建国以来党对人民政协性质的认识历程

刘 伟

摘要：性质问题是人民政协理论中的一个核心问题，决定着人民政协在我国政治文明建设中的地位、职能、机构等其他问题。建国60年来，伴随着人民政协工作的推进和统一战线的发展，党对人民政协性质的认识，经过了一个曲折复杂的发展过程，从而不断深化对人民政协的认识，推动人民政协理论和工作的发展。

关键词：人民政协；性质；统一战线

中图分类号：D627

文献标识码：A

文章编号：1672-3163(2009)04-0011-04

中国人民政治协商会议的性质问题是人民政协理论中的一个核心问题，是人民政协开展一切活动的基本依据，决定着人民政协在中国政治制度中的地位和作用。如何认识人民政协的性质，从根本上决定着人民政协的职能发挥、机构设置、组织理论等一系列重要问题。因此，如何正确认识人民政协的性质，并以此为指导开展人民政协的理论和实践工作，对中国共产党来说是一个重要的课题。

一、1949年到1954年。人民政协具有双重性质

伴随着全国解放战争的胜利发展，1948年4月30日，中共中央发出纪念“五一”劳动节的口号，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”这一号召得到了海内外各界人士的积极响应。之后，海内外各界民主人士和爱国人士克服重重困难，先后到达北平，准备参加新政协会议。

经过精心的准备，1949年9月21日，人民政协第一届全体会议在北平召开。经过共产党与各界爱国民主人士的充分协商讨论，会议一致通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》和《中国人民政治协商会议第一届全体会议宣言》，还通过了中华人民共和国的国都、纪年、国歌、国旗等决议案，选举产生了人民政协第一届全国委员会。

这个时期的人民政协由三部分构成，即全体会议、全国委员会和地方委员会。《中国人民政治协商会议共同纲领》把这时期人民政协表述为“由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式。”并且规定“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权”，“在普选的全国人民代表大会召开以后，中国人民政治协商会议得就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。”由此可以看出，这个时期人民政协具有双重性质：一方面人民政协是人民民主统一战线的组织形式，负责团结一切可以团结的力量共同建设国家；另一方面人民政协又是国家政权的组织形式。是国家权力机关——人民代表大会的替代形式，代行人民代表大会的职权。新中国的建立，就是人民政协这种双重性质的集中体现。

建国初期，人民政协的这种双重性质，是特定历史条件下的产物。当时，由于解放战争还没有完全结束，在大陆还存在国民党的军队，仍有一些地区还没有得到解放。因此，实行全民选举，召开全国和地方人民代表大会的条件还不成熟。当时，国内迫切需要建立一个中央政权，以推翻国民党的正统地位。而统一战线是共产党领导人民取得革命胜利的三大法宝之一，在战后也将继续存在。1949年共产党赋予统一战线以人民政协的固定组织形式，在全国人民中享有崇高的威信，体现了全国人民的意愿。这样，人民政协既履行人民民主统一战线的职能，又代行人民代表大会的职能，以完成协商建国的历史使命，这符合人民的意愿和当时的国内状况，是具有中国特色的一种制度选择。

二、1954年到1976年，人民政协回归人民民主统一战线的性质

1954年9月，第一届全国人民代表大会在北京召开。会议通过了《中华人民共和国宪法》。根据形势的变化，同年12月，第二届全国政协第一次会议召开。会议通过的《中国人民政治协商会议章程》宣告“中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会职权的任务已经结束。但是中国人民政治协商会议。作为团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织，仍然需要存在。”(周恩来出席会议并发表讲话，指出人民政协不再代行全国人民代表大会的职权，但政协作为人民民主统一战线的组织仍将存在，今后还要继续发挥统一战线的作用。第一届全国人大和第二届全国政协第一次会议的召开，标志着人民政协结束了代行人民代表大会职权的使命，作为人民民主统一战线的组织而继续存在。

