慈善立法峰回路转？

何忠洲

沉寂一年多之后，慈善立法的这次峰回路转，恰逢慈善事业遭遇一系列争议事件，因此格外引人注目。

民政部副部长窦玉沛8月22日在国新办新闻发布会上的讲话，被舆论视为是中国慈善立法进入加速期的明证。

窦明确表示：“慈善法”已经再度列入全国人大常委会的立法规划和国务院的立法计划。

背景：争议慈善

沉寂一年多之后，慈善立法的这次峰回路转，恰逢慈善事业遭遇一系列争议事件，因此格外引人注目。

近期的这些事件包括：北京大学受助研究生段霖夏中途退学，用收到的慈善款开办公司，捐助人将其告上了法庭；山西患病女孩郭小娟被指向网友募捐，得到有效治疗后，携慈善款“潜逃”；湖北5名大学生被指缺乏感恩意识，受助人将他们排除在捐助名单之外，河南省慈善总会“爱心接力慈善助学基金”在捐助学生时要和受助者签订“道德协议”，规定受助者毕业后在不影响其正常生活的情况下，要回捐不少于受助数目的慈善资金；山东青岛“大善人”王明殿因行善出名，2007年以来已经有138人上门“索捐”；影视明星温兆伦为身患白血病的4岁女孩筹集医疗费捐款时，被人认为太小气，没胸怀，因为他投入的红包最高金额为150元……

在众多的慈善“事件”之后，慈善立法成为人们关注的一个焦点。

全国人大内务司法委员会委员、中国人民大学劳动人事学院教授郑功成在接受媒体采访时曾表示：虽然全国人大2007年安排的法律审议工作计划也未列入慈善事业立法，但“毕竟第一阶段的立法受到了重视，社会各界呼声很高，慈善事业正在进入一个迫切需要立法规范的大发展时期。所以，我预计下一届人大有望制定慈善事业法，较乐观的估计是，2008年能够提交审议，2009年前将可能获得通过。”

中国慈善的现实状况，一直在呼吁慈善法的出台。一系列事件表明，中国现今的慈善状况还比不上上个世纪90年代。

中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团当时正是中华慈善总会的副秘书长，她告诉记者：在上个世纪90年代，中国民间所爆发的慈善热情都远远胜于现在。

美国是研究者必提的一个参照系。资料显示，2002年中国大陆人均捐款为0.92元人民币，总额约10亿，而2003年美国私人捐款人均828.7美元，总额为2410亿美元。

中国有90％的公民没有捐过款物，而美国85％的捐款均来自民众。中国近200家慈善组织接受的捐赠不到国民生产总值的0.05％，美国150万家各类民问慈善组织所吸引的社会捐赠接近国民生产总值的8％～9％。

而慈善原本正是中国的传统。民政部副部长李立国曾说，“我国传统慈善事业源远流长。”积德积善、乐善好施一直也是中国的传统。施粥济困，从政府到民间，从乡绅到寺庙，慈善的印记深深地打在每个中国人的血液里。

为何迟迟不出台

实际上，2005年，民政部就已经正式启动了《慈善法》的起草工作，2006年《慈善事业促进法》草案出台并被列入国务院年度立法计划，并准备于2007年提交全国人大审议。

但是，在2007年的“两会”上，立法规划中并未能见到慈善法的影子。人们不由揣测其间原因。

慈善立法的定位争议被认为是慈善立法延缓的一个重要原因。曾参与早期慈善法讨论的杨团指出：《慈善法》草案之争议主要表现在两个问题上，一是慈善到底是靠政府还是靠民间，二是靠“大款”还是靠大众。

但是，这个理由未得到普遍认同。“一个如此简单的选择题，难道还有什么争议吗?你觉得会是问题的所在么?”同样曾参与立法讨论的全国政协委员、清华大学公共管理学院副院长王名教授如此对本刊记者说。

而民政部相关负责人的多次讲话与论述也印证，起码在高层，关于慈善“民间－政府”“大众－富人”的认识并不是问题。

国务院法制办政法司处长朱卫国曾专门撰文指出：慈善法的立法本位，是“靠民间，而不是靠政府”“靠大众，而不是靠大款”。

民政部副部长李立国也曾在某慈善法的研讨会上明确表示，要践行“人人可慈善”的理念，“民政部将不再作为慈善主体，而要为慈善事业、民间慈善事业创造条件。要逐步推动民政部门主办的慈善和救助、福利设施由民间组织和社区承办，逐步实行管办分离。”

