基层政府应急管理能力提升的路径探析

摘要：随着社会治理方向不断转变，治理重心不断下沉，基层政府如何快速适应治理复杂多元的挑战，如何进一步完善政府应急管理能力，提升政府应急治理效能，显得尤为迫切。因此，在正确把握突发事件新趋势新变化的规律基础上，深刻认识基层政府应急管理工作的重要意义，提升政府应急管理效能。

关键词：基层政府；应急管理；路径探析

中图分类号：F2"""""""文献标识码：A""""""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.03.003

习近平总书记在党的二十大报告中提出完善国家应急管理体系，强调“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”[1]。应急管理是国家治理的重要内容，为经济社会行稳致远提供安全保障。

1"突发公共事件分类分级与我国应急管理工作发展

突发公共事件指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。一般包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。各类突发公共事件按照其性质、严重程度和影响范围等因素，一般分为I级、II级、III级、IV级四级，作为突发公共事件信息报送的分级处置依据。

新中国成立初期，我国构建的是以中央救灾委员会为核心、中央防汛总指挥部和中央防疫委员会为两翼，其他相关职能部门配合的“雁行式”灾害管理模式。这一模式的特点是中央政府统一调度指挥，大量资源得以在短时间内集中起来，救援工作也可以迅速高效地开展。地方政府主要承担一线灾情的上报和发放救灾物资、钱款等具体的执行工作，但地方缺乏开展防灾减灾的内生动力，主动作为不够。改革开放后，党中央开始积极探索应急管理的新路子，确定了多主体合作共治的应急模式。20世纪80年代，国家又探索出救灾扶贫基金会制度，规定了救灾资金由国家、集体和个人共同筹集。1989年9月，国务院批准了《关于加强和改进全国抗灾救灾工作报告》，提出了“以地方为主、国家补助为辅”的抗灾救灾原则，这实际上强化了地方各级政府在救灾减灾中的责任。这一时期的应急管理逐渐呈现出强化属地责任、强调政社协同的特征，但仍是“单灾种管理+部门协调”模式，救灾主要依靠中央“兜底”，地方政府全方位提升救灾减灾的系统性能力还存在许多提升空间，亟待通过不断完善基层制度过程，加强基层政府应急实践处置能力。2003年“非典”这一“黑天鹅”事件暴露出我国单灾种管理模式的缺点和风险。此后，我国开始探索建设以应急预案、应急体制、应急机制和应急法制为核心的“一案三制”应急管理体系。2007年，全国人大通过的《中华人民共和国突发事件应对法》，明确了特别重大的突发公共事件由国务院作出应急响应，其他级别的突发事件则由地方政府按照“属地管理”原则应对。“一案三制”的综合型应急管理体系架构，在应对“汶川地震”“舟曲特大泥石流”等重大灾害事件方面发挥了较好作用。但是地方政府在应急管理方面的内生动能仍然不足，如何进一步增强基层政府在应急管理中的作用，成为应急实践中急需补齐的短板。

党的十八大以来，应急管理工作立足于新的发展阶段，党中央强调要把更多的公共资源、社会服务分配给基层。国家减灾委员会启动的具体以县为单位的自然灾害综合风险与减灾能力调查试点工作，目的就是不断提高基层对突发灾害风险的防范救援能力。2016年中共中央、国务院下发了相关政策文件，旨在进一步探索扁平化应急体系，推动应急管理工作重心向下，强化地方政府在应急、防灾、救灾的主体责任。在当前乃至今后更长时期内，基层政府将会承担应对突发公共事件的更多职责。"

甘肃自然灾害特点是灾害种类多，分布分散，季节性明显，大灾不多，小灾不断，损失较大，复合型叠加性灾害较多。主要的自然灾害包括干旱、地震、洪涝、泥石流、滑坡、低温冷冻、雪灾、风雹等。另外森林和草原火灾也时有发生。

2"泾川县应急管理工作基本情况

近年来，泾川县全面学习贯彻习近平总书记关于应急管理工作的重要论述和重要指示批示精神，积极落实中央、省、市各项部署安排，积极构建“全面责任、隐患排查、监督管理、宣传培训、应急救援”五大体系，切实树牢安全发展理念，全面加强应急体系建设[2]，以高水平安全工作保障经济社会高质量发展，实现了全县应急管理工作健康有序发展。

