３０年农村改革发展的基本回顾与思考

吴桂韩

摘要：30年农村改革发展经历了光辉的历程并取得了宝贵的经验，回顾这段历程对于继续推进农村改革发展，具有重要启示意义。新形势下推进农村改革的发展，必须把农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重，稳定和完善农村基本经营制度，按照市场改革的方向发展现代农业，统筹城乡经济社会的协调发展。同时，还应该着力破除城乡二元结构，加快建立城乡经济社会发展一体化新格局；着力提高农业集约化水平和组织化程度，增强农业综合生产能力；着力建设社会主义新农村，实现好、维护好、发展好最广大农民的根本利益；着力完善农村民主管理制度，增强党在农村的执政基础。

关键词：十七届三中全会；农村改革发展；基本历程；基本经验；主要启示

中图分类号：D616文献标识码：A文章编号：1672-3163(2009)01-0004-05

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调指出：“农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。系统回顾总结我国农村改革发展的光辉历程和宝贵经验，进一步统一全党全社会认识，对于全面贯彻党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，夺取全面建设小康社会新胜利，开创中国特色社会主义事业新局面，具有重大而深远的意义。”30年前，农村改革开启了中国改革开放的新时代，对于解放和发展社会生产力，推动中国社会的全面发展具有历史性的意义。30年来，我国农村的改革发展逐步推进，既取得了辉煌的成就和宝贵的经验，也仍然任重道远。为此，全面贯彻落实党的十七届三中全会精神，继续推进农村的改革与发展，必须全面回顾30年来农村改革发展的基本历程和宝贵经验，并根据世情、国情的新变化，从中得到有益的启示，明确新形势下农村改革发展的着力点，继续开创农村改革发展的新局面。

一、30年农村改革发展的基本历程与宝贵经验

1978年，我国开始农村改革的伟大探索与实践。30年来，农村改革发展是紧紧围绕着解放和发展生产力的基本目标，沿着市场化改革的方向逐步推进的。30年来，农村改革发展大致经历了这么四个阶段。

一是建立农村基本经营制度阶段。时间跨度大致是从1978年到1984年，也就是从十一届三中全会到十二届三中全会这段时间，其重点是废除人民公社，确立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，建立乡镇体制。党中央分别于1978年、1983年和1984年颁布了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》、《关于实行政社分开建立乡政府的通知》、《中共中央、国务院转发农牧渔业部和部党组<关于开创社队企业新局面的报告>的通知》，极大调动了农民的积极性。据统计，1978—1984年，中国农业产出平均每年保持了7.7％的增长速度。农村贫困人口的绝对数量从2.5亿人下降到1.3亿人，贫困发生率从30.7％下降到15.1％，成为人类消除贫困历史上的一项奇迹。

二是探索市场取向改革的阶段。时间跨度大致是从1985年到1991年，重点是改革农产品统购派购制度，发展乡镇企业。党中央针对增产后农民“卖粮难”的问题，于1985年发布了中央1号文件，改革农产品的统购派购制度为合同定购制度，1990年又改为国家定购，来保护农民的生产积极性。为了促进乡镇企业的发展，1986年发布的中央1号文件，又提出了放宽了乡镇企业贷款的条件。这一时期，尽管出现城乡体制的矛盾与冲突，农民收入增长缓慢，但是乡镇企业则突飞猛进，1991年乡镇企业的总产值首次突破了1万亿元大关。

三是完善农产品和要素市场体系阶段。时间跨度大致是从1992年到2002年，也就是从党的十四大到十六大这段时间，重点是深化农产品流通体制改革、推进农业、农村经济结构的战略性调整。1992年党的十四大提出了建立社会主义市场经济的目标，党的十四届三中全会还通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，勾画了社会主义市场经济体制的基本框架，为农业市场化和产业化的推进注入了巨大的生机与活力。为了保障农民的生产积极性、稳定农村土地承包关系，1993年出台了《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》；为了促进工农一体化、农业产业，1996年还出台了《中共中央、国务院关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》；1998年，党的十五届三中全会还专门作出了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，等等。这一阶段，粮食产量首次超过了5000万吨，乡镇企业总产值从1765917亿元增加到68343亿元，年均增长率为41.86％。

四是统筹城乡经济社会发展阶段。也就是党的十六大以来这段时间，重点是建立惠农政策体系、建设社会主义新农村、构建统筹城乡发展制度框架。这一阶段党根据“两个趋向”的科学判断，着力放开粮食市场和价格、全面取消农业税、对农民实行直接补贴等一系列政策举措，来确保农民增长增收。2007年，全国1.5亿农村义务教育阶段学生免交学杂费，并免费获得教科书；7.3农民参加新型农村合作医疗，覆盖面达到86％；3566万农村困难群众享受最低生活保障。

