从估价原则视角探讨城市拆迁补偿机制

刘贞平 万 磊

摘 要:城市房屋拆迁是当前社会普遍关注的焦点。本文分析了我国城市房屋拆迁补偿制度存在的包括补偿方式、补偿标准等方面的缺陷,并以房地产估价原则为基点,提出了解决问题的相应对策。

关键词:拆迁补偿 补偿制度 估价原则

中图分类号:F407.9文献标识码:A

一、我国现行征收拆迁补偿标准现状

补偿安置是征收拆迁工作的核心内容,随着我国经济的发展和法律法规的更新,征收拆迁补偿安置办法得到不断完善,但依然存在诸如补偿标准偏低,补偿方式单一等问题,阻碍了征收拆迁工作的顺利实施。

(一)等价值补偿导致被拆迁人的居住条件下降。

所谓等价值补偿是指在拆迁补偿中以评估出的被拆迁房地产的市场价格作为补偿标准。被拆迁房屋的市场价由房屋重置成新价和土地区位价两部分构成。房屋重置成新价往往与被拆迁房屋的建筑面积、装饰装修、使用年限、楼层价差等因素有关,因此仅以房地产评估的市场价格进行补偿,往往无法反映被拆迁人因拆迁所损失的真正价值。根据这种等价值补偿理念进行补偿,被拆迁人选择货币补偿时,其所获补偿金额往往无法在同区域重新购买等实用面积的商品房;被拆迁人选择产权置换时,按等价值调换,由于安置房的评估价格往往高于其原有房屋评估价格,被拆迁人所获安置房不是实用面积比原来小了,就是要补差价。导致被拆迁人的实际生活水平下降,居住条件没有得到保障。

《物权法》第四十二条规定“征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件”。基于这一规定,在评估拆迁补偿费时,不仅要考虑被拆迁房屋的交换价值,还要考虑其使用价值。

(二)对土地的未来预期价值有所忽视。

一是没有考虑土地的未来预期价值的变化。根据《城市房屋拆迁管理条例》,补偿标准主要以房地产市场评估价格确定,但我国现行的评估方法主要遵循合法原则,以现状规划利用条件为基础进行价值评估,没有考虑土地近期可能重新规划或调整用途带来的未来可预见的升值。

二是采用产权调换方式进行补偿时,没能考虑房地产的容积率、建筑密度等因素对土地分摊价值的影响。目前的拆迁评估多是按照现行的建筑密度和容积率来计算被拆迁房屋所分摊的土地面积,这种评估方式忽略了土地容积率在拆迁前后的变化。一般拆迁后规划容积率会大幅提高,增加的容积率将导致被拆迁人实际分摊的土地面积减少,而该部分减少的土地价值并没有得到补偿,从而使被征收拆迁人所获补偿金额偏低。如在某地块上有一栋住宅楼近期要进行拆迁,假设该地块土地面积为1000m²,拆迁前容积率是1.5,其中1号房住户的房屋建筑面积为100m²,拆迁后将在该地块重新建一栋高层住宅,规划容积率为4,按等面积置换,则拆迁前后1号房住户所占的土地面积将产生巨大变化,拆迁前:1000×100/1500=67m²,拆迁后:1000×100/4000=25m²;可见拆迁前后1号房住户所占土地面积实际减少了42m²。因此以房屋的建筑面积来测算分摊土地面积有不尽合理之处。

(三)公共部分及非物质损害未纳入补偿范围。

1、缺少对被拆迁人所享有的公共部分的补偿。

建筑所有权由专有部分的专有权和共有部分的共有权两部分组成。在我国拆迁实践中,往往只对被拆迁房地产的专有部分的专有权进行补偿,而对共有部分的共有权往往未纳入拆迁补偿范围之列,这是导致最终补偿金额偏低的原因之一。《物权法》第73条规定“建筑区划内的道路、绿地、公共场所、公用设施和物业服务用房,属业主共有”。因此拆迁时共有权部分也应纳入拆迁补偿范围。

