从人民政协看我国协商民主的发展趋势

刘菊香

摘要：人民政协是我国协商民主的重要形式，与协商民主在理论上相契合，但在实践层面仍面临诸多问题，没有发挥其应有的作用。因此，加强人民政协建设，将人民政协协商民主打造成我国协商民主的主渠道和主阵地是我国协商民主发展的趋势和方向。

关键词：人民政协；协商民主；建设；发展

中图分类号：D627

文献标识码：A

文章编号：1672-3163(2009)04-00tN-04

协商民主理论早在20世纪90年代就已兴起，是西方政治学界对于选举民主、代议民主缺陷的一种反思，它要求公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活，从而赋予立法或决策以合法性。我国人民政协的协商民主是具有中国特色的协商民主。厘清人民政协协商民主的地位、存在的问题并对症下药找到解决的路径，对于我国协商民主的发展无疑具有重要意义。

一、人民政协是我国协商民主的重要形式

1从国情和世情来看，人民政协是协商民主的产物：

当西方学者近20年来在理论层面上探讨协商民主的理想价值时，我国人民政协早已在实践并发展着协商民主，与世界民主进步潮流是相适应的。从国情来看，人民政协不仅与国情紧密联，而且是协商民主的产物。人民政协的协商民主不仅与传统的和合文化相契合，而且凝聚着中国共产党长期革命和建设的政治经验和智慧。1946年旧政治协商会议虽被国民党破坏了，但政治协商却在中国民主力量中留下深刻印象。因此，1948年中共中央发布“五一口号”立即得到各民主党派和各界人士的响应。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，标志着协商民主这种新型民主形式的实现。1954年9月我国第一届全国人民代表大会第一次全体会议召开，毛泽东明确指出“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商”，从而确立了人民政协在协商民主中的重要地位。改革开放后，邓小平也指出：“人民政协是在共产党领导下实现各党派和无党派人士团结合作的重要组织，也是我们政治体制中发扬社会主义民主、实行互相监督的重要形式。”江泽民进一步明确：“人民通过选举、投票行使权力与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”。党的十六大以来，胡锦涛进一步指出：“必须充分运用人民政协这一我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，不断发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明。”半个多世纪的实践证明，人民政协是协商民主的产物，也是我国实行协商民主的重要形式。

2从人民政协制度设计来看，蕴涵着协商民主的要求。

人民政协是中国特色的协商民主形式，从其制度设计来看，它不仅蕴涵着协商民主协商主体的平等性、广泛性，协商过程的规范性，协商结果的合法性等基本要求，而且丰富和发展着协商民主。人民政协通过界别广泛联系社会各方面群众，坚持平等协商，各抒己见，求同存异，鼓励提出批评、意见，并从制度上保证委员的发言权，保证各界别在政协享有充分的民主权利，体现出协商民主主体的平等性和广泛性。人民政协政治协商、民主监督和参政议政三大职能体现着协商民主，就目前来说，其政治协商被规范为八种形式、五种程序，强调协商有序，以制度为保证，体现出协商民主过程的规范性和制度性。人民政协在宪法范围内和在章程指导下，协商上体完全平等、独立自主、公开透明地严格按规范化、制度化的协商程序进行充分讨论、磋商后形成结果。既是协商主体的共识，也是合法的，体现着协商民主结果共识性和合法性。因此，人民政协从其制度设计初衷来看无不蕴涵着协商民主的基本要求，并形成了自己的特色，是中国特色协商民主的重要组成部分。

