高校扩张与隐性财政风险：机理及治理

乔海曙　李远航

［摘 要］ 隐性财政风险就是或有负债风险。自1999年起，我国开始出现高校扩张的热潮 。高校的事业性及财政的本质决定了高校扩张中的风险最终将由政府承担。本文在具体分析 高校热衷扩张的诱因、高校贷款风险向财政风险转化的途径以及高校扩张引致隐性财政风险 的传导机制之后，提出政府应从严格控制高校的预算平衡、强化对高校贷款流程的监督、积 极支持高校资金来源多元化三方面防范高校扩张中的隐性财政风险。

［关键词］高校扩张；隐性财政风险；预算软约束；传导机制

［中图分类号］G647［文献标识码］Ａ［文章编号］1672-0717（2008)04-0040-04

财政风险往往和政府债务紧密相关。隐性财政风险，即或有负债风险，是指政府为化解 公共风险而形成的或有负债使国家财政出现的资不抵债和无力支付风险^[1]。近年 来，我国 的高校扩张，已经并将继续给各级政府带来巨大的或有负债。相对于现实债务来说，高校盲 目扩张带来的或有负债是一种不易估量、预测且危害更大的债务，它是影响未来财政承受能 力的重要因素，严重时会引发财政困难甚至经济波动。为未雨绸缪，本文试图从高校扩张的 视角，剖析隐性财政风险形成的机理，并提出防范隐性财政风险的政策建议。

一、近年来我国公立高校的扩张：事实、诱因及债务危机 1．公立高校扩张的事实

自1999年起，我国高校普遍经历了一次扩招、扩建的热潮。根据中国社会科学院2005年 底发布的社会蓝皮书——《2006年：中国社会形势分析与预测》，1999～2004年期间，中国 普 通高等学校增长了近1倍，在校生人数增长了2．2倍，其中研究生人数增长了3．1倍。高校 扩 张引发新一轮的“跑马圈地”。目前，我国已有大学城60多个，其中仅江苏省就设立了 9个。在这60多个大学城中，河北廊坊的东方大学城，占地7．3平方公里，投资50亿元；广 州的广州大学城，占地43平方公里，投资120亿元^[2]。

2．预算软约束是高校扩张的重要诱因

我国的高校属事业单位性质，是非盈利性机构，高校的这一特征决定了高校不存在破产 机制。

破产机制的缺失使得高校财务运作的最终后果将由政府承担，这是导致高校预算软约束的根 本原因；同时高校虽然行政上隶属于各级政府教育管理部门，但业务上相对独立，高校和政 府、高校和社会之间存在严重的信息不对称，政府和社会难以准确掌握相应的信息，对高校 的财务状况也就不能实施有效的约束^[3]。在我国，高校一直以来都没有披露其财 务状况的 义务，各高校的资金往来几乎完全不透明，资金的使用也几乎没有监督。大多数高校领导在 资金的使用上缺乏远见和成本意识，高校的财务运作状况跟校长的任免几乎没有关联。高校 的预算软约束，使得贷款的权利和责任高度不对称，高校享有充分的自主贷款决策权，却不 用承担贷款的责任。由于高校贷款权利和责任的严重不匹配，高校盲目追求规模和数量上的 “粗放型”增长也就顺理成章。

3．高校扩张引致债务危机

大学扩张必然伴随各高校盲目借贷，引发高校的债务扩张。根据2005年中国 社会科学院发布的《2006年：中国社会形势分析与预测》社会蓝皮书，截止到2005年，我 国高校大概形成了2 000亿到2 500亿元的债务。更有学者认为目前我国高校贷款规模已经达 到4 000亿元以上。另据统计，2003年中部某省高校贷款规模为11．28亿元，截至2005年7月 增加到77．52亿元，三年间扩张了587．23%，扩张速度十分惊人。

高校作为非盈利性的事业单位，其收入来源渠道狭窄，主要是国家财政性教育支出和学 生每年交纳的学费。近年来，国家对高校的财政教育支出，虽然总额在不断增加，但是增量 却逐年下降；另外，我国高校学费正以年均20%的速度增长，这一增长速度已经接近学生和 家长的最大可承受范围，学费继续高速增长势必会引起公众的谴责和反对。高校在盲目扩大 基本建设，不断增加贷款规模的过程中，如果收入来源有限，收入增长跟不上贷款增长，囤 积大量的银行债务，仅每年累积的利息已无法还清，高校就会面临亏损运行，入不敷出，严 重时会引发债务危机。据山东省人大财经委调查，截至2005年5月，山东省教育厅所属23所 高校贷款余额75．4亿元，是2004年总收入的1．57倍，其中有5所高校的贷款余额超过总收 入 的2倍。这些贷款每年仅支付利息就需要4．3亿元，而山东省财政对高校投入的增量每年只 有1亿元。