2、缺少对被拆迁人的非物质损害的补偿。

城市房屋拆迁不仅给被拆迁户带来了物质利益的损害或暂时中断,还给被拆迁户带来了一定程度的精神利益损害。我国的征收与拆迁实践中,对被拆迁人的补偿,主要以实物损失补偿为主,并给予适当的搬迁补助费、临时安置补助费以及停产、停业损失补偿。而对被拆迁人造成的非物质损害,如区域环境变更、居住功能下降、邻里关系变化、情感损害、生活成本提高、租赁权的中断或丧失等,却没有进行相关的补偿。对被拆迁人非物质损害补偿内容的缺失,也是导致最终补偿金额偏低的原因之一。

二、估价原则在征收拆迁补偿过程中的有效运用

在我国,房地产估价的基本原则包括合法原则、最高最佳使用原则、替代原则、预期收益原则等。

(一)基于最高最佳使用原则和合法原则的有机协调,弱化规划限制条件对估价对象的不当束缚。

1、最高最佳使用原则与合法原则的内涵。

最高最佳使用是指对于一宗空地或者已改良的不动产合理、可能且合法地使用,该使用方式具有物质上可能、技术上支持、财务上可行,并能创造出最高的价值。 合法原则是指建筑物估价应以估价对象的合法权益为前提进行,其合法权益包括合法产权、合法使用、合法处分三个方面。

合法性原则和最高最佳使用原则是估价原则中的核心,并以合法原则为前提。最高最佳使用原则建立在合法使用原则的基础上,是在法律(包括法律、行政法规、城市规划、土地使用权出让合同等)允许范围内的最高最佳使用。

2、合法原则与最高最佳使用原则的矛盾与冲突。

城市规划是合法原则中的重要内容,但我国目前的城市规划总体水平较低。一是我国城市总体规划内容繁杂、编制和审批程序多、周期长,滞后于城市的发展;二是大多数城市的土地规划缺少完整的、针对性的规划设定。

我国的最高最佳使用原则建立在合法使用原则的基础上。在分析估价对象每一种潜在的使用方式时,首先考虑的是估价对象的使用方式是否合乎法律、法规和区域城市规划,只考虑现时土地规划利用条件下的市场价值,忽略了未来规划调整后的预期价值提升因素(即通过合法途径改变现有土地规划用途的,且改变后将使估价对象达到最佳使用方式下的土地增值)。因此,这种评估建立在现有城市规划基础上,主要关注的是估价对象现时价值和使用价值,对估价对象的投资价值重视程度不够,属于部分反映征收拆迁物的客观价值。

3、合法原则与最高最佳使用原则的有机协调运用。

正确解读合法原则和最高最佳使用原则二者之间的关系,解除当前征收拆迁估价中合法原则部分内容对最高最佳使用原则的不当禁锢是至关重要的。

首先,估价对象的现状规划限制条件不应包含合法原则的内涵中,合法原则的应用重点应体现在估价对象的产权合法和估价过程的合法上。规划条件对被评估房地产的价值有巨大影响,而规划本身是具有浓厚主观性的行政行为。囿于我国现行的规划理念和规划程序等因素的限制,使得现时的规划有时候不能实现土地的最佳利用,因而并不适于合法原则。作为征收拆迁补偿的主要依据,房地产市场评估价值应主要考虑各种市场因素而非具有很大主观性的规划因素。因而要使得评估结果是客观的,规划的可调性与规划调整的及时性应是基本前提;同时,基于最高最佳使用原则,作为被征收拆迁房地产的权利人,被征收拆迁人应有权预知该土地在近期的规划调整信息,或有权提请规划的调整。

其次,合法原则和最高最佳使用原则应是有机协调的,而不是完全对立的。一方面,最高最佳使用原则应在合法原则的框架下应用,确保最高最佳使用状态下的房地产有着坚实的法律基础;另一方面,最高最佳使用原则不能囿于合法原则中诸如现时规划等内容的严格禁锢,而应考虑到估价对象在未来一段时间内可以预期的价值变化因素,从而正确合理地估算估价对象的价值。

综上所述,尽管在我国的估价体系中,最高最佳使用作为估价所必须遵循的一种基本原则,但由于受到因合法原则误读导致的不当禁锢而留于形式,当前要提高拆迁补偿标准,正确理解和运用合法原则与最高最佳使用原则是解决这一问题的根本出路。