慈善立法延缓的另一个理由是郑功成教授提出来的。他在接受媒体采访时曾表录“就立法而言，根据国家发展需要与可能条件，是有一定的计划的，立法机关必须保证一些重要的或者发展进程中需要急切规范的立法项目优先出台，从这个意义上讲，为慈善事业立法虽然很重要，但在社会保险法、社会救助法等基本的社会保障法律还未制定之前，显然不可能将慈善事业立法摆到优先位置。”

但是，属于政府责任的《社会保险法》《社会救助法》是否就具有优先于慈善法的理由呢?郑功成教授的理由是：面对巨大的灾难，慈善行为能够解决多少现实问题呢?

这正是一种现实的考虑。民政部部长李学举8月22日在国务院新闻办公室就中国自然灾害救助和城乡困难群众救助问题举行的新闻发布会上披露：截至当时，全国各类自然灾害共造成了3.1亿人次受灾，因灾直接经济损失高达1264亿元。

在巨大的灾难面前，救助主要依赖于政府，这是一个必然，因此，民间慈善不可能在其中成为主角。

但是，这种现实的考虑并不能抹杀慈善之与救助不同的意义。

对于受难者而言，来自政府的社会救助属于政府必须履行的责任，而慈善，其意义则不仅在于救助，更在于一种慈善文化、一种志愿精神的释放。

民间慈善组织缺失

接下来，“一对一”的行为方式被认为是一系列问题的核心所在。这种模式被评论者认为难脱“旧时代的施舍与恩赐观”。而现代慈善观念，则是以施助者与受助者法律与人格地位平等为基础的。

捐赠与受赠分离的“个人——机构——个人”的行善模式，被视为是一个成熟的现代的慈善模式。但是，尽管中国也有慈善机构，人们却更愿意选择“一对一”的模式。

这是中国慈善行政色彩浓厚的一大结果。

民政部官员曾公开表示，“我国的慈善工作基本是由民政部门牵头、有关部门配合、社会各界参与。在救灾和群众生活困难救助中发挥了积极作用。

但是，由于民政部门直接承担慈善募捐工作，难免出现浓厚的行政强制色彩，缺乏慈善事业本该有的自愿性、独立性和自发性。”

慈善的窘境也就不断出现：一方面大家都在感慨中国慈善人士太少，国人慈善意识不强；另一方面当真有慈善家出现时，往往被“枪打出头鸟”。

在清华大学公共管理学院副院长王名教授看来，问题的真正所在在于独立的民间慈善组织的缺失。

这实际上是一个关于NGO发展的老话题。这也是—个敏感的话题。国务院法制办政法司处长朱卫国在他的一篇论述慈善的文章中曾写道：“慈善法不能是一部伪善庇护法。我们决不给非法、虚伪、欺诈、贪婪等留置空间；‘颜色革命的企图和势力更不要幻想披上慈善的外衣。”

“慈善立法的核心问题是民间慈善组织的发育问题。而要是离开了慈善组织，那么现在已有的法律法规是够用的。”王名说。

对慈善行为的捐赠、优惠、管理，实际上已经有相关的法律法规在规范。这一点，全国人大内务司法委员会委员郑功成也曾提到。

目前，我国涉及慈善事业以及公益捐赠的法律法规总共有六部，分别是：《公益事业捐赠法》《红十字会法》《社团登记管理条例》《基金会登记管理条例》《企业所得税法》以及《个人所得税条例实施细则》。

但是，在现实的操作上，关于慈善组织发育的问题仍然会出现。王名说，“关键不是民众是否捐钱捐多少的问题，而是这些钱能否得到一个合理的利用，能否有所值的问题。”

在他看来，慈善NGO(非政府组织)的问题不解决，那么慈善立法是否拖延就是一个“假命题”。

这涉及到如何对NGO定位，包括政府和慈善NGO的关系、慈善组织的属性与结构治理。慈善组织的注册问题、企业捐赠12％的税收减免政策如何落实等等。

“这显然不是一部慈善法所能够解决的。”王名说。

在8月22目的新闻发布会上，发布慈善进入立法的窦玉沛最终也并未明确表明，慈善法将何时出台。