我国政党制度法制化的历史考察

周贤山

摘要：我国的政党制度建立后在曲折中发展前进，总结我国政党制度发展的历史经验教训，最为重要的是要用法律和制度把政党制度确定下来，用制度化、规范化、程序化来保障各政党在国家政治生活中的地位和作用，实现政党制度法制化。健全我国政党制度法律制度，进一步规范政党在国家政治生活中的活动，对于发挥政党功能，保障社会主义民主政治健康发展具有重要意义。

关键词：政党制度；法制化；历史考察

中图分类号：D665

文献标识码：A

文章编号：1672-3163(2009)04-0026-04

新中国的建立是以共产党领导和召集、各个民主党派共同参加的新政协的召开为发端的，在此基础上，我国实际上确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商的政党制度。我国的政党制度建设在曲折中前进，既在国家政治生活中发挥过重要作用，也曾一度出现执政党路线错误、参政党近于瘫痪的境况。总结我国政党制度发展的历史经验教训，最为重要的一点就是要用法律和制度把政党制度确定下来，用制度化、规范化、程序化来保障各政党在国家政治生活中的地位和作用，实现政党制度法制化。回顾我国政党制度法制化建设的历史进程，总结其中的经验教训，对于建立健全我国政党制度法律制度、保障社会主义民主政治健康发展具有重要意义。

一、政党制度法制化的含义和主要内容

政党政治是当代世界民主政治的主要表现形式和总体特征。为了促进政党政治健康发展，世界上许多国家在宪法中规定了各政党在国家政治生活中的地位，以及政党执政或参政的途径和方式，并制定了一些规范政党活动的单行法律法规。各政党为了促进自身发展，也加强了自身制度建设。可以说，政党制度法制化是政党政治发展的内在要求和必然趋势。

目前学术界还没有关于政党制度法制化的明确定义。笔者认为：政党制度法制化主要是指通过建立健全法律、制度和纲领，使政党在国家政治生活中的地位、参与国家政治生活途径和方式明确化、程序化，并使政党之间关系、党内生活的规范化。它主要应当包括以下几个层次的内容。

第一，通过宪法规定政党在国家生活中的地位。宪法是一个国家的根本法，它规定国家制度和社会制度的基本原则。政党制度法制化，首先应当体现在宪法中。宪法规定政党制度的实质，就是确定政党在国家政治生活中的地位，规范政党与公共权力机关之间、政党之间的关系，规定政党如何执掌、参与国家政权，实现政治目标等问题。

第二，制定规范政党活动的基本法律和单行规定。宪法对政党活动和政党制度的规定只能是原则性的。宪法精神的实施和实现，必须要有专门的法律法规予以规定。这种规范政党组织及活动的专门法律，既需要以综合性的形式对政党活动的基本原则、基本方式和途径进行立法规定，也可以采取就事论事的办法、针对政党活动中某一方面的重大问题作出法律规定。此外，在其他方面的立法中往往包含一些关涉政党运作的内容。

第三，各政党共同制定共同遵守的纲领性文件。政党之间为了达到共同的目标，会通过共同协商的方式，制定处理政党相互关系的方针、原则以及具体方式方法。这些方针、原则及具体方式方法，为各政党所认同，成为各政党处理相互关系的准则。随着政党活动和政党关系的发展，各个政党在参加国家政治生活中会形成新的方式和途径，将这些方式和途径在共同协商的基础上，形成新的规范化制度化程序化的原则，是政党制度法制化的重要内容与实践途径。

第四，各政党加强自身制度建设，规范党内活动。各个政党作为一个政治实体进行活动，自然要遵守国家的宪法和法律以及共同制定的纲领性文件。同时，各个政党自身要依法设立章程、规章、纪律和制度，并且依据这些章程、规章、纪律和制度来规范政党的组织建设、领导体制、党员活动和对外联系等一系列过程，促进政党自身发展。各个政党的依法自律与依法活动成为政党法制建设不可或缺的内容。