(二)基于公平公正原则建立土地增值收益的共享模式。

1、拆迁收益的逆向转移为土地增值收益共享提供了可能。

我国目前被拆迁房屋一般位于街道两旁或老商业区等地,居住者以中低收入人群和老年人为主。拆迁使他们失去了原有的人文环境,使他们成为财富的转出者。那么谁又是低补偿的最终受益者?这取决于拆迁项目的具体用途。拆迁后的土地主要有两类用途:一是商业性用途,如写字楼、商店、新的住宅小区等;二是公益性用途,如道路、广场、绿化带、公益性建筑等。由此形成了财富转移的三种走向:一是对于商业性项目,转移财富以利润的形式被商业项目所有者最终索取;二是作为土地出让金的组成部分增加地方财政收入;三是对于公益性项目,可以节约财政支出相当于增加了政府财政收入。第二和第三种走向最终都增加了财政的实际收入,相当于地方政府利用价格机制从被拆迁居民那里额外征得财富。而在土地增值部分的收益分配方面,地方政府拿走了土地增值的20%到30%。 这种财政收入的最终受益者是由地方财政支出结构决定的。我国地方本级财政支出中,购买性支出占到71%,且教育、公共工程、行政管理和公检法司支出居于支出项目前四位。 而这种支出结构有利于竞争能力强的高收入者。可见,从低收入群体转出的社会财富最终以直接或间接的方式,转移到了高收入群体,是一种财富的逆向转移。

2、土地增值收益的共享模式。

基于上述考虑,我们认为被拆迁人理应以某种方式或利益分配模式来参与分享部分土地增值收益。共享框架是:土地增值收益的共享建立在对土地现状条件下市场价值合理补偿的基础上,其核心是建立被拆迁地块土地出让价与拆迁补偿价的模数关系,用土地增值收益的一部分来补贴拆迁补偿价,使原住户也能分到由高区位优势和土地用途转换带来的高收益。

土地增值收益的共享途径可以多样的。可以考虑将土地增值收益中的一定比例纳入地方政府“征地拆迁补偿调节专项资金库”统一运作和管理。该专项资金用于解决被拆迁户实际生活困难的补助、被拆迁户进入社会保障体系的补助以及劳动技能培训经费的补助等。

在征收拆迁的实践中,土地增值收益共享模式在应用中可采用以下几种基本形式:一是货币补贴形式,即拆迁人在对被拆迁人房地产现状条件下市场价值给予等量补偿后付给额外的货币,作为对被征收土地未来可能的增值收益的贴补。货币补贴可以在签订征收拆迁协议时一次性支付,也可以在征收拆迁协议签订后双方约定的时间内以约定的方式支付。二是权益入股形式,即被拆迁人将其被征收房屋的部分权益以股本的形式,投入到土地的征收与再开发项目中去,直接参与开发利润的分享,同时承担一定的开发风险。在具体运作过程中,被拆迁人可以集体经济组织或其他形式的民间组织以合作开发的形式参与到具体的旧城改造项目中并分享土地再开发活动所带来的收益。

采用土地增值收益共享模式可以吸引被拆迁人积极参与征收拆迁与城市更新建设,并使被拆迁人真正分享到城市建设和社会发展的成果,因而可以有效化解日益激化的拆迁矛盾,加快城市建设并促进区域经济的发展;同时,作为一种利益共享模式,在一定程度上参与了风险的分担,因而既可以降低拆迁人的一次性成本支出,又可以降低征收拆迁后再开发主体的风险。因而,应用土地增值收益共享模式具有极强的现实意义。

(作者单位:刘贞平,广东农工商职业技术学院;万磊,深圳市英联国际不动产有限公司)

注释:

①美国不动产估价师学会.不动产评估词典.

②中国财政年鉴(2003).中国财政杂志出版社.

参考文献:

[1]贺蕊莉.城市房屋拆迁补偿的理论标准与财富逆向转移.财经问题研究,2006(8).

[2]吴秀荣.论城市房屋拆迁中行政补偿制度的缺失.前沿,2008(1).

[3]杨宇东.对城市房屋拆迁补偿价格评估的几点思考.建筑经济,2007(10).