后拆迁时代街头官僚组织所面临的问题及对策

王耀南+胡俊生

摘 要：1991年3月22日国务院78号令——《城市房屋拆迁管理条例》的颁布，开创了中国的拆迁时代。而2007年10月1日《物权法》的实施则标志着后拆迁时代的来临。面对拆迁背景的变化，街道办这一典型的街头官僚组织在拆迁过程中的巨大作用不容忽视。以西安市M街道拆迁过程为例，街头官僚组织在新拆迁形势下遇到的困境与问题主要有拆迁补偿标准、寻租等现象普遍存在、村民安置回迁、村民拆后生活保障，解决这些问题主要应从明晰街头官僚角色定位、加强自身建设及约束机制、完善并落实相关法律政策等方面入手。

关键词： 后拆迁时代； 街头官僚； 街道办事处

中图分类号： D630 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.03.009

随着我国经济社会的不断发展，城市化水平不断提高，城镇建设飞速推进，城中村改造拆迁问题日益彰显其深层矛盾，由于拆迁政策制定的不完善、补偿安置工作的不合理、执法人员操作的不规范行为导致的暴力抗拆、群体上访等群体性突发事件的不断出现，严重影响了社会秩序的稳定和公共利益的保障。作为在拆迁过程中直接面对群众的街头官僚组织——街道办事处，既是城市拆迁政策最末端的执行者，又拥有一定的“政策制定”能力。[1] 在后拆迁时代背景下，发挥好街道办事处的职能和作用，是良性推动城市发展的应有之意。

一、后拆迁时代与街头官僚理论

（一）后拆迁时代

1991年3月22日，国务院78号令《城市房屋拆迁管理条例》的颁布，开创了中国的拆迁时代，2001年国务院305号令即新《城市房屋拆迁管理条例》（同时废除1991版条例）的颁布正式进入了拆迁时代。2007年原建设部长汪光熹代表国务院向全国人大报告：因《城市房屋拆迁管理条例》与《物权法》相抵触，停止执行。2007年《物权法》的实施标志“后拆迁时代”的来临，而2011年国务院590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施则使后拆迁时代的属性由“拆迁”转变为“征收”。至此，中国的拆迁经历了前后整整20年。而后拆迁时代明显带有以下特征：第一，公私混淆，未严格区分是否为了公共利益的实现，而以政府的强制力推进执行，从而使公众权益受损，与宪法、法律精神相违背；第二，“盲目征收”，没有建设项目而以土地储备为由的拆迁模式大行其道，各种以“征收”为标志的拆迁指挥部纷纷成立，基层官僚变成了拆迁员；第三，有法不依，《宪法》《物权法》《循环经济法》等各种法律、规定并未阻止非公益性的拆迁，却在政策执行过程中被异化、扭曲变成了这类拆迁的帮凶；第四，矛盾激化，执法人员的随意性、自利性，政府的不作为、乱作为，行政复议、行政诉讼等法律途径的立案难等。以上种种都表明化解拆迁矛盾的机制不足。[2]

（二）街头官僚理论

“街头官僚”一词，是由美国著名行政学者李普斯基于1977年发表的《走向街头官僚理论》一文中提出的。是指处于低层次行政单位，同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的基层公务员。参照这一定义并结合我国《公务员法》中的阐述，可将我国基层政府执行类公务员纳入“街头官僚”范围内。[3]作为公共政策链条最末端的执行者，街头官僚在实践中却拥有较大的“政策制定”能力，其行为不仅直接塑造政府形象，同时更是公众与政府关系维护的桥梁。对于街头官僚理论的研究大多关注其较大的自由裁量权，因约束不足导致的行政行为不当，从而造成公共利益受损。但另一方面，相对其繁重的任务而言仅仅有限的政策资源又使其在政策执行过程中处处掣肘，执行力不足。由于上述特征，街头官僚要么顾此失彼疲于应付，要么利用权力进行寻租，这些都遭到群众的批评抱怨，导致关系紧张，街头官僚组织亦被公众认为是僵硬缺乏回应、非人性的群体，最终演变为公众对其暴力抗法行为。

（三）街道拆迁行为

1. 后拆迁时代这一概念的阐述表明了我国当下城中村改造的法治背景和时代特征。从其四个特征来看，目前改造工作中一方面中央和地方政府在不断出台相应法律、政策来进一步规范自身拆迁行为，而另一方面政府拆迁行为却往往与法律政策背道而驰，通过政策执行中的偏差最终导致政策目标的替代。但是相比以前的暴力扩张、迅速推进，以W街道来看，又存在暴力执法与城中村改造缓慢、政策执行困难并存的现状。如果只一味探讨暴力强迁而不注意到这些城市改造中的新特征，那 接下来的城市建设工作将难以进行。