针对农村改革发展所面临的新情况、新变化，30年来，中央连续发布了10个1号文件，都对农村改革和发展起到了巨大的推动作用。从减轻农民负担，到增加各项农业投入、推进征地制度、户籍制度改革、支持农村经济发展等等，30年来各项农村改革发展取得了重大的成就。党的十七届三中全会用“三个极大”高度概括了农村改革发展的伟大成就，并在深刻总结30年农村改革发展的宝贵经验时指出：“实践充分证明，只有坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，坚持农业基础地位，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持走中国特色农业现代化道路，坚持保障农民物质利益和民主权利，才能不断解放和发展农村社会生产力，推动农村经济社会全面发展。”

二、30年农村改革发展的主要启示

(一)必须把农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重

农业、农村和农民问题历来是党和国家工作中最为重要的问题。农业是根本，在任何时期都是国民经济和社会发展的基础，没有农业的现代化就没有社会主义的现代化。占人口绝大多数的农民历来是国家的主体，没有农民的共同富裕就体现不出社会主义的优越性，就会影响农村的稳定。同样，农村是与农业、农民问题联系在一起的，农村的重要性是由农业和农民的地位决定的。但是，自从建国之后，我国农村生产力水平十分低下，农业、农村、农民问题十分突出，“坦率地说，在没有改革以前，大多数农民是处在非常贫困的状况，衣食住行都非常困难。”“占全国人口百分之八十的农民连温饱都没有保障，怎么能体现社会主义的优越性

呢?”因此，“这种情况，迫使我们在一九七八年十二月召开的党的十一届三中全会上决定进行改革。”自从1978年农村改革以来，以邓小平为核心的第二代中央领导集体就十分关注农业、农村和农民问题。早在1984年，邓小平同志就指出：“从中国的实际出发，我们首先解决农村问题。中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。”“对内经济搞活，首先从农村着手。中国有百分之八十的人口在农村。中国社会是不是安定，中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展，农民生活是不是好起来。翻两番，很重要的是这百分之八十的人口能不能达到。”1985年，他再次指出：“改革首先是从农村做起的，农村改革的内容总的说就是搞责任制，抛弃吃大锅饭的办法，调动农民的积极性。为什么要从农村开始呢?因为中国人口的百分之八十在农村，如果不解决这百分之八十的人的生活问题，社会就不会是安定的。”1998年，党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》把“始终把农业放在国民经济发展的首位”列为实现农业和农村跨世纪发展目标必须坚持的十条方针中的第一条，并指出“农民过上小康生活，在我国具有划时代意义”。30年来，我们党召开9次中央全会专题讨论，通过10个中央1号文件对农村改革发展等一系列重大决策部署。为此，30年来我国农村改革发展的伟大实践取得了很大的成功，农业和农村事业都得到了较大的发展，农民收入也明显增加。据统计，2007年，全国农民人均纯收入达到4140元，比1978年增加了近30倍；农村绝对贫困人口数量由2.5亿人减少到1500万人；粮食总产量由改革开放前的3000亿公斤增加到5000亿公斤。但是，从我国改革和发展全局的角度看，农业、农村、农民问题依然突出，城乡居民的收入差距仍然在扩大，各地农村因征地补偿不合理、乱占耕地、侵占承包地和宅基地而引发的农民上访事件时有发生。正如党的十七届三中全会所指出的，“推进农村改革发展具备许多有利条件，也面对不少困难和挑战。农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。我们必须居安思危、加倍努力，不断巩固和发展农村好形势。”因此，我们必须始终保持忧患意识，继续把农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重抓紧、抓好。

(二)必须稳定和完善农村基本经营制度

1978年，我国农村改革的重要突破就是开始了以家庭联产承包经营的伟大创造。家庭经营是农业现代化的国家发展农业的普遍形式。家庭承包经营是在坚持土地等生产资料农民集体所有的前提下，把土地使用权承包给农户，使用权和所有权分离，形成统一经营与分散经营相结合的双层经营体制。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予了农民更充分的土地权利，既适应传统农业，也适应农业现代化发展的要求，符合生产关系要适应生产力发展要求的客观规律，一方面有利于调动人民群众的生产积极性，实现农民的共同富裕；另一方面还有助于丰富公有制的实现形式，促进农村生产力的发展。实践已经证明，实行土地集体所有、家庭承包经营，使用权同所有权分离，建立统分结合的双层经营体制，理顺了农村最基本的生产关系。这是能够极大促进生产力发展的农村集体所有制的有效实现形式。稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，有助于确界定土地承包权的性质，使农民形成长期稳定的预期，调动农民的生产积极性，不仅关系到农村经济的持续稳定发展，还关系到国民经济发展的全局。为此，党的十七届三中全会指出：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。”