3从人民政协的实践来看，具有强大的协商民主优势。

在长期的实践当中，人们越来越认识到，人民政协作为协商民主在我国政治生活中发挥着越来越重要的作用，具有强大的协商民主优势。人民政协作为有组织地反映不同阶层、不同群体意愿和诉求的重要渠道，可以最大限度地实现最广泛的、有序的政治参与，巩固人民当家作主的政治地位，破解选举民主的困境、弥补人大选举民主的缺陷；人民政协的利益整合作用，使社会利益的差异性得到较好的分配和协调，可以最大程度地包容和吸纳各种利益诉求，协调关系、化解矛盾，保持社会的安定有序；人民政协作为爱国统一战线组织，可以最大限度地凝聚各方智慧，汇集各方力量，可以提高决策的科学性，增强决策的公正性，避免出现大的决策失误，节约时间、人力和财力提高进行公共管理的能力；人民政协引导公民参与政治事务，为公民提供了一种制度化、组织化的政治参与途径，从而提高了政治参与的质量，增强了政治参与的效果。

二、人民政协中协商民主存在的现实问题

人民政协协商民主尽管在制度上与协商民主相契合，在实践中也具有强大的优势，但“正如许多协商民主理论家所指出的那样，在文化越来越多元、冲突越来越激烈的社会中，实施协商民主还面临着很多问题”。笔者就此问题与参加2009年广西壮族自治区政协十届二次会议的部分委员进行访谈，调查发现政协协商民主主要存在如下问题。

1政协协商民主“三化”程度不够强。

从我国人民政协协商民主的性质来看，被采访的委员90％都认为人民政协虽是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，但其协商民主只是一种功能性参与而不是制度性参与，它属于执政党政策调节的范围而不是国家法制调节的范围。委员们普遍反映在体现协商民主的三大职能中，仅政治协商和参政议政发挥较多，但也存在协商随意性过大，党委政府想协商就协商，不想协商就不协商，以通报代替协商，以个别问题的交流代替重大问题的协商，协商结果得不到贯彻和落实等现象。部分委员认为：“政协只有建议权，决策民主化很大程度上取决于领导的开明度。”“从制度上概括了政治协商、民主监督、参政议政政协发挥作用的三大功能和作用，但并没有法律明确规定如何做才算是法律上的协商、监督和参政议政。”这些问题的存在反映出我国政协协商民主存在的突出问题“三化”问题，要使协商不流于形式，就必须大力推进政治协商的程序化建设，以程序化保证制度化和规范化。

2政协协商民主的主体作用发挥不明显。

中国的政治协商中，中国共产党是政治决策的主体，政协的各界别是政治决策的参与者和协助者。被采访的委员近40％的人认为人民政协协商民主主体不平等，不是真正意义上的协商民主。有的政协委员反映有些地方政治协商的主体并不明确，政协找党委、政府去协商，甚至会落下“没事找事”的话柄。笔者有幸参与了此次政协会议的报到接待工作，发现有近70％的委员不是本人亲自报到，或是让下属代办，或上委托别人帮忙，把“政协委员”头衔仅

看作一种荣誉，缺乏责任感。从本届政协委员与会情况和提交的提案来看，有的委员“有组织无纪律”，经常匆忙到会，过多关注本地区本行业的事务，对全局性问题或重大事项关心不够；部分委员缺乏届别意识，缺少与本界别成员的联系与沟通，缺乏对问题的调查、研究和协商，因而撰写的提案往往较难表达界别群众的多元利益诉求，发挥不了其应有的作用。此外，中共与民主党派之间的协商相对来说比较规范，有“政府出题、党派调研、政府采纳、部门落实”等较详细的规定和程序，但其他界别往往除了在“两会”期间撰写一些提案外，平时很少有作为的。因此，要真正使政协协商民主发挥作用，就“要根据界别的特点要求开展活动，充分调动各界别参政议政的积极性，认真探索发挥界别作用的方法和途径”。