2. 拆迁工作进展能够顺利，不光是依赖政策本身的合理规范，实际贯彻中的政策执行者更是关键一环。街头官僚组织及其工作人员，在政策执行过程中拥有较大的自由裁量权，加之其自身的自利性和行为的随意性饱受公民诟病，街头官僚的行政不当激起政群矛盾的激化，使政府形象受损。但相对于其冗杂的工作内容，拥有的政策资源却很有限，造成其行政执行中处处掣肘，陷入困境之中。

3. 处于后拆迁时代这一背景下的街头官僚们，既因上级压力疲于奔波俨然成了拆迁员，在与群众的工作中摩擦不断，又由于大的法律、法规、政策环境的变化，使其不得不放弃之前的暴力作风、违法强拆行为，造成改造工作推进更加缓慢。如何规范街头官僚的自由裁量权，是否应当赋予其更多的政策资源，怎样发挥街头官僚的特点使其在后拆迁时代中起到更加重要的作用，是接下来城中村改造必须探讨的问题。

二、西安市W街道城中村改造个案剖析

（一）拆迁现状

W街道位于西安市城南，辖10个居委会、46个行政村。是区委区政府所在地，处于区政治、经济、文化的中心，辖区总面积51.18平方公里。随着西安市建设国际化大都市的步伐，为适应大学城、长宁新区、航天产业基地、地铁2号线、4号线等项目的建设，该村于2008年前后开始了轰轰烈烈的城中村改造工程。我们对W街道进行了为期一个月的普访调研，从而对其拆迁问题进行了深入的了解。截止本文完成前，W街道近百分之八十村落属于拆迁规划项目之中，规划中城中村已有近百分之四十村落进行了拆迁工作，目前已拆迁城中村仅有申店村、蒋家村、张家村等五个城中村完成了安置楼建设，已组织回迁。其他如高望村、韩家湾、蕉村等大部分城中村已过渡多年尚未回迁安置。其他规划中城中村目前都因各种因素在拆迁过程中处于拉锯状态。

（二）存在的突出问题

1. 拆迁补偿标准问题，这也是大多城中村改造中村民最关心但最不满意的问题。W街道的拆迁补偿包括两部分组成：实物（房屋）+补偿款。补偿具体方案这里就不赘述，以高望村方案作简要介绍：房屋基本最低保障是每个人65平方米（实际分发60平方米，5平方米用作集体入股企业），即只要属于村内户籍，每人都有，再按这65平方米之上按照各户原有面积进行增加补偿面积，补偿款也是大抵按房屋面积最后折算。[4] 但在实际操作之中，出现了村民间补偿标准差异巨大，目前未拆迁钉子户每平方米房屋补偿标准是第一批拆迁村民的三倍以上。村干部与普通村民、有政府关系的和普通村民的最后补偿相差数倍甚至数十倍的现象。这些与街头官僚在行政过程中的巨大自由裁量权密切相关，在走访中仅有一位身处政府部门的采访者对自己的补偿满意，其他人几乎都是很不满意的，其公平性值得深思。

2. 街头官僚的寻租和基层干部的“分肥”现象普遍存在。城中村改造过程中的政府“寻租”行为主要分为两个层次：政商的“寻租”行为发生的主客体为街头官僚机构及其官僚与开发商之间的利益输送，包括开发商对街道项目的资金支持，对主管官员的行贿受贿、政治献金等行为以换取政府政策有利于开放商的拿地行为；而政群的“寻租”行为发生的主客体则是拆迁中街头官僚与大多普通村民之间，被拆迁户通过红包、送礼等行为以求拆迁工作人员在房屋评估、补偿标准划定等具体操作行为上有利于自己。而这些“寻租”现象造成的后果是政府在城中村改造中的权威与公信力大大下降，村民对于公平、公正的政府形象表现出强烈质疑。

3. 村民安置回迁问题。以W街道高望村为例，高望村拆迁工作于2009年开始进行，拆迁之初承诺三年内安置回迁，逾期则每年将过渡费以百分之三十涨幅支付村民，但由于拆迁过程中的各种冲突矛盾，部分钉子户问题迟迟不能解决，导致第一批拆迁户已经过渡七年之久仍回迁无望。而当时承诺的过渡费逐年增长，却在支付上拖延、推诿，使已拆迁村民多次投诉、上访仍不能解决。街头官僚组织的处理方式和态度往往使矛盾更加激化。