实际上，对人民政协的性质问题，当时存在着激烈的争论。一种观点认为，既然全国人大已经召开，人民政协就可以结束自己的历史使命了；另一种观点则仍然把人民政协看作是国家的权力机关，或者应具有权力机关的性质。周恩来坚决批评了这些错误认识，指出“这两种想法出于同一来源，就是不懂得政协本身是统一战线的组织，也就是党派性的联合组织。”毛泽东也强调说：“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。……人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要。”“政协不能搞成国家机关，认为人大和国务院是国家权力机关和国家管理机关，如果把政协也搞成国家机关，那就成为二元了，这样就重复了，分散了，民主集中制就讲不通了。政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关。”[3]p61这就明确了人民政协人民民主统一战线的性质和继续存在与发展的重要性，统一了人们的思想认识，保证了人民政协继续活跃在中国的政治舞台上，标志着人民政协由此进入了一个新的历史时期。

1956年9月，中共召开第八次全国代表大会，提出了此后党的主要任务是“总结从七次大会以来的经验，团结全党，团结国内外一切可能团结的力量，为建设一个伟大的社会主义的中国而奋斗。”李维汉在大会上作了《进一步加强党的统一战线工作》的发言，强调要重视人民政协的工作，指出：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会是政治协商机关，又是统一战线组织，在统一战线和国家政治生活中起着重要作用。党中央和毛泽东十分重视人民政协的工作，我们应当努力使它的活动更加充实和活跃起来。”

在20世纪50年代中后期，人民政协就许多问题进行了广泛的民主协商，例如调整工商业公私关系的方针政策、农业生产合作社示范章程(草案)、第二个五年计划、发行国家经济建设公债等，发挥了很好的统战作用。后来，随着反右派斗争的扩大化，党的指导思想逐渐发生了偏差，尤其是1959年到1961年，中国面临严重的困难。党的领导人将抗日战争曾实行过了“神仙会”的办法运用到人民政协的工作当中，与党外民主人士沟通协商，发扬民主，既加强

了思想政治工作，活跃了民主生活，又实际解决了人民内部存在的各种矛盾，可以说是开展人民政协工作的一种有效方式。遗憾的是，这种有效的做法随着阶级斗争气氛的日益加重而被迫中断。毛泽东等人对当时的国内外形势估计得过于严重，使党的工作重心重新回到了“以阶级为纲”的错误道路上，导致党对人民政协的指导思想发生偏差。随着1966年“文化大革命”的发动，人民政协的工作也被迫停止。

1966年10月到1976年10月，长达十年之久的“文化大革命”是一场领导者错误发动、被反革命分子利用的一场内乱，给中国的各项事业都带来了严重的灾难。人民政协，作为人民民主统一战线的组织，也在“文化大革命”中也遭到了严重破坏，各项工作陷于瘫痪。直到“文化大革命”结束，人民政协才终于迎来了新的春天。

三、1976年到1989年，党对人民政协性质的认识不断深化

十年的“文化大革命”不仅严重破坏了统一战线的成果，而且使党意识到民主问题的重要性。1976年“文化大革命”结束之后，党开始领导人民进行各方面的拨乱反正工作。人民政协也开始新的发展。1978年2--3月，第五届全国政协第一次会议在北京召开。会议一致通过修改政协章程，把人民政协的性质表述为“中国共产党领导下的革命统一战线的组织，是伟大领袖和导师毛泽东主席亲自创建的。”会议仍然坚持“无产阶级专政下继续革命的理论”，表明党的指导思想仍受“左”倾错误思想的束缚，也就难以正确认识人民政协的性质。

1978年底，中共十一届三中全会的召开，在中国具有划时代的意义。这次会议重新恢复了实事求是的马克思主义路线，实现了党的工作重心的转移，作出实行改革开放的伟大决策，开启了中国飞速发展的新时期。人民政协由此进入了快速发展的春天。

1979年6月，邓小平在第五届全国政协二次会议上致开幕词《新时期的统一战线和人民政协工作》。他总结了建国以来中国社会发生的变化，重新阐释了统一战线的性质和任务，即“我国的统一战线已经成为工人阶级领导的、工农联盟为基础的社会主义劳动者和拥护社会主义的爱国者的广泛联盟。新时期统一战线和人民政协的任务，就是要调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，团结一切可以团结的力量，同心同德，群策群力，维护和发展安定团结的政治局面，为把我国建成现代化的社会主义强国而奋斗。”“人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织。”这就修改了人民政协是阶级联盟性质的表述，继续坚持人民政协统一战线的性质，并且明确提出人民政协具有发扬民主的特征。这是邓小平根据实际情况对人民政协做出的实事求是的论断，为今后指导人民政协开展工作指明了方向。