2.1"加强组织领导，全面推进应急指挥部建设

为进一步加强全县防灾减灾救灾（应急救援）工作的组织领导，提高综合应急救援处置能力，泾川县委、县政府及时调整和明晰了泾川县防灾减灾救灾委员会（应急救援指挥部）及各专项指挥部人员和成员单位具体职责。县防灾减灾救灾委员会（应急救援指挥部）作为全县自然灾害综合协调和应急救援指挥机构，负责研究部署、指导协调全县自然灾害综合防灾减灾救灾和应急救援工作;分析全县自然灾害形势，研究解决防灾减灾救灾工作中的重大问题;负责全县较大及以上自然灾害隐患排查整治及防抗救全过程、各领域的指挥和协调工作;组织实施全县较大及以上自然灾害应急预案;协调各种救援力量和救援队伍参与应急救援工作;统一规划调度应急救灾物资储备和救援装备;协调商讨各类灾情的评估后续等工作。应急救援指挥部下设9个专项指挥部，各专项指挥部总指挥由县政府分管领导担任，行业领域主管部门主要负责人及政府办公室有关负责人为副总指挥。防灾减灾救灾委员会（应急救援指挥部）办公室根据本地灾害事故特点，通过对有关法律法规及相关预案的解读，及时制定了《泾川县突发公共事件处置工作实用手册》《泾川县应急管理局处置突发事件实用手册》，夯实了应对处置突发公共事件主动权的基础，是县域经济社会高质量发展的安全基石。

2.2"系统统筹安排，强化应急指挥部功能及机制建设

按照“发现得早、控制得住、处置得好”的原则，积极组织开展各类隐患排查整治活动，有效避免了突发事件的发生。近年来，完善县级应急预案48个，明确各个相应级别的职责任务、流程措施、资源保障等具体内容。签订了“泾宁长”三县应急救援联动备忘录，建立了跨省三县应急救援联动共享合作机制。建立了行业部门间的会商研判制度，重点构建防灾应急会商、预警、处置、整改提升的应急指挥工作闭环。其中应急管理部门负责辖区防灾应急体系的总协调调度工作，其他行业领域主管部门负责本行业领域防灾具体调度工作。根据实际工作需要，开展定期或不定期的会商，会商前，要求参与部门要提供相应数据，反映即时状态，汇报材料要有相应数据分析内情，为下一步工作提出建议，部门协同参战的机制基本形成。严格落实领导带头带班和24小时值班值守制度，紧盯道路交通、防汛抢险、消防、森林防火、安全生产等重点领域监测预警，对突发事件及时掌握、迅速报告、先期处置，确保各类应急突发事件都能够得到及时有效处置。

2.3"坚持防救结合，提升应急指挥综合保障能力

泾川县以县级应急指挥为核心，充分利用县级“110”指挥中心、“119”指挥中心、县政府门户网站等平台，不断加强应急联动接处警工作，通过各种手段及时向乡镇、村组发布各类预警信息，有效解决灾害预警发布“最后一公里”的问题。同时，各乡镇（城市社区）充分发挥基层灾害信息员及村组干部、党员群众的群测群防网络作用，积极收集社会治安、安全生产、灾害预警等方面的实时信息，对其进行全面分析，提出应对措施，有效预防了各类基层突发公共事件的发生。充分利用国家应急指挥综合业务系统平台，及时接收上级有关指令，第一时间上报值班信息、突发事件信息，确保了应急指挥信息上下畅通、左右联动。

3"存在问题和不足

近年来，泾川县在应急管理体系建设和应急处置能力方面做了一些工作，有了长足进展，但仍有一些亟待解决的问题。

一是工作机制还不健全。乡镇机构改革后，成立综合治理和应急管理办公室，与乡镇应急管理所的关系厘得不清，人员编制、机构设置、基础保障等还不明确，导致县直部门与乡镇之间、行业部门之间信息互通共享、协调联动推进的机制还不完善。

二是应急能力比较薄弱。应急救援力量不足特别是应急指挥专业人才培养滞后。乡镇监管能力不足的问题比较突出，分管领导调整比较频繁，业务人员不专且流动性大，“新手上路”管应急的问题普遍存在。

三是物资装备还不充足。由于县级财力紧缺，全县大型、关键性应急装备及应急指挥通信设备欠缺，县级专门的应急指挥部办公场所建设欠缺，还不能完全适应应急工作需要，影响应急处置效果。

四是教育培训还不全面。县级无专门的应急管理培训机构，专业师资力量匮乏，培训班次组织少，培训质量不高，培训面还不大。新媒体矩阵发挥不充分，宣传教育横向到边、纵向到底的体系还不健全，群众风险防范意识、自救互救能力不强[3]。

4"对策建议

2023年全国两会上提出拟连续几年发行超长期国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。这对应急管理工作是一大红利，基层政府应该抢抓国家政策机遇，想方设法破解基层应急管理工作在机构、人员、经费等方面的匮乏问题，推动基层应急管理体系责任明确、指挥有力、高效顺畅，为县域经济社会高质量发展保驾护航。