4. 村民拆后生活保障问题。城中村居民大多是由失地农民转化而来，往往整体文化程度不高、不具有就业技能，以房屋出租作为主要收入来源，“城中村”村民必然会利用区位地理优势而对拥有的土地、房屋实现收益的最大化，利用新的“房租经济”模式而迅速蜕变为新的“食利阶层”。[5]而拆迁后原本的房租经济瓦解，加上“拆迁暴富魔咒”的出现（多数村民一夜暴富、财富急剧增长、生活方式改变的同时其家庭生活及生存状况也出现了新的危机）[6]大多数人没有稳定工作，催生新的纠纷和矛盾，这些新的社会问题必将转化到政府和社会身上。

（三）由拆迁所引发的政策思考

1. 在拆迁补偿政策的制定上，并没有有效的公民参与。虽然《西安市城中村改造管理办法》规定，“城中村改造方案须经村民（或户代表）大会通过形式决议后，由区城中村改造主管机构初审，市城中村改造管理机构审查同意后，报市人民政府审批。”[7]但实际操作中，往往是政府出台拆迁补偿方案后才通知村民，村民代表未能发挥其重大作用，而普通村民作为分散个体由于力量有限，就更难实现其个人权益的表达诉求。因此拆迁政策在实施中往往受到村民的抵触，政策认可度低，街头官僚在政策的执行上便更加困难，无法通过正式手段执行政策，街头官僚的决策、他们建立的工作程序、以及他们设计来对付不确定性和工作压力的机制有效的成为他们实行的公共政策。

2. 在政策的执行上，正如李普斯基的说法：“街头官僚可以凭借所赋予的自由裁量权肆意横行，在其他官员那里，政策只是写在纸上，但到了街头官僚那里，这一纸政策才可能变成公民实实在在的获益与处罚。”在政策的执行中由于自身的自利性，加之政策资源的稀缺，街头官僚只能通过其巨大的自由裁量权造成政策偏差，再加之其运用一定的“政策制定”能力进行政策附加，最终使原来制定的补偿拆迁方案变为空置，形成新的实际政策标准。

3. 在政策的配套上，未兼顾村民的可持续发展。以W街道东部片区拆迁方案——《西安市国家民用航天产业基地城中村改造拆迁安置方案》为例，其条例包括：总则、补偿安置、建设、其他、罚处、附则六部分构成，但仅有补偿安置部分提及“每人5平方米入股企业分红，以保障拆迁后村民生活”，其他均未提及拆迁村民后续生活保障问题。而W街道也未出台相应配套政策作为村民后续生活发展的补充。这便导致“城中村”村民必然不愿放弃“房租经济”，加大了拆迁的难度。也使已拆迁村民失去主要经济来源，而且大多数村民没有稳定工作，从而产生了如赌博、放高利贷等一系列拆迁后遗症。

三、化解街头官僚组织拆迁困境的对策

（一）明晰街头官僚在拆迁过程中的角色定位。

1. 街头官僚应当扮演上级政府和城中村村民沟通的桥梁。相对于市一级或是区一级政府组织而言，街道办——这一典型的街头官僚组织所拥有的政策资源是十分有限的，拆迁法规政策的制定往往是由上级政府决策。但街道办作为直接与村民打交道的街头官僚组织，对辖区内的城中村现状、主要问题、利益诉求、房屋价值有着更加切实的掌握了解，因此在政策的制定和执行时，街道办一方面应当积极调研，将实际状况、利益诉求、突出问题等及时、准确反映给上级政府，使政策制定及调整更加科学合理；另一方面应及时广泛向村民解读政策、帮助村民理解政策，赢得支持。

2. 街头官僚应当扮演拆迁管理的监督者。李普斯基认为“街头官僚组织的公共权力只有在维护公共利益时才能对私权进行干预”，因而对于商业性质的拆迁，街头官僚组织应当扮演管理者和监督者角色而不是直接充当拆迁员。在拆迁过程中应该运用其公共权力确保公平的拆迁环境，协调开发商与村民的利益均衡，对于开发商的暴力行为以严厉处罚、打击，对于村民的不合理诉求劝导、沟通。确保拆迁双方作为独立民事主体，按自主意愿达成协议。

3. 街头官僚要成为政策公平的维护者。街头官僚拥有的巨大自由裁量权和“政策制定”能力往往导致一个拆迁政策多种拆迁结果，因此街头官僚在拆迁过程中应当更加约束自身行为，不应私自做主，更不能进行政策交易。对于私建违建、一户多房、贫困村民的补偿要做到有理有据，严格依据相关法律、政策，不使钉子户获取不该得到的利益，也不让依法拆迁的村民吃亏。通过街头官僚的行为维护政策本身的稳定性和权威性，才能使村民更加相信政策，从而减小拆迁阻力。

（二）加强对街头官僚组织的自身建设和约束机制

人们常说“经是好的，就是被小和尚念歪了”，在城中村改造中饱受诟病的寻租行为、补偿标准差异、暴力执法等皆与街头官僚行为存在直接关系。有效规范约束其自由裁量权应做到以下：

