论政府与大学在公共支出中的博弈

摘 要： 在公共教育支出中，政府与大学各自的成本和收益影响着政府对大学的投资。政府投资于大学，需要大学为国家培养人力资本，从而支出经费的同时控制大学的人才培养。博弈分析发现，政府少投入和少控制是大学和政府的优势策略。但现实状况下政府投资于大学还受到其他因素影响，从而使大学与政府的利益格局有不同表现。

关键词： 政府； 大学； 利益； 博弈

中图分类号：G649.21文献标识码： A 文章编号： 1673-8381（2009）01-0028-05

大学需要长期、稳定的投资，而其结构、功能日益复杂，各种职能的运行成本越来越高，大学虽然有能力通过各种方式筹集资金，持续而充分的公共财政支持却是不可替代的。高等教育为社会提供准公共品，具有广泛的外部性，同时收益还具有代际效应，因此政府责无旁贷地对高教进行稳定的财政投入。况且，由于私人一般从追求利益的最大化出发，在其投资得不到外部性正效应补偿的情况下，很少会考虑社会效益，依赖市场会使高等教育的学术性成分减少而过于强调经济利益［1］。如今，大学的融资渠道走向多元化，是大学制度转型的一个方面。而大学能否很好地利用多元的经费，社会是否将资金投入大学，与高等教育的市场化是密切相关的，劳动力市场、学术市场的发育都是大学融资的决定性因素。“市场”却又将话题仍然引回到“政府”，政府倘若从不愿意释放自己的权力，市场则无法日益完善并发挥其公平与效率的双重功能，由此，即便是考虑政府以外的大学投入因素，也同样离不开需要政府的力量进行调节，也就是间接投入。大学的收入最终与政府意愿息息相关。

一、政府与大学在公共支出中的成本与收益

政府对大学的经费支持是受很多因素制约的，因为政府行为是一种复杂的行为。作为社会政治经济生活的主导，政府的行为目标是一个包含政治、经济、社会目标的复杂系统，都通过政府这一个主体来实现。

（一）政府的成本和收益

由于政府对大学公共支出的主要目标不是利润，在考虑成本和收益时都与私人部门不同，在成本上，机会成本是最为关键的问题，即政府将资金投入大学时会减少其他领域的投资，对大学的投资即是其他部门的机会成本，因此，其他部门会为了降低成本而争取政府的投资。政府收益是不能直接计算的消费者剩余，这使政府不仅注意到高等教育的经济效益，也从长远目标考虑大学在社会经济发展中所发挥的重要间接作用。

政府究竟对大学投资多少，取决于将资金在各种领域如何分配。在预算固定的条件下，用A、B、C代表其他几个领域的政府投资，政府在不同领域支出的最佳分配是让花费在不同领域的财政支出的边际收益相等，因为政府在一个领域的支出就等于另一领域的机会成本。如图1所示，即令：

aubu=aaba=abbb=acbc

从而使总收益（各阴影面积之和）最大。

（二）大学的成本和收益

大学的收入很大一部分来源于政府的支出，尤其是精英大学。当政府不为大学发展提供充足的经费时，大学既可以选择“抗议”，也可以选择“退出”，显然，前者的成本是高昂的，收益极为不确定，常不会为大学所采用，于是大学一般会另谋出路，凭借科技方面的优势从社会获得资金，这样使大学的服务于社会的功能为经济利益所困，走向片面化。由此形成一种非良性的循环：政府不提供足够的资金大学用知识交换资金大学既然能够获得经费则政府不提供足够资金。这是转型时期中国大学的一个鲜明特征市场经济化改革之前，整体主义的价值观规范着人们的行动，市场化进程冲垮了原先的伦理秩序，在相应的伦理观念和个人权利尚未建立之时，不可避免地出现了一些道德真空。在大学制度的转轨过程中，同样存在很多扭曲的现象，原有的很多计划体制可能部分被市场体制所代替，部分实际上被行政体制所接管，部分则处于一种无规则的状态。在这样一种背景下，政府对大学的投入远远滞后于事业发展的需要，大学转而到十分不成熟的市场中去开拓财源，往往会出现一些大学过度使用自主权，教师滥用自由的现象。有学者指出：“中国的大学对于‘自主经营来说，几乎处于‘完全自由的状态”［2］。