3协商的具体操作性不强，效果不明显。

协商民主强调政治参与的民主权利，同时还重视民主的可操作性。被调查者普遍反映的一个问题就是在实际工作中，协商民主缺乏实施细则和具体操作程序，存在很大的不确定性，难以真正做到充分的协商和充分的民主。从内容上看，有关规定太笼统，缺乏具体可操作的依据，哪些是必须协商的重要问题，没有十分清楚的界定；从时间上看，协商议题一般应提前多长时间告知协商各方，以保证在各界别内部形成共识后参与协商，尚无规律可循。从协商议题来看，涉及经济、社会、文化、教育、卫生等的问题居多，而且事无巨细进行蜻蜓点水式的协商，而有关国家的重点难点问题，如重大的政策调整、立法修法、改革措施等内容偏少。从协商的结果来看，目前还没有建立十分完备的反馈监督制度对协商结果的执行情况进行监督，主要依据2006年颁发的《意见》。缺乏民主监督的具体法规或实施细则，往往是领导重视就落实较好，不重视就难免流于形式。有些委员反映有的提案最后转一圈又回到自己手上，根本没解决问题。

三、加强人民政协建设是我国协商民主发展的趋势

加强人民政协建设，真正发挥其理论层面的作用，将人民政协协商民主打造成我国协商民主的主渠道和主要载体将是我国协商民主的发展趋势和方向，将有助于形成中国特色的协商民主。

1加强“三化”建设，突显协商民主的实质。

中共中央在《加强人民政协工作意见》中强调，“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。”也就是协商民主应坚持协商在决策之前的原则，这是协商民主的实质性要求。要真正突显其实质，真正解决上述存在的现实问题，将人民政协协商民主建设成为我国协商民主的主渠道和主阵地，关键的一点就是党委政府应重视加强人民政协的“三化”建设。首先，要加强制度建设，从制度上保障协商民主的实现。中国共产党历来重视和支持人民政协工作，特别是改革开放以来不断出台有关加强人民政协工作的意见，但这些与协商民主的实质要求来说还是显得过于笼统，过于抽象。因此，应在制度建设方面加大力度。其次，要加强协商民主规范化和程序化建设。要实现协商民主的实质化，就要在明确政治协商的内容的前提下，规范协商的程序。具体的协商程序，要包括规划、准备、讨论、协商、反馈等步骤。要严格按照“协商在决策之前”的原则要求，使执政党提出的每一项政策建议、每一个人事安排意见，都充分吸收民主党派、人民团体甚至公民个人意见的备选预案。改变长期以来政治协商和民主评议的实际运作中，党委先有倾向性或实质性意见，然后通过协商赋予党委意见合法性与民意基础的做法。再次，人民政协政治协商、民主监督和参政议政三大功能除了要有制度保障外，还应将其性质、作用、内容、形式、程序等重要规定上升为法律，使政协的工作不仅具有制度保障和政策依据，而且具有法律依据。具体表现在政治协商的范围、内容、程序、方式，民主监督的对象、方式、程序、保障措施，参政议政的权限、范围、原则、方式等方面，都应有具体的有普遍约束的行为规范，尤其是法律层面上的有强制性的约束力和可操作性的规范，才能使协商的结果不受人为因素的影响。