应当指出的是，一个国家在多党并存的政治状态下，执政党对于政党存在、发展、活动规则的制定，在很大程度上影响着该国政党制度法制化的状态和发展方向，有时候这种影响甚至是决定性的。

二、我国政党制度法制化的开创和曲折探索时期

伴随着新中国的成立，我国政党制度就开始了法制化的探索和建设过程。在这个过程中，我们既有成功的经验也有失败的教训。

1我国政党制度法制化的开创

由中国共产党和各民主党派共同参加和组成的中国人民政治协商会议的召开，是我国多党合作制度确立的重要标志。1949年9月中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》规定：“中国人民政治协商会议为人民民主统一战线的组织形式”；“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。”正如刘少奇在会上所指出的那样，“这个共同纲领是中国历史上一个极端重要的文献”，“是目前时期全国人民的大宪章”。它在新中国成立后的一个时期内，起着临时宪法的作用。

1954年全国人民代表大会制度实行以后，中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权的作用自然消失。1954年12月中国人民政治协商会议二届一次会议的召开，标志着人民政协职能的重大转变。会议指出，在人民代表大会制实行后，人民政协将不是国家权力机关，而是以各民主党派、各人民团体为基础的人民民主统一战线组织，即多党合作的主要组织形式。这次会议对人民政协的性质、任务、组织原则及政治协商准则的规定，从组织形式上保证了共产党领导的多党合作制的正常发展。

1956年毛泽东在《论十大关系》的讲话中正式提出了共产党和各民主党派长期共存、互相监督的方针。毛泽东说：“究竟是一个党好，还是几个党好?现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存、互相监督。”…随后中共八大的决议明确：“必须按照长期共存、互相监督的方针，继续加强同各民主党派和无党派民主人士的合作，并且充分发挥人民政治协商会议和各级协商机构的作用。在一切政府机关、学校、企业和武装部队中，共产党员都必须负责建立起同党外工作人员合作共事的良好关系。”长期共存、互相监督方针的提出和确定，是中国共产党处理同民主党派关系问题的一个重要发展，标志着中国共产党领导的多党合作制度在社会主义阶段的进一步确立。

2我国政党制度法制化遭受严重影响

从1957年反右到1966年文化大革命的发生，是多党合作制度发展受到严重影响的时期。这一时期，多党合作的格局虽然存在，但由于“左”倾错误的影响，中国共产党与民主党派的关系受到严重损害，一大批民主党派人士被打成右派；许多重要领导人被撤销职务，离开领导岗位；民主党派的领导机构重新改组，各级组织遭到打击和削弱，声誉受到损害；从而使各民主党派的组织发展和自身建设受到重要

影响，在国家政治生活中的地位和作用明显下降，其政治功能亦逐步丧失。这一时期，中国共产党和各民主党派的合作关系虽仍然保持着，但作为一种制度，已经遭到严重的削弱和损害。1957年反右斗争以后，民主党派成员的政治热情受到极大挫伤，政治参与意识明显减弱，许多人不再像过去那样坦诚地发表政见，严防“祸从口出”。他们对中国共产党自然产生了戒备和防范的心理，中国共产党的威信遭到巨大损害，这就给多党合作制度蒙上了阴影。

3我国政党制度法制化严重破坏与停滞

历时十年之久的“文化大革命”，给中国的政治、经济、文化带来了巨大的损失。在这场内乱中，中国共产党领导的多党合作制度也受到了从未有过的严重挫折，中国民主党派遭到了灾难性的打击。主要表现在：在阶级斗争扩大化错误理论的指导下，多党合作制度被根本否定；政协及各民主党派被迫停止办公，多党合作的政治格局形同虚设；民主党派基层组织被解散，民主党派人士惨遭迫害；民主党派与中共长期合作的关系遭到严重破坏，导致多党合作制度名存实亡。