二、高校扩张引致隐性财政风险：形成机理分析

财政的本质在于它是公共风险的最终承担者，它可以通过形成政府的或有负债来化解 公共风险。政府或有负债具有隐蔽性、长期性、倒逼性等特点^[4]。

1．高校的事业性质决定了高校债务会转化为政府的或有负债

高校是具有公益性的事业单位，而事业单位国有资产的所有权属于国家，由各级地方 政府代行所有权，如中央所属的高校由国家教育部代表中央政府行使权利，地方政府的高校 由各级教育行政部门代行所有权，高校自身只是这部分国有资产的占有、使用者。高校具有 的事业单位特性及公益性质，决定了其资产补偿的间接性，即不论是资产初始配置还是规模 扩大，资金来源都难以从该国有资产使用的结果中获得。高校的“产品”是人才即人力资本 ，高校办学是具有高度正外部性的行为，学费等办学收益远远抵补不了高校运行的日常成本 ，更不用说抵补高校扩张中的圈地等额外成本了^[5]。在我国高校资金、债务软约 束情况下 ，高校国有资产以及办学成本的补偿必然通过国有商业银行以银行贷款的方式实现。当高校 不能偿还银行贷款时，一部分风险直接由政府承担，通过形成政府或有负债，由公共财政来 化解；另一部分风险转嫁给国有商业银行，通过国有商业银行把风险转嫁给中央银行，中央 银行为了化解风险、维护经济金融秩序稳定必定要采取一系列的相关措施，这些措施最终会 形成政府的或有负债^[6]。这就意味着，公立高校国有资产和办学成本的补偿，只 能是公共财政。

2．高校贷款风险向财政风险转化的途径

1999年，我国政府出台高校扩招政策时，国有银行和高校都面临着各自的困境：一方 面国有银行手中积聚着大量的存款，苦于找不到合适的贷款对象；另一方面高校扩招、扩建 需要大力的资金支持，苦于筹资无门。在这种情况下，政府对高校扩招的大力支持解决了两 方的难题：国有银行可以将闲置的资金贷给有政府担保的高校；高校也可以通过银行贷款为 扩招、扩建筹集资金。在中央和地方政府的大力支持下，高校掀起了一场普遍的贷款热。高 校盲目贷款必定会产生风险，这些风险最终将会通过以下四种途径转化为财政风险：

一是高校－政府途径：当高校因不能偿还银行贷款而影响正常教学活动时，政府从促 进经济发展、提高生产力水平、维护社会稳定的角度出发出面救助学校，承担贷款风险。

二是高校－学生－公众－政府途径：当高校不能偿还银行贷款时，高校可能会通过提 高学费标准的方法来增加收入或者通过压缩教学科研经费，降低教学科研质量的方法来减少 支出，这两种方法都会引起社会公众和舆论的不满，引起政府的关注和救助，最终由政府承 担贷款风险。

三是高校－教师－公众－政府途径：当高校不能偿还银行贷款时，高校可能会通过压 低教师的课时经费、减少教师的福利待遇、拖欠教师工资奖金的办法来减少开支，但这种方 法会引起教学人员的流失、教学质量的下降，从而引起社会公众的强烈不满和反对，最终将 由公共财政来收拾这个烂摊子。

四是银行－政府途径：当高校长期不能偿还银行贷款时，一方面银行可能会采取拍卖 高校贷款抵押物、诉讼、高校破产的方式给政府施加压力，迫使政府出面救助高校，承担贷 款风险；另一方面，高校拖欠的贷款可能会使银行的资金链断裂，引发银行的流动性危机， 严重时会引起公众的恐慌、挤兑，危及社会经济金融秩序，政府从维护社会稳定出发，通常 会出面救助银行，由公共财政承担贷款风险^[7]。

