企业等特定对象的要求，就法律制度、财会审计等知识内容向社会提供反腐培训；

4. 改变反腐宣传内容和方式，除大量增加贪腐对社会公平造成危害的宣传资料外，宣传媒介和侧重点也应有所不同。除在电视广告时段进行宣传外，网络、路边广告、政府办公场所等空间都应加大宣传力度，并根据宣传场所的不同确定适合宣传对象的反腐内容，如政府机构增加廉政文化及因贪腐入狱、福利待遇消失的宣传内容，电视、网络、街边广告更多针对贪腐对社会公平的危害进行宣传。

（二）通过立法赋予纪检监察机构独立的执法地位

如前所述，合署办公各级纪委和监察机关都实行双重领导，属于地方财政供养的公职机关。因为人事、财政等掣肘因素，地方纪委监察部门处处受制于同级党委和政府，根本不可能对作为顶头上司的同级党委和政府进行有效监督，上级党委和政府又很难及时发现下级党政机关人员的贪腐线索，“下级监管太难，同级监管太软，上级监管太远”，这是纪检监察部门尴尬地位的真实写照。

有效的解决办法只有修改法律和党章，全国纪检监察机关实行完全的垂直管理，而不是双重领导，以彻底摆脱本级党委和政府的从属地位。中央纪委监察部作为专司反腐的最高机构，其领导由全国人大选举任命，党中央可有推荐权。地方各级纪检监察部门由上级纪检监察部门产生，受其领导并对其负责，人事财政完全由国家统一主导。地方党委和政府失去了人事财政权，也就失去了对同级纪检监察机关干预的机会。党的十八届四中全会后，全国司法机关改革的方向和力度也值得纪检监察部门借鉴。如果能够像法院那样打破传统的行政区划设置，无疑将会极大地提高地方纪检监察机关的办案动力和效率。

法治国家的一大特征是一切依法行事。按照法治精神，任何公权力部门行使权力需要有合法的法律授权，并依法定程序履行职责。而调查贪腐行为，无论是违纪还是违法，都需要扎实的调查取证工作。但依照目前的法律规定，纪检监察部门并非执法部门。作为执纪机构，依据党内规章和《行政监察法》，查扣文件账目、要求或申请银行冻结存款都没有足够的法律依据，实施双规更是违反了宪法和立法法有关公民人身自由的规定。中纪委监察部背负了太多的民众反腐期望，而执纪不执法的尴尬地位，让它想要不负众望却缺乏法律授权。

因此，建议从以下几个方面对涉贪腐的法律进行全面修订：

1. 贪腐罪行不应依据查获的财物折算金钱来确定，也不应设定5000元的起刑点，这样就可以将一些非物质利益的滥权行为也归入贪腐的行列，使得权色交易、互相安排亲友就业介绍商业活动、安排退休后职位待遇等当前高发的隐性贪腐行为也能够得到合理的刑事制裁，而不会因为涉案金额不足而仅仅作为违纪行为处理；

2. 使纪检监察部门成为合法的司法部门并扩大其职权，将原由检察院行使的贪腐渎职等罪行的侦查工作全部交由纪检监察机构行使，而不再区分违纪还是违法。凡贪腐线索，只有监察部门能够接受举报投诉，也只有它有权侦查取证。还应强化监察机构的执法手段，公安机关对普通刑事犯罪可以采取的取证手段，监察机关全都可以适用。针对贪腐罪行的特点，甚至可以授权监察机构更大更广泛的侦查权力，以适应调查打击贪腐罪行的客观需要。剥离了贪腐罪行的侦查权后，检察院作为公诉机关和司法监督机关，职权更加专业，也避免了既侦查又审查的尴尬。对监察部门调查后认为构成贪腐罪行的，像公安机关处理普通刑事犯罪一样，移送检察院进行审查起诉即可。

最后值得一提的是，从法律上落实证人的作证义务和责任，加大对举报人的保护和对报复举报人的打击力度，也是打击贪腐走向廉政的必要内容之一。

反腐是一项系统工程，需要立法赋予纪检监察部门独立的法律地位和合法的职责权限，以符合依法治国的要求，避免落下以党代法的口实，也让反腐机构更能取信于民。但惩治腐败只是治标之策，治本还需要加大事前防范，落实民众监督。只有全社会都认识到贪腐给每个人造成的危害，也才能唤起每个人的监督热情和对贪腐行径的自觉抵制。这是内地反贪腐工作需要花大力气解决的社会问题。

参考文献：

[1]王琛.建设廉洁政府的国际经验及其借鉴[J].中共中央党校学

报，2014，（1）：109-112.

[2]俞伟飞，论港澳台廉政公署反腐倡廉的经验及启示[J].中共成

都市委党校学报，2014，（3）：28-33.

[3]中纪委：81万纪检监察干部递交个人会员卡零持有报告[EB/

OL].中新网，（2014-01-04）[2015-04-15].http：//www.chinanews.com/

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[4]中纪委编制披露：700多名监督人员打虎拍苍蝇[EB/OL].现

代快报，（2014-12-11）[2015-04-22].http：//news.sohu.com/2014

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[5]公婷.当下政治氛围更有利于加大反腐力度——“反腐赦免”