二、政府投入与大学收入的博弈

（一）人力资本是影响政府投资大学的关键

大学收入一方面是政府的成本，另一方面又是政府的资本，因为对大学的投资是一种人力资本投资，这正是人力资本理论的核心观点。大学经费收入对于政府的支出来讲，是建立在政府行为目标、价值判断和意愿、各种利益群体的影响等因素之上的。将政府大学的利益关系综合起来表述如下：从长期看政府的经济收益和社会收益是一致的，政府的经济收益R就取决于大学所创造的人力资本c和随机因素ω，即R=R(c,ω)，大学收入水平也取决于政府的经济收益即I=I(R)，因为政府越富裕，支出给教育的经费才会越多。这时，政府的经济收益就是：

π=E［R(c,ω)-I(R(c,ω)）］

政府的经济收益取决于大学所创造的人力资本，政府要实现期望经济收益最大化，就是使上式右端最大化，即通过一阶条件求解人力资本c的水平。关于大学的收入水平，关于政府在大学的支出问题，此式给出了一个初步的思路。从此式可以看出，大学获得政府经费的多少，主要取决于其人力资本的创造水平，人力资本为政府与大学在公共支出中的博弈提供了一个均衡。在此均衡中，政府根据大学所提供的教育及人力资本提升给予充分投资，大学的职责则是提供教育、提高教育水平。

可见，政府投资于大学，是因为考虑到大学培养政府所需要的人力资本，政府越多地投资于大学，越将对大学的人才培养实行较多的控制；大学接受政府的财政经费，也不得不在人才培养上接受政府控制。大学与政府正是在投资与控制中，分别比较自身成本-收益，形成博弈。

（二）政府与大学在教育投资中的博弈分析

从博弈论的角度，可以将政府和大学分别视为由理性经纪人构成的团体。假设在大学经费的财政支出中，政府和大学作为参与者为完全理性，即始终追求自身利益最大化。并且，根据上述分析，政府和大学在投资大学中都有两种选择：政府可以自由选择对大学多投入多控制，或者少投入少控制；大学也可以自由选择获得政府多投入的同时为政府多控制，或者获得政府少投入的同时为政府少控制。

政府投资策略和大学接受投资策略的博弈分析如表1所示，大学以得到政府多投入而又受到政府少控制时实现收益最大化，假设收益为10，这时大学在人才培养上较少考虑政府利益即选择少控制，策略是少投入少控制，政府策略是多投入多控制，那么政府将会在支出比较多时，因大学的策略而收益最少，为-1；相反的，政府少投入而大学多接受政府控制时，大学与政府收益为（-1，10）。政府与大学都选择多投入多控制时，大学虽然得到财政资助，却要按照政府意愿行事，收益减少，为7，政府虽然可以多对大学实现控制，在长期内因此获得收益，但是财政支出增加，因此收益较少，为4。大学和政府都选择少投入少控制时，大学得到的财政资助减少，收益较少为4，政府的财政支出减少，但对大学控制也减少，从而可以看出，收益减少为7。

于是，大学参与博弈时会考虑对方政府的选择。如果政府策略是多投入多控制，那么大学采取多投入多控制策略的收益是7，而采取少投入少控制策略的收益是10，所以在政府策略是多投入多控制的假定下，大学采取少投入少控制策略收益较大；反之，如果政府策略是少投入少控制，那么大学采取多投入多控制策略的收益是-1，而采取少投入少控制策略的收益是4，所以在政府策略是少投入少控制的假定下，大学采取少投入少控制策略收益较大。同样，在大学策略是多投入多控制的假定下，政府采取少投入少控制策略收益10大于4，在大学策略是少投入少控制的假定下，政府采取少投入少控制策略收益7大于-1。博弈结果表明：少投入少控制是大学与政府在博弈中的占优策略。大学和政府在关于教育经费的博弈中，都会选择少投入少控制。

三、影响政府投资大学的其他因素

（一）利益集团影响政府对大学的经费投入

事实上，政府既有维护公共利益的一面，也有自利的一面，既会从自身的情况出发有独立性的一面，也有受到利益集团影响的一面。政府在资金分配中受自身利益、各种集团权利因素影响是常见的。