3．高校扩张引致隐性财政风险的传导机制

在政府、国有银行、高校三方的推动下，高校陷入了以国有银行信贷资金为支撑的过 度扩张局面。随着高校负债的逐年增加，收入增长空间的逐年缩小，偿债能力逐年减弱，财 务风险逐年加大，严重时将引起高校的财务危机。当高校因财务危机影响正常教学活动时， 政府通常会出面救助高校，用国家财政收入偿还银行贷款，形成政府的或有负债和隐性财政 风险。另外，当高校因财务危机，无力偿还银行贷款时，会使银行的资金链断裂，影响银行 贷款的按期收回，形成大量的不良贷款。银行不良贷款的增加会使银行陷入流动性危机，严 重时会引发挤兑危机。为了维护经济金融秩序的稳定，政府通常会出面救助银行。银行的不 良贷款最终形成政府的或有负债和隐性财政风险。一旦政府或有负债变成现实，就有可能出 现国家财政入不敷出、无力支付的情况，使隐性财政风险显性化。

三、防范与治理高校扩张中隐性财政风险的对策

高校扩张风险转化为隐性财政风险源于高校和银行的盲目贷款冲动，而高校和银行的 盲目贷款冲动又源于对政府最终承担风险的预期。因此，作为最终责任人的政府，应该要求 高校杜绝非理性扩张，并采取措施严格控制高校的预算平衡，强化对高校贷款流程的监督， 积极支持高校资金来源多元化。

1．严格控制高校的预算平衡

要防范高校扩张风险转化为财政风险，首先要严格控制高校的预算平衡：一是财政 部 门要严格履行对高校预算平衡的控制职能，通过制定各种规章制度约束高校的预算编制行为 ，指导高校在预算编制时坚持“量入为出、合理借债”的总原则，收入预算坚持积极稳健的 原则；支出预算坚持统筹兼顾、突出重点、节约成本等原则，以预算管理为中心，根据预算 需要与可能来安排合理的负债，提高教育投资的综合效益，实现教育资源的优化配置。二是 政府管理部门应该分清高校每一任领导的职责和责任，硬化预算对学校及学校领导的约束 。三是一般情况下，如果高校能通过内部融资的方式筹集资金，应首先选择内部融资，当 内部融资不能实现时，再选择外部融资，即银行贷款。政府管理部门应该要求高校根据自身 的具体情况设置银行贷款的关注标准、警戒标准和危险标准等警戒指标，随时监测贷款数量 ，当高校贷款额度超过某一指标时，要采取相应的措施^[8]。

2．强化对高校贷款流程的监督

针对目前高校贷款增长过快的情况，相关部门应强化对高校贷款流程的监督，从借、用 、还三个环节加强监督，抑制高校贷款继续过度膨胀，提高高校贷款资金的使用效益，保证 高校贷款及时偿还。首先，教育管理部门应严格审核高校的贷款申请，对高校的经济状况和 还款能力要进行全面调查，认真审核新增贷款的必要性、可行性以及合理的额度；其次，银 行监管部门应加强对银行的监督和指导，要求其根据《商业银行法》、《中华人民共和国合 同法》等法律规定，严格按照法定程序放贷，在放贷前科学评估高校的贷款规模、利率多少 、还款期限和偿债能力；再次，政府必须高度重视和加强对贷款资金管理和使用的监督，提 高贷款资金的使用效益，要对贷款资金的使用和管理进行全程监督，确保贷款资金完全用在 贷款建设项目上，做到专款专用，要充分发挥政府的调控职能，高度重视和强化对贷款投资 项 目的审计监督；最后，政府必须严格要求高校在申请银行贷款之前就根据自身负债情况制定 出合理的还款计划，安排还款收入来源渠道，落实具体还款方式，并对此加强监督和指导， 使银行贷款有可靠的还款保证。

3．积极支持高校资金来源多元化

资金来源单一是高校贷款的根本原因。在我国，高等教育的资金来源一直以来都主要是 公共财政，但是现有的财政投入力度很明显地不能满足高校发展的需要。针对这一现实情况 ，国家应积极支持高校资金来源多元化，努力拓宽高校资金来源渠道，通过引进民资、外资 等多种途径解决高等教育经费不足的问题。具体说来可以通过以下四种方式：通过参 加科研招标等方式，承担更多的科研任务，获取更多的科研经费，同时组织好科研成果转让 和校办产业基地建设；通过多种措施鼓励民间资本、社会资本参与高校办学； 加快捐资助学制度建设，完善捐助法规，使捐助者在经济与名誉上得到合法回报，争取企业 、个人向高校捐赠；由政府牵头组织，通过向社会公众发行教育彩票和债券等方式建 立教育基金，专项用于弥补高校办学资金的不足^[9]。

［参考文献］

［1］张春霖.如何评估我国政府债务的可持续性［J］.经济研究,2000,(2)