（1）优化基层应急管理体制机制。应急管理工作一头担着维护群众生命财产安全的重任，一头肩负着社会稳定的重要使命。客观来说，要规范设置基层应急管理机构。在机构设置上破除体制机制障碍，健全完善乡镇、村社应急管理基础，制定切合实际的推动措施，加强乡镇、村社软硬件设施建设，全面建成横向到边、纵向到底的县乡村立体化、扁平化应急管理网络。同时基层政府也要充分发挥主观能动性，完善应急社会动员机制，加强村社的党建领导，让“党建+”的战斗堡垒作用和基层党组织的引领作用发挥到最大化，实现政府动员和社会动员在基层的有效融合[4]。

（2）加强基层应急机构统筹协调能力。依托“智慧城市”“雪亮工程”平台，统筹现有资源，建设县、乡两级“应急指挥、会商研判、风险预警、隐患管控、应急值班、教育培训”一体化应急管理指挥平台。一方面，进一步强化应急救援指挥部的统筹协调、综合安排、督导督办作用，定期召开防灾减灾工作会，分析研判近期防灾减灾、公共安全形势，调度重点任务落到实处。各职能部门应该发挥所长，按照“三管三必须”要求，使“防”和“救”构成闭环链条，环环紧扣，推动应急管理工作下成“一盘棋”。另一方面，基层政府要统筹整合常态的日常治理能力与非常态的应急处置能力，上级政府在为其赋权赋能赋责基础上，也要适度“松绑”，明确各个层级责任，避免所有工作在基层无限度汇集叠加。

（3）提升基层应急救援处置能力。应急救援能力是应急工作的关键环节，应急工作是否有效有力，主要体现在这一环节。首先应该建立综合性消防救援队伍补充制度，配齐配强装备设备。其次加强乡镇、部门、社区和企业救援力量建设，建立社会力量应急调用、共训共练、救援协同机制。修订完善各类应急预案，配套制定处置方案，应急预案及配套方案都应该定期演练，及时修改完善。再次加大救援队伍业务训练，常态开展实战化应急演练，提升应急救援能力。最后加强基层应急管理工作的精准化。这就要求乡村、社区对治理区域内个体化信息通过网格化、智能化精准把握，促进应急管理的适配性和有效性。

（4）健全应急工作保障体系。一是组建专业高效的应急救援队伍。地方政府应该积极搭建平台，多渠道吸纳引进专业人才，组建专业高效的应急救援队伍；二是构建基层智能化应急物资储备库，通过大数据和人工智能技术提供精准供需匹配服务，对应急物资进行大范围、高效率配置，如加强大型、精端救援装备配备，特别是卫星电话、北斗终端等高科技通信设备的配备和指挥部办公场所建设，全面提升应急指挥保障能力[5]。构建实物储备、虚拟储备等多元化的应急物资储备体系，搭建应急物资储备信息共享平台，健全应急物资储备调用和更新轮换机制，形成多元储备良好格局；三是开展多元化规范化的应急培训。开展专业化应急培训，既提高了基层应急队伍的专业水平，也有效拓展了基层应急队伍的规模和范围。即从事应急救援工作的人员必须取得国家规定的应急救援职业资格证书，持证上岗，严格执行准入与退出标准，强化社会力量参与应急工作。

（5）加大应急工作科普宣传力度。一要重视对突发事件的宣传教育。注重事前坚持进村入社向群众宣传应急基础知识，事中坚持“避险为要”原则，事后坚持总结反思。二要重视对突发事件的应对培训。注重对应急救援队伍和干部群众的应急意识、应急方法等方面进行“举一反三”式的教育培训，提高避险能力。注重应急预案质量和实操性，因地制宜减少应急预案同质化现象，全面增强干部群众的安全意识和应急自救能力。三要发挥利用各类媒体作用。一旦有突发事件发生，地方政府要“第一时间”举办公开透明的官方新闻发布会，发布及时准确的信息，强化主流媒体与官方信息的沟通共享，正确有力地引导舆论方向，彻底打通应急工作的“最后一公里”，平息社会公众盲目从众及恐慌心理。

参考文献

［1］高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[J].求是，2022，（21）.

[2]于永达.基层韧性治理的理念与实践举措[J].人民论坛，2024，（02）.

[3]马玉娜.扎实推进基层应急管理现代化建设[J].红旗文稿，2024，（11）.

[4]程永，李京京.基于4R理论的基层政府应急管理能力提升对策[J].中国应急救援，2023，（02）.

[5]盛方龙.聚焦重点任务、夯实工作基础、以防灾减灾救灾能力提升推动应急管理体系和能力现代化[J].中国减灾，2024，（01）.