国家每年获取的财政总收入是既定的，公共教育投资获得份额的大小直接取决于政府公共预算支出决策，对此的政府决策，往往是利益集团相互博弈的结果。利益集团影响政府决策的过程，在公共选择理论中得以充[JP2]分讨论。在具备自身利益追求的前提下，政府进行公共投资决策时会优先考虑谁呢？这与所处的历史时代中政府的不同境遇是有关的。一般来讲，在和平年代，政府较易优先考虑物质生产领域，其赢利性容易在短期内为政府彰显政绩、为各级代理人赢得个人收益。而教育作为一种成本高昂又效益滞后的非赢利事业，可能使官员在自己的任期内无法看到效益，政府尤其是地方政府在自己有限的任期内难以为教育投入太多资金。我国实行以经济建设为中心的发展战略，在一定程度上政府对于大学的拨款有限。[JP]

在政府之外，列入公共预算支出的各个领域中都有代表一定部门利益的群体和组织，他们无可厚非地以各种途径强调自己的重要性，在政府重要决策部门寻找代言人，尽力影响政府公共预算决策。能够对国民经济发展直接产生推动作用的生产性利益集团一般会成为强势集团。教育集团的价值创造是间接的、长期性的，在利益竞争中的讨价还价能力比较弱小，在政治家的任期内有可能不予以重视。

（二）社会精英的价值观影响政府对大学的投资

从经济学的角度考察，为我们分析政府与大学的利益关系提供了新的视角，但纯粹经济学的分析仍然是不够的，政府行为显然充满着关于“权”的考虑。政府对于大学及教师的经费资助行为，打上了政策制定者的价值观的烙印，政策制定者的选择行为是以价值判断或价值观作为基础的。价值观的深层基础是主体的根本地位、需要、利益和能力等，是政策制定行为的主观概念，由复杂的历史、地理、心理、文化和社会经济因素所决定。在这些因素的影响之下，对政府行为有决定作用的人群所持有的价值观，将是政府与大学在分配制度中的一种先行的关键因素。究竟由谁的价值观发挥核心的作用呢？政治学的精英理论主张，政策反映的是精英的偏好、价值观和利益，而不是群众的要求，政策的变化或完善实际上是精英们的价值观变化的结果。倘若社会精英与大学有着密切联系，或者该国的社会精英原本就集中于大学，那么大学就会幸运地获得政府较多资助。

德国、美国、法国在政府资助大学中有纯科学和实用主义的主张之别。近代德国正是一个社会精英集中于大学的国家，洪堡、费希特、康德等，既以他们深刻的思想主导着德国政治的发展，又承担着大学的创办者、校长或教师的角色。在德国的社会精英们看来，“人不应被作为手段”，而“是出于自身的理智并按自身的意义来行动的”（康德语），“教育不是首先着眼于实用性的，不是首先要去传授知识和技能的，而是要去唤醒学生的力量”（费希特语）。由此，政府向大学的投资，不是以发展实用性知识、扩大就业为目的，而是发展科学，以提高德国人民的精神素质。美国政府却正是出于社会精英所坚持的实用主义哲学，而在投资上将大学与经济发展紧密联系起来。19世纪的法国政府投资于大学，取决于拿破仑对大学的价值观，他将大学置于行政管理和监督之下，试图把法国的学校变成像军队那样成为他本人和王朝的仆从，大学按团的编制组建，纪律严格，教师一概由团机关领导，所设科目与忠于皇帝、维护宪法有关［3］。

四、政府与大学利益格局的两种现实

由于受到各种因素的影响，现实状况下，政府投资于大学，并不都是大学与政府同时选择少投入少控制策略。

（一）政府考虑间接收益投资于大学，大学获得较少附加条件的资助

第一种现实是，政府多投资，大学却较少受到控制。政府投资于大学的发展，有时并非为了在短期内获得回报，于是并不以经费为手段控制大学的发展。当然，大学的发展必然带来回报，不过政府是从长远的角度考虑大学发展可以带来的经济与非经济收益的。

一般来说，在有外力刺激的情况下，比如民族危难，往往最能激起政府作为公共利益维护者的热情。从历史发展看，为使战后的国家能够恢复元气、能够重新发展，政府常常形成向大学投资的积极性和提高教师收入的积极性。这是因为政府从公共利益的考虑出发，旨在通过引导资源配置达到帕累托最优，以提高经济效益、增加社会公共福利，因而政府在大学的分配制度中，将根据大学对于国家的重要性为大学的发展投资。