三、我国政党制度法制化的恢复和发展新时期

“文化大革命”结束以后，我国政党制度得以恢复，并逐步走上发展的正轨，特别是十一届三中全会以来，我国政党制度法制化建设不断取得新的发展。

1我国政党制度法制化的恢复

1977年12月召开的第四届全国政协常委会第七次会议是“文化大革命”结束后的第一次政协会议。叶剑英代表中共中央重申了中共同民主党派的长期共存、互相监督的方针，并号召各民主党派把工作活跃起来。1978年2月，第五届全国人民代表大会和第五届政治协商会议在北京同时召开，各民主党派都派代表参加了两会。这届政协会议是1964年第四届政协一次会议闭幕后召开的第一次全国政协会议。会议通过了《中国人民政治协商会议章程》，选举邓小平为全国政协主席。这两次政协会议的召开标志着人民政协工作的正式恢复，也标志着我国政党制度的发展重新回到正轨。

2我国政党制度法制化的发展

中国共产党十一届三中全会，在把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的同时，强调为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。中国共产党通过健全民主集中制，恢复各级党委的集体领导，健全党规党法，严肃党纪，使党内民主开始健康发展，国家政治生活也逐步恢复正常。1979年10月，邓小平在全国政协和中央统战部招待出席各民主党派和全国工商联代表大会代表时的讲话中，首次把我国的多党合作，从方针政策提升到政治制度的高度，指出：“在中国共产党的领导下，实行多党派的合作，这是我国具体历史条件和现实条件所决定的，也是我国政治制度中的一个特点和优点。”

1982年中国共产党十二大将“长期共存、互相监督”与“肝胆相照、荣辱与共”联在一起，规定为新时期党对民主党派的基本方针。十六字方针是对八字方针的进一步深化和重大发展。它形象地表述了中共与民主党派坦诚布公、同甘共苦、休戚与共的关系，反映了中共与各民主党派新型合作关系的本质和特征，是党处理与民主党派关系的准绳。1982年五届人大五次会议和五届政协五次会议分别通过的《中华人民共和国宪法》和《中国人民政治协商会议章程》将多党合作制度确立下来，并将十六字方针作为党对民主党派的新的基本方针和准则。

1987年党的十三大报告第一次将共产党领导的多党合作和政治协商制度同人民代表大会制度，作为我国的基本政治制度和根本制度并列提出。指出“人民代表大会制度，共产党领导下的多党合作和政治协商制度，按照民主集中制的原则办事，是我们的特点和优势”。并明确提出，党对国家事务实行政治领导，其主要方式是，使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，以实现党的路线、方针、政策。这里的关键，是党对于国家事务的领导，将通过法定程序和法律形式，把党的主张变为国家意志，而不是以党代政，党直接管理国家事务。这是对党领导国家政治生活的方式的制度化规范化程序化的规定，是我国政党制度法制化发展过程中的重要一步。

1989年12月，在中共中央主持下，经由各民主党派参与研究、充分协商，制定了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(以下称《意见》)，作为完善共产党领导的多党合作和政治协商制度的具体化措施。《意见》体现了中共与各民主党派、无党派人士的共同愿望，其制定过程的本身就充分体现了多党合作的精神，是多党合作制度发挥作用的成功范例。《意见》阐明我国实行多党合作的基本原则，规定了关于完善多党合作和政治协商制度的一系列政策性措施。它第一次以中共中央文件形式宣布：“我国实行的共产党领导、多党合作的政党体制……是符合中国国情的社会主义政党制度，坚持和完善这项制度，是我国政治体制改革的一项重要内容。”第一次明确指出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度”，第一次明确规定了中国共产党和八个民主政党在国家政治生活中的地位和作用，规定了民主政党参政的基本内容和发挥民主政党监督作用的总原则，提出共产党与各民主政党进行政治协商和在国家权力机关、行政机关、司法机关合作共事的各种形式和具体安排。《意见》是社会主义现代化建设新时期，实施中共与各民主党派长期合作的纲领性文件及共同的行动准则，是我们党历史上第一个关于多党合作和政治协商制度的文件，在我国政党制度法制化道路上具有里程碑意义。

