农村集体土地流转浅析

安 洁

摘 要:近年来,农村土地流转问题越来越引起人们的重视。本文分析了我国农村土地流转的内涵、形式、特点、作用以及目前存在的问题,在此基础上提出了解决问题的建议。

关键词:土地流转 土地使用权 土地流转服务中心

中图分类号:F323.211 文献标识码:A

一、 土地流转的内涵、形式、新特点

(一)土地流转的内涵。

广义上,集体土地流转可分为所有权流转、使用权流转和土地用途流转。农村集体土地所有权流转是指由于国家征用,土地所有权由农民集体所有转变为国家所有的一种方式;土地使用权流转是农民集体或个体农户将其使用的集体非农建设用地通过出租、转让、入股等方式让与他人使用的行为;土地用途流转是指农村集体农用地向集体非农用地转变,改变了土地利用方式。狭义所谈的土地流转一般是指土地使用权的流转,是指农民将其土地承包经营权按照“依法、自愿、有偿”的原则转让给其他单位或个人。其内涵是将土地上的各种权属分离开来,在明确所有权、稳定承包权、放活使用权、强化管理权的框架下,将土地使用权从承包权中分离出来, 建立土地使用权的流转机制,是对一定范围中的土地资源进行合理而有效的重新配置。土地流转是农业发展新阶段土地经营制度创新的客观选择,土地承包经营权流转可以打破小规模经营格局, 促进生产要素的合理流动与优化配置, 增加农民收入, 是农业现代化的选择之一。

(二)土地流转的主要形式。

目前土地流转的主要形式有:(1)转包。即承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变, 原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务, 接包方按转包时约定的条件对转包方负责。(2)转让。即承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源,经承包方申请和发包方同意,将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户,由其履行相应土地承包合同的权利和义务。(3)互换。即承包方之问为方便耕作或者各自需要,对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换,同时交换相应的土地承包经营权。(4)入股 。即实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济,将土地承包经营权作为股权,自愿联合从事农业合作生产经营。其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权,入股组成股份公司或者合作社等,从事农业生产经营。(5)出租。即承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变,原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。

(三)土地流转的新特点。

随着经济的发展,农村土地流转也出现了许多新特点:(1)参与主体多层次性,包括乡村组织、农村经济合作组农民个人等;(2)土地流转方式多样性,包括转包、转让、互换、出租和股份合作等形式;(3)流转期限不等,既有期限达10~30年的长期租赁,又有1~2年的短期出租;(4)流转的规模不断扩大,速度加快;(5)从沿海经济发达地区向内地扩张,但区域之间的流转差异较大。

二、 农村土地流转的积极作用与目前存在的问题

(一)农村土地流转的积极作用。

农村土地流转对我国农村经济的发展起到了一定的积极作用。首先促进了农村经济的活跃和农民收入的增加。实行土地转包以来,农民在外出打工之际,可将承包的土地转包他人。促进农村经济的发展。其次,提高了我国农村土地的利用率,减少了农村土地的荒芜现象。再次,土地流转有利于农业产业化经营,促进农业结构的调整,推进农业规模化经营和集约化经营的水平。在实行农业产业化经营过程中,农户与企业或市场中介联合起来,二者互惠互利,相互依存形成了新的农业经营模式。