英国政府在世界大战的经历中意识到大学的重要作用，在充分肯定大学提供科学技术援助的重要价值后，20世纪初建立了负责大学拨款委员会（UGC），把不附加任何政治性要求的经费分拨给各个大学。二战后，高等教育经费中政府拨款所占比重越来越大，80年代，大学大多数经费由政府提供。德国政府于19世纪开始对大学鼎力资助，欲以教育来促进国家整体水平的提高。我国政府在当代对于高等教育事业的投资增加，在大的方向上也是以促进社会经济文化发展为目的。十五大提出科教兴国战略，政府相关政策法规规定的教育经费的“三个增长”和国家财政性教育经费占GDP的4%的目标，表明了政府对高等教育增加拨款的决心。

事实上，政府还常需要大学来树立自己的文化形象。在法国，1885年—1901年建立了新的索邦大学，这个新的形象就是要让法国的科学胜过普鲁士大学，并培养共和国精英。而在当前的中国，政府常不遗余力地向少数几所大学投资，大学不论是否作出了名副其实的贡献，都颇具有象征意义。

（二）政府与大学之间投资控制的利益关系

第二种现实非常常见，就是多投资、多控制局面。由于实用性知识对政府具有重要意义，政治论的价值下，政府将经费支持偏向针对实用化专业发展和纵向科研。以政治论为基础的功利主义主张深奥知识本身对国家有着深远的影响。大学对社会的生存和发展的重要性，使其走出象牙塔，成为服务国家的机构，“实用主义、竞争好多压力和应对新挑战的压力保证了客观知识有着日益兴旺的市场”［4］。政府便从其中寻找客观知识来解决社会面临的许多争端，以大学应更多地担负起社会责任为由，以提供经费向大学施加影响，形成政府与大学之间投资[CD2]控制的局面：

政府对那些直接产生效益的领域投资比较积极。日本政府在过去的几十年间增加政府对大学的资助，主要是出于促进产业发展的考虑。20世纪50年代后半期是日本经济从复兴到起飞的转换期，产业结构由农需工业[JP2]为中心转变为以重化学工业为中心，一直谋求经济起飞的日本考虑产业对人才需求结构和素质的新要求，将教育发展政策编入国民经济计划，加强科技教育、增招理工科大学生。60年代，战后日本经济腾飞，对当时日本的教育决策影响最大的审议机构“经济审议会”提出“产学合作”，其政策更多的是以大学作为产业发展的工具。同时，明确地建议实行“能力主义”教育，即在学校中尽早地发现具有高素质的高级技术人员并加以精心培养。美国联邦的科研支出主要限于资助物理科学、生物和医学科学以及工程科学，在联邦拨款大学中，自然科学家的提升要比人文社会科学家快，资助大部分用于自然科学领域。[JP]

综上可见，政府与大学在教育经费的投入中有着错综复杂的关系，政府投入大学资金的意愿和事实受到各种因素的影响。但是从政府与大学收入的博弈分析可以发现，少投入少控制对大学和政府而言是优势策略，多投资而要让政府少控制大学，从上述分析也发现，这样的状况只出现于少数特定的历史阶段，没有普遍意义，而多投入多控制则又不利于大学的自由发展，要促进少投入少控制格局的实现，教育经费多元化是可行的思路，这需要大学在财政问题上推进市场化改革，摆脱对政府的过分依赖，加强大学的融资能力，吸纳更多的社会资金到教育发展上来。

参考文献

［1］李碧虹，柯佑祥.论中央政府在高等教育发展中的财政责任［J］．江苏高教，2006（1）：40-42.

［2］ 邢兆远.大学“经营”之道访临沂师范学院院长徐同文教授［N］．光明日报，2003-09-30(C3).

［3］ 威廉•博伊德，埃德蒙•金，等.西方教育史［M］.任宝祥，吴元训，主译.北京：人民教育出版社，1985：354.

［4］ 弗兰克•富里迪.知识分子都哪里去了［M］.戴从容，译.南京：江苏人民出版社，2005：64.

(责任编辑 朱漪云)