(三)必须按照市场改革的方向发展现代农业

坚持按照市场改革的方向发展现代农业，是坚持农民市场主体地位、增强农业发展活力、增加农民收入的必然要求，是坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制这个农村基本经济制度的内在需要，也是适应现代农业发展趋势、实现农业现代化的必由之路。一方面，发展现代农业必须按照市场改革的方向来进行。实践已经证明，发展社会主义市场经济，是发展中国特色社会主义的正确抉择。以市场需求为导向、科技创新为手段、质量效益为目标，是构建现代农业产业体系的客观需要。在经济全球化和中国入世的时代背景下，只有坚持市场改革的方向，才能提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源能力，培育农业跨国经营企业，拓展农业对外开放广度和深度；才能充分尊重农民的首创精神，调动农民积极性，搞活农业声场，保证供给和价格基本稳定；才能顺应世界科技发展潮流，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率。另一方面，只有发展现代农业，才能增强农业科技含量、保持农业市场竞争力，增强农业在市场经济条件下的抗风险能力、国际竞争能力、可持续发展能力。

(四)必须统筹城乡经济社会的协调发展

城乡关系是国民经济和社会发展系统中最重要的一对关系。统筹城乡经济社会协调发展，是实现共同富裕这个社会主义本质的根本要求，也是加快推进现代化建设的成功之道。1985年，邓小平同志就明确指出：“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了；如果产生了什么新的资产阶级，那我们就真是走了邪路了。”1992年，他在南方谈话中又再次突出地强调了这个问题：“走社会主义道路，就是要逐步实现共同富裕。”如今，中国已经进入工业化中期阶段，已经具备了“以工促农、以城带乡”的条件。据统计，2005年，我国GDP已经增加到18.2万亿元，财政收入3.16万亿元，全社会固定资产投资8.86亿元。这个阶段应当按照统筹城乡发展的要求，采取工业反哺农业、城市支持农村的相应措施，以实现工业与农业、城市与农村协调发展。党的十六大明确提出了统筹城乡经济社会发展的要求，十六届三中全会又明确提出，必须统筹城乡发展，把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重。在十六届四中全会上，胡锦涛总书记深刻指出：“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”统筹城乡发展是实现全面、协调、可持续发展的必然要求，统筹城乡发展，就是要把农业、农村和农民问题，放到整个国民经济和社会发展的重要位置来通盘考虑，把城市和农村的经济和社会发展作为整体统一规划，彻底打破城乡二元结构，形成城乡互动共进、融合发

展的一体化新格局。

三、新形势下推进我国农村改革发展的着力点

(一)着力破除城乡二元结构，加快建立城乡经济社会发展一体化新格局

统筹城乡发展最重要的任务就是改革城乡二元结构。城乡二元结构是长期以来困扰我国“三农”发展的根本问题。20世纪50年来以来，我国通过弱化农村生产力来强化城市生产力，使城市生产力水平达到了中期工业化阶段。我国城乡二元结构，既表现在经济结构上，又反映在社会结构上。在经济结构上，农业与工业的剪刀差、财政税收收支差、金融资金存贷差、土地征用出让价格差、税费负担差、收入结构差长期存在，农村长期为社会提供重要的经济来源；从社会结构上，1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例》使得城镇和农村之间形成了一条不可逾越的鸿沟，农村事业长期处于滞后发展的状态。这双重结构的存在，事实上造成了城乡与农村的对立，工业与农业的对立，扩大了城乡贫富差距。可以说，从世界工业化和现代化的历史进程来看，在我国改革开放初期，城乡二元结构是具有客观必然性的。但是，随着我国进入全面建设小康社会的新的历史时期，社会发展已经具备了工业反哺农业、城市反哺农村的物质基础，统筹城乡协调发展，已经关系到社会和谐与科学发展。据美国经济学家库茨涅兹的统计研究，除中国外世界发展中国家工农业二元结构强度最大为4.09倍，改革开放后我国工农业二元结构强度有所降低，但大多数年份仍大于4.09倍这一世界极值，2000年中国的二元结构强度达到5.26倍。另外，1984年，我国城乡居民收入比为1.81：1，2005年则继续增加到3.22：1，而国际上人均收入GDP为800—1000美元国家其城乡收入差距约为1.7倍。从消费情况看，占全国2／3的农村人口消费不到全国1／3的社会商品总额，城乡生产力和购买力严重错位。为此，党的十七届三中全会明确指出：“我国农村正在发生新的变革，推进农村改革发展具备许多有利条件，也面对不少困难和挑战，特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出。我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”并提出要“把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。”当前，要建立城乡经济社会发展一体化新格局，必须按照统筹兼顾的要求，坚持“工业反哺农业、城市支持农村”的方针。具体说来，一是要充分发挥政府宏观调控的作用，解决制约农村、农业发展和农民增收的体制性、结构性矛盾，巩固和发展惠农政策，加大农业的保护和支持力度，增加农业投入和科技含量，按照高产、优质、高效、生态、安全的要求发展现代农业，搞活农村经济，增加农民收入；二是要充分发挥以城带乡的作用，建立城乡互补、协调发展的体制机制，促进城乡产业结构优化升级的良性互动，引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动；三是加大新农村建设的投入，重点发展农村基础设施和社会事业，实现城乡公共服务的均等化，让广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居；四是建立城乡一体的市场和资源配置体系，稳步推进小城镇建设，统筹城乡劳动就业，推进户籍制度改革，有效转移农村富于劳动力，促进劳动力资源的合理流动和社会资源的优化配置。