1. 加强对街头官僚组织的队伍建设。街头官僚作为直接和村民打交道的基层政府人员，其言行直接代表了政府形象和政府公信力，是拆迁政策实现的最后一环。因此加强其素质能力的建设至关重要，一方面既要强调街头官僚的素质教育，通过强化责任感和使命感，从而转换其工作作风，使其在工作中确立正确的角色认识，提高职业道德素养；另一方面，也要加强其工作能力的培训，通过培训沟通技能、协调矛盾的手段、处理突发事件的方法等提高工作效率，减少矛盾阻力。

2. 拓宽村民举报途径，加强政府回应度。群众满意度是衡量政府能力的重要指标，在拆迁工作中村民对于街头官僚的行为作风有最直接的接触。强化村民的监督，拓宽村民对街头官僚不当行为的举报途径是约束其行为的强有力手段。然而，大多数村民的举报行为甚至是上访都遭到上级政府的冷漠处理，政府的回应度低是造成村民暴力抗拆、直接冲突的重要原因。只有积极回应的政府才能提高村民举报的信心，也只有拓宽村民举报的途径才能使街头官僚的权力得以约束。

3. 裁量权标准细化。将“放在抽屉里”的街头官僚自由裁量权拿到桌子上来，使其权力—职能—事务对号入座，消除因条件模糊、人为因素造成行政执法行为的随意性、不公开性、不公正性。[8]在拆迁过程中将其拥有的权力弹性细分并明示，杜绝其越权渎职，既保证街头官僚处理拆迁工作的能动性和灵活性，又克服其随意性、自利性。

（三）完善并落实后拆迁时代下相关法律政策

从中央法律政策来看。2007年《物权法》的颁布标志着后拆迁时代的来临，其出台填补了房屋拆迁在法律层次上的空白，进一步完善了房屋拆迁法律规范体系。《物权法》及2011年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》与之前《城市房屋拆迁管理条例》不同，明确规定“为了公共利益的需要，依照法律规定可以征收单位、个人的房屋及不动产”，而《城市房屋拆迁管理条例》中规定的拆迁则是“由取得房屋拆迁许可的单位作为拆迁人”，是介于征收和自由交易的特殊性交易行为，处于一个模糊的法律中间地带。[9]但是，由于《物权法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》都对于“公共利益”的概念没有清晰界定，使其没有真正遏制恶性拆迁的进程，街头官僚因为法律的模糊性在政策的执行中充分利用其自由裁量权来解释政策、在现场决策时形成新的政策。因此，必须对后拆迁时代下中央的相关法律、政策进行重新审议修订、补充完善、并贯彻落实。

从地方法律政策来看，不论是《西安市拆迁管理办法》、《西安市城市房屋拆迁管理细则》还是W街道的各种拆迁方案的出台，均未对拆迁后村民生活保障作出法规政策的说明，从而未能打消村民群体的后顾之忧。因此地方上必须及时出台拆迁相关配套政策，保障村民拆后生活发展需要。街头官僚组织在拆后应开展各种就业培训、提供相应岗位优先录用政策，指导村民理财活动等，从而形成拆后良性持续发展。

充分发挥司法强拆作用。出于“经济人”动机，总会有少数钉子户提出不合理诉求，街头官僚在应对这类群体时应杜绝行政强拆事件的发生，申请司法裁决、采取司法强拆手段，减少街头官僚组织与被拆迁人的对抗行为，从而保证政府的公正性，也最大限度地保障了被拆迁人的合法权益。

参考文献：

[1]叶娟丽，马骏.公共行政中的街头官僚理论[J].武汉大学学报，2003，（5）.

[2]王才亮.终结“后拆迁时代”[J].民主与法制，2011，（9）.

[3]孙吉海，国林霞.浅析街头官僚理论[J]辽宁行政学院学报，2006，（7）.

[4]西安市人民政府.西安市国家民用航天产业基地城中村改造拆迁安置方案[Z].2011.

[5]邓小兵，吴志强.城中村土地经济问题思考[J].城乡建设，2004，（12）.

[6]赵海均. 拆迁时代的三大悲剧 [EB/OL]人民网，（2015-03-25）[2016-07-06]. http：//bbs1.people.com.cn/post/1/1/2/146161425.html.

[7]西安市人民政府.西安市城中村改造管理办法[S].2007-10-20.

[8]周丽婷.论行政自由裁量权的滥用及其程序性控制[J].武汉大学学报，2012，（1）.

[9]漆勇，孙普.《物权法》对城市房屋拆迁的影响[J].法学研究，2008，（5）.

[责任编辑、校对：党 婷]