3我国政党制度法制化的进一步发展

党的十四大在确定建立社会主义市场经济体制为我国经济体制改革目标的同时，确定完善人民代表大会制度和共产党领导的多党合作和政治协商制度为我国政治体制改革的目标。八届人大一次会议首次把多党合作制载人宪法，并强调指出，它将长期存在和发展。

党的十五大报告明确指出，坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，加强同民主党派合作共事，巩固我们党同党外人士的联盟，并再次将共产党领导的多党合作和政治协商制度同人民代表大会制度并列提出。以上这些，表明了共产党对多党合作的积极态度，为多党合作的政党体制提供了执政党方面的政策依据。报告还指出，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。进而提出要建设社会主义法治国家的目标，明确了到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法任务，为完善和发展我国的政党制度法制化提供了理论指导。

党的十六大明确提出，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标；强调发展社会主义民主政治，最根本的是要

把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来；同时重申了到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标。2004年初中国共产党颁布了《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》，这是共产党党内制度建设的重要里程碑。通过发展党内民主、加强党的纪律，也带来了国家政治生活和民主监督气氛的活跃。2004年，十届人大二次会议通过宪法修正案，将我国社会发展过程中出现的新的社会阶层作为社会主义事业建设者纳入爱国统一战线内部构成，进一步扩大了党的统一战线的基础，使我国政党制度的内容进一步丰富。2005年2月中共中央颁布了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商的制度建设的意见》，规定多党合作和政治协商的重要政治准则。明确发展是我国多党合作和政治协商的根本任务，明确无党派人士在多党合作和政治协商中的地位、职能和作用，进一步完善政治协商，明确充分发挥民主党派和无党派人士的参政议政作用的新措施，加强和改善党的领导，支持民主党派自身建设，成为我国政党制度法制化过程中的又一个里程碑。

党的十七大报告把坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的内容之一，指出要坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。这就进一步确立了我国政党制度在国家政治制度体系中的地位和作用。在此基础上，报告还对我国政党制度制度化建设做出了若干安排。比如明确指出，支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效；加强政协自身建设，发挥协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用。并对全党提出要求，要贯彻长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，加强同民主党派合作共事，支持民主党派和无党派人士更好履行参政议政、民主监督职能，选拔和推荐更多优秀党外干部担任领导职务。所有这些规定，为完善我国政党制度法制化具有重大指导意义。

应当说，建国以来特别是改革开放以来，我国政党制度法制化得到长足的发展，具有中国特色的政党制度已经在我国政治生活中生下根来，并在促进中国政治、经济、文化、社会等各方面的发展与进步方面发挥了巨大作用，做出了巨大贡献，我们有必要也必须长期坚持这个政党制度。同时我们也应当看到，我国的政党制度法制化建设情况与建设社会主义政治文明的要求，与发挥政党领导或参与国家政权的职能的需要相比还有一定差距。实施依法治国的治国方略，建设社会主义政治文明，决定了我们必须立足国情，在坚持四项基本原则的基础上、有领导有步骤有秩序地建设中国特色政党制度，推进政党制度法制化进程，当前主要是要在宪法中进一步明确我国政党制度的地位和作用，制定规范政党领导和参与国家政治生活及政党日常行为的基本法律和单行法律，同时加强各政党党内法规和制度建设。通过这些法制化措施，用更明确具体的法律和制度确立政党制度在我国政治生活中的地位和作用，进一步规范政党在国家政治生活中的活动，以更好地发挥执政党和参政党的政党功能，建设更高水平社会主义政治文明。

编辑：壬古