2加强政协自身建设，提高协商民主实效。

面对协商民主存在的现实问题，人民政协作为协商民主组织，应加强自身建设，在提高协商民主实效上下功夫。首先，应将人民政协完善成为专业化、专门化的政治协商机构。可以建立党际协商机构、政党与人民团体协商机构和社会利益集团之间协商机构这三类不同层次的政治协商机构。为此，必须改变在政治协商中将民主党派、人民团体、社会界别相提并论的做法，将民主党派同共产党之间的政党政治协商作为协商政治的第一层次，将共产党和政府组织同各人民团体、社会界别之间的政治协商作为协商政治的第二层次。在不同类型的协商机构中运用不同的协商原则和协商机制。这样，各个阶层的利益才能充分地表达和协调。其次，政协在开展政治协商、参政议政以及民主监督的过程中要提高政治透明度，努力建设一个“透明政协”。如推举普通公民代表旁听政协会议和在会议上发言，就社会热点问题发表自己的观点，建言献策；政协专门委员会联合相关部门，针对事关民众生计的特定事项举行听证会，在协商的基础上制定和推出相关政策；构建公民参与网络，创建一个政协委员和普通民众交流的平台，加强在表达利益要求中的协商、对话式民主机制；利用电视台、报纸等新闻媒体建立多元沟通形式，让所有政协委员和公民理性地发表不同意见，以寻求解决问题的最佳方案，等等。在政协履行职能的活动中，促进开放并吸收普通公民参与地方政协的政治协商过程，为公民参与公共事务创造机会。再次，借鉴民主党派、无党派人士与中共协商的经验，充分发挥各界别的作用。民主党派、无党派人士与中共之间的协商自建国以来甚至在建国以前就已有，有较成熟的经验，并且在制度上对协商的内容、程序和方式等都有较详细的规定，除了在“两会”期间有协商、有参政外，在平时，也有较成熟、较系统的协商。如前面提到广西区党委和区政府出台的“党委出题、党派调研、政府采纳、部门落实”已基本形成制度。人民政协的界别除了政党外，还有人民团体、行业、民族、宗教、港澳特别行政区人士和特别邀请代表等，要真正发挥协商民主的实效，就必须加强界别建设，发挥它们的作用，不能仅仅在“两会”期间有所作为，在平时也应有所体现。第四，注重在民主监督中增强协商民主的实效。在政协三大职能中，相对来说，政治协商和参政议政发挥较好，而民主监督显得十分薄弱。民主监督是人民政协协商民主的重要组成部分，也是协商结果得以真正实现的重要保障，因此，人民政协应加强这方面作用的发挥。在开展民主监督中，把握民主监督的柔性特点，创新民主监督的多种形式，探索民主监督的有效机制。可以通过各种视察加大民主监督力度，充分发挥年末视察参与面广、平时视察针对性强、专项视察重点突出、跨区视察交流互动的作用；通过加强提案提高民主监督深度，使许多有价值的意见建议转化为有关部门的决策参考；通过反映社情民意和特邀监督员活动，扩大民主监督广度等。

3政协委员加强学习，提高责任感。

作为政协委员来说，要搞好协商民主工作，不能将政协委员作为一个光荣的头衔，更应将其作为一种责任，因此，需要不断提高履行职能的能力和水平。首先，政协委员应加强学习研究，提高践行协商民主的自觉性。协商民主认为协商参与者要对自己的政策主张负责，要超越狭隘的自我利益切实对公共利益负责，要支持特定的政策、政党和组织。这种价值倾向，要求政协委员加强对马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想、科学发展观的学习，关心国事，保持较高的政治坚定性和政治敏感性，能够在协商时围绕中心、服务大局，坚持以实际问题为中心，以我们正在做的事情为中心，开展理论研究。通过认真的学习和研究，从实践中提炼和升华，从理论上对实际问题予以解答和指导，从而对协商民主有更深入的认识，更准确的把握，更自觉的参与和运作，更主动地创新和开拓。其次，政协委员要加强调查研究，理性履行职责。理性是协商民主的重要特征，协商过程的实质是以理性为基础。协商过程发挥作用的是合理的观点，而不是情绪化的诉求。委员牢记没有调查就没有发言权、没有调查就没有决策权、没有调查就没有咨议权的信念，大兴调研之风，从书斋走人民间，从理论走向实践，深入基层、深入一线、深入群众，掌握大量第一手资料，在协商时能够秉承理性的观念，以理性为基础，以真理为旨归，不屈从于政治权威的压力、不拘泥于经典作家的现成结论、不附和于学术精英的流行观点，真实反映民情民意。

综上，人民政协的协商民主作为目前“我国协商民主的重要形式”，只有不断加以完善和发展，才能真正成为世人公认的“我国协商民主的主渠道和主阵地”，从而切实推进我国协商民主的发展。

编辑：华阅