(二)目前存在的问题。

目前我国土地流转兴起和发展的时间还不长,也存在较多的问题,主要有:(1)农村非农建设用地的流转的法律环境不够宽松。我国目前的法律对农村非农建设用地的流转限制是比较严格的。事实上,集体经济组织内部成员虽可以使用本集体土地兴办企业或建住房,却不允许出让、转让或出租,这意味着农村非农业建设用地在法律上是禁止流转的。农村非农建设用地的流转只能自发、私下的进行,这给土地的利用直接造成混乱,使得城乡建设用地总量难以有效控制。(2)在集体土地使用权流转过程中存在损害农民利益的现象。近年来,随着农业产业化经营的兴起和农村劳动力转移的推进,土地使用权流转从幕后走向前台,但存在不少违背农民意愿、损害农民利益的问题。有的部门和企业利用农民法律意识和法律知识严重缺乏的弱点,避开政府的监管,通过私下与农民签订土地流转合同,按较低的补偿标准支付补偿费获取土地后,又高价卖出,无形中盘剥农民的利益。(3)农村集体土地使用权流转机制不健全。由于《土地管理法》对农村土地流转尚无明确规定,国家、省、市至今没有规范的政策指导操作,没有具体明确的土地流转管理主体,目前的土地流转大多处于自发和无序状态。往往相互之间的转包、转让以口头协议的形式进行,口头合同稳定性差,双方利益无法受到法律保护,不便于管理,极易引发土地纠纷,不利于农村的和谐发展。

三、 土地流转的几点建议

(一)完善和创新现行有关法律政策。

使农村集体土地使用权流转进入市场有法可依,并对流转主体,流转的程序、流转期限等作出明确具体的规定,使其具有可操作性,还应当明确对违反土地使用权流转规定的行为应承担的法律后果。

(二)加强对流转行为的管理。

首先,依法进行集体土地使用权变更登记。农村集体建设用地的流转应当遵循《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》及有关的规定,在经过县有关人民政府批准后,由同级国土资源部门办理土地使用权流转手续,进行土地使用权变更登记。严格土地使用权变更登记程序。依法办理变更登记的,必须提供土地使用权流转合同、村组及 2/3 以上村民同意进行流转的书面意见、使用权证明来源等资料,还必须界址清楚,无权属纠纷,涉及改变土地用途的,必须符合土地利用总体规划及城镇规划。

其次,加强土地流转合同的规范在动员农民流转集体土地使用权必须签订书面合同的前提下,国土资源部门应当向农民提供土地流转合同的示范文本,合同文本应当载明流转标的、流转用途、流转方式、流转期限等内容。同时,要规定土地流转合同做为依法办理土地使用权变更登记必须提交的资料。另外,乡、村两级还应建立相应的流转合同档案。

最后,尊重农民意愿, 确保农民利益集体土地使用权在流转过程中,是采取出让、出租、还是作价入股等形式完全由农民自己决定,必须由 2/3以上的本集体经济组织成员或者村民代表同意后方可实施,使农民集体的土地所有权真正得到体现。国家为了公共利益需要,依法对集体建设用地实行征收或者征用的,该土地集体所有者和使用者应当服从,但必须经过本集体经济组织成员的村民会议 2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意。即必须征求村民的同意后才能报批,保障村民的知情权和参与权。

(三)培育流转中介服务组织。

可尝试成立农村土地流转服务中心,为农民提供实在的服务,例如建立台账,户主在核实表上签字盖章;挂牌流转,统计流转土地情况并进行公示,方便有关个人和组织及时获取流转信息;底价指导,建立防范农户流转风险的土地流转最低指导价,避免暗箱操作;收益递增,根据流转预期收益按年限确定递增幅度,改变长年一个价的状况。

(四)研究制定土地承包纠纷调解和仲裁办法。

稳定农村土地承包关系,维护农民的合法权益,准确及时地调解承包合同纠纷,有利于缓解农村矛盾,保护农民的生产积极性。各级农业承包合同管理机构要抓好合同的鉴证工作,并妥善保存合同文本,以监督合同的正常履行,同时要总结平时的调解经验,制定切实可行的纠纷调解和仲裁办法,并成立专门的调解和仲裁机构,及时有效地调解合同纠纷,稳定农村土地承包关系,维护农村稳定。

参考文献:

[1]刘涛.遵循市场经济规律促进农村土地流转.中国农业资源与区划,2003,24(6)

[2]丁秋菊.我国农村土地承包经营权流转中的问题及对策.资源与产业, 2006 8(3)

[3]黄贤金等.我国农村土地流转的形成机理、运行方式及制度规范研究.江苏社会科学,2002,(2)