(二)着力提高农业集约化水平和组织化程度，增强农业综合生产能力

提高集约化水平和组织化程度是促进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化，引领农民参与国内外市场竞争，不断发展现代农业的必由之路。现阶段，我国农村农地的经营规模十分狭小，每个农户平均承包地不过0.5公顷，远远达不到规模经济的要求。例如，美国的农场主所拥有的土地是我国农户的400倍以上，欧盟是我国的40倍以上。为此，应该鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，推动主导产业的区域合作。同时，为了适应农业集约化和组织化的要求，还必须努力培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，发挥亿万农民建设社会主义新农村的主力军作用，还应该支持供销合作社、农民专业合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人、龙头企业等提供多种形式的生产经营服务，优化农、林、牧、渔结构，健全信息化与市场、金融服务体系服，强化技术集成能力，推动农业主导产业和特色农产品的标准化、包装化、品牌化和商标化生产，增强农业综合生产能力。

(三)着力建设社会主义新农村，实现好、维护好、发展好最广大农民的根本利益

解放和发展生产力是农村改革发展的基本目标，实现好、维护好、发展好最广大农民的根本利益始终是推进我国的农村改革中的一条红线。党的十六届五中全会明确提出，今后一个时期要努力建设社会主义新农村的工作任务。党的十七届三中全会再次重申要“建设社会主义新农村，加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步”。当前，按照建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村要求，应当着力抓好这么几个方面：一是要创建农民增收新机制，通过增加农业投入、科技服务、信息引导、集体经营等方式，探索农民增长增收的新路子；二是切实保护农民的合法权益，特别是目前反映比较强烈的农民土地权益问题。土地是农民的命根子，必须着力改变征地过程对农民补偿一次性买断的做法，积极探索以集体土地资产化、股份化的形式来建立农民资产收益增长的长效机制，保障农民在土地流转中的收益权；三是要做好农村的各项保障工作，着力从就业保障、征地换保障、土地资产股份经营收益保障、农村新型合作医疗保障、养老保障、最低生活保障和农业政策保险等方面切实维护农民的根本利益；四是要做好劳动力流动就业创业服务工作，完善劳务输出结构，保障农民工合法权益。

(四)着力完善农村民主管理制度，增强党在农村的执政基础

由于我国农村人口多，完善农村民主管理制度，发展基层民主是推进社会主义人民民主不断发展最现实的要求。党的十七大报告明确指出：“人民依法直接行使民主权利，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”完善农村民主管理制度，一是要完善农民的政策知情权、发展决策权、管理参与权、利益分配监督权和公平诉求权，深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践，以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践，以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的的民主管理实践，以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践，推进村民自治制度化、规范化、程序化。二是要健全党和政府主导的维护农民权益机制，拓宽农村社情民意表达渠道，适当增加农民在各级人大代表、政协委员中比例，保障农民享受足够的参政议政权、自我管理权和知情说理权，提高农民在社会中的话语权。三是要着力健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。正如党的十七届三中全会所指出的：“推进农村改革发展，关键在党。党的农村基层组织是党在农村工作的基础。”完善农村民主管理制度，必须加强党对农村工作的领导，充分发挥基层党组织和党员的服务作用，协调发挥基层党组织和基层自治组织的合力作用，增强党在群众中的凝聚力、影响力和号召力。