此后，随着港澳台问题和祖国统一问题的日益突出，党又逐渐丰富了对统一战线的认识。1979年10月19日，邓小平在会见各民主党派和全国工商联代表时指出“在我国新的历史时期，我们的革命的爱国的统一战线也进入了一个新的历史发展阶段……它已经发展成为全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的最广泛的联盟。”这就将统一战线由原来的“两者”发展为“三者”，扩大了统一战线的范围。1980年8月28日，邓小平在谈话时指出：“人民政协是在共产党领导下的实现各党派和无党派人士团结合作的重要组织，也是我们政治体制中发扬社会主义民主、实行互相监督的重要形式，它在我国各族人民中享有很高的威信。”再次肯定人民政协是发扬社会主义民主的重要组织和形式。1982年9月召开的中共十二大坚持了党对统一战线和人民政协的新提法。同年12月4日，经过充分讨论，五届全国人大五次会议在新宪法的序言中首次载入了对人民政协的性质、地位和作用的内容，表明新时期人民政协的代表性更加广泛和作用的更加重要。12月11日，全国政协五届五次会议通过了新的政协章程。章程对人民政协性质的规定更加准确全面，即人民政协“是中国人民爱国统一战线的组织”，“是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式”。

改革开放之初，面对什么是社会主义和如何建设社会主义，党还有许多未知的领域，还要在实践中探索。因此，充分发挥人民政协统一战线的作用，在社会各界中就有关重大问题开展民主协商，尤其具有重要的意义。正是在这样的形势下，党深化了对人民政协性质的认识，提出要利用人民政协，发扬社会主义民主，开展统一战线工作，使关系国家的大政方针政策更加科学合理，以推动社会主义现代化事业不断前进。实践证明，在20世纪80年代，人民政协围绕推进改革开放、社会主义现代化建设和祖国统一大业等，积极开展民主协商，对维护社会稳定和安定团结，增加国内外的联系沟通起到了重要的作用。

四、1989年至今，党对人民政协性质的认识更加全面

1989年十三届四中全会以来，我国的政治经济体制改革加快，社会结构日益复杂，社会变动更加激烈，各利益群体不断分化。新的变化要求党作出明确的判断，进而改进执政方式，领导社会主义现代化继续前进。

1989年12月，中共中央发出《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》。《意见》还首次将多党合作和政治协商制度定为我国的一项基本政治制度，并且指出“人民政协是我国爱国统一战线组织，也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要组织形式。人民政协应当成为各党派、各人民团体、各界代表人物团结合作、参政议政的重要场所。”这就明确了人民政协是共产党领导的多党合作和政治协商制度的载体。

1991年3月，江泽民在一次讲话中指出“人民政协是共产党领导的统一战线组织，是进行政治协商和民主监督的机构。”这一讲话再次提出人民政协是进行社会各界开展民主协商的重要机构的论断。

1994年3月，第八届全国政协第二次会议通过的章程修定案规定“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。…‘中国人民政治协商会议是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式。”1995年1月，八届全国政协第九次常委会议通过的《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，对人民政协的性质作了最为完整准确的规定，即“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”这是对人民政协全面科学的认识，是深刻总结人民政协的历史而得出的重要结论，体现了人民政协时代特征和政治属性。此后，人民政协都沿用这三句话来表述自身的性质，并以此为指导开展政协的各项工作，在实践中检验和发展政协理论。

2004年3月，十届全国政协二次会议再次修改政协章程，把共产党领导的多党合作制度和政治协商制度作为我国的一项基本政治制度写入章程，并把对人民政协性质和主要职能的规范表述写入章程。同时，十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，根据社会发展的新形势，将统一战线发展为“由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线。”这进一步扩大统一战线和人民政协的组织。2006年2月，中共中央发出《关于加强人民政协工作的意见》。《意见》首次提出“人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论同中国具体实践相结合的伟大创造，是中国共产党同各民主党派、各人民团体风雨同舟、团结奋斗的伟大成果”，正式提出了人民政协的三大理论基石。另外，《意见》首次以中共中央文件的形式提出“人民通过选举、投票形式权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”这是对中国民主政治理论和人民政协理论的重大发展